提升基層農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍能力素質(zhì)的路徑*
——以東至縣農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革現(xiàn)狀為例

陶清華

（安徽省東至縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法中隊(duì)，安徽 池州 247200）

0 引言

東至縣于1959年由東流、至德兩縣合并而成，隸屬池州市管轄，系皖江段南岸之首，擁有長(zhǎng)江水道85 km，是安徽省的西南門戶。國土面積3261 km2，居全省同級(jí)行政單位中的第二位，山區(qū)、丘陵、平原地貌兼而有之，為“七山一水一分田，一分道路和莊園”。東至縣轄15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和東至經(jīng)開區(qū)、大渡口經(jīng)開區(qū)2個(gè)省級(jí)開發(fā)區(qū)，人口54.9萬。東至縣是首批國家生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)之一，在《安徽省主體功能區(qū)規(guī)劃》中被列為國家農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，是全國商品糧基地縣、全國優(yōu)質(zhì)棉基地縣、全國速生豐產(chǎn)林基地縣、全國綠化先進(jìn)縣、沿江漁業(yè)高效示范區(qū)和全國無公害農(nóng)產(chǎn)品（茶葉）出口基地縣。2021年，全縣農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值64.4億元，比上年增長(zhǎng)9.6%，比全省、全市分別高0.3個(gè)、0.1個(gè)百分點(diǎn)。糧食總產(chǎn)量28.1萬噸，增長(zhǎng)4.8%，蔬菜產(chǎn)量增長(zhǎng)4.0%，水果產(chǎn)量增長(zhǎng)7.9%。肉類總產(chǎn)量2.9萬噸，增長(zhǎng)13.4%，其中豬肉、牛肉、羊肉產(chǎn)量分別增長(zhǎng)19.6%、-22.4%、30.9%[1]。

2020年東至縣著手進(jìn)行農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，改革后農(nóng)業(yè)領(lǐng)域執(zhí)法力量全面整合，執(zhí)法水平和辦案能力不斷提升，但也還存在諸多問題和不足?，F(xiàn)結(jié)合該縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革現(xiàn)狀和改革后的執(zhí)法工作開展情況，以基層執(zhí)法辦案人員的視角，就如何提高農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍能力素質(zhì)，談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

1 東至縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革現(xiàn)狀

1.1 機(jī)構(gòu)職能

東至縣于2020年10月組建成立縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，實(shí)行局隊(duì)合一。大隊(duì)下設(shè)東至縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法中隊(duì)，同時(shí)為保障長(zhǎng)江禁捕執(zhí)法力量，加掛東至縣漁業(yè)行政執(zhí)法中隊(duì)牌子，副科級(jí)建制，公益一類事業(yè)單位，中隊(duì)下設(shè)5個(gè)執(zhí)法隊(duì)，在沿江5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置漁業(yè)執(zhí)法指揮中心和執(zhí)法基地，依法統(tǒng)一行使農(nóng)機(jī)、農(nóng)藥、種子、化肥、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、獸醫(yī)獸藥、畜禽屠宰、漁政漁港、農(nóng)村宅基地等領(lǐng)域的行政處罰權(quán)以及與之相關(guān)的行政審批、行政檢查、行政強(qiáng)制權(quán)等執(zhí)法職能。

1.2 人員組成

縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法中隊(duì)核定事業(yè)編制30名，核增禁捕退捕專項(xiàng)編制61名，合計(jì)91名，在崗執(zhí)法72人，持安徽省執(zhí)法證58人，取得法律職業(yè)資格2人，行政執(zhí)法輔助人員5人。正式在編人員中隊(duì)長(zhǎng)1人，股、隊(duì)負(fù)責(zé)人6名，現(xiàn)有人員主要來源：因執(zhí)法改革原單位撤銷劃轉(zhuǎn)11人、面向社會(huì)公開招聘34人、退役軍人安置5人、從林業(yè)檢查站選調(diào)5人、從其他相關(guān)事業(yè)單位直接調(diào)入17人?，F(xiàn)有人員35歲以下35人，35～45歲25人，45～55歲12人，高級(jí)職稱16人，中級(jí)職稱9人，初級(jí)職稱6人，大學(xué)?？埔陨蠈W(xué)歷65人。

1.3 工作開展

1.3.1 緊扣十年禁漁，做嚴(yán)長(zhǎng)江禁捕退捕執(zhí)法管理工作

一是按照全覆蓋、無死角的要求，堅(jiān)持“人防+技防”相結(jié)合、“水上+陸上”相呼應(yīng)、“上下游、左右岸”協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，高頻次開展長(zhǎng)江干流東至段和黃湓河保護(hù)區(qū)等重點(diǎn)水域的巡護(hù)巡查，出動(dòng)漁政執(zhí)法人員8994人次，執(zhí)法船艇270艘次，執(zhí)法車輛2084車次，水上巡查11581 km，清理取締涉漁“三無”船舶34艘，清理違規(guī)網(wǎng)具數(shù)量507張，拆解涉漁“三無”船舶29條，落實(shí)落細(xì)禁捕和禁釣政策，深挖細(xì)查、嚴(yán)厲打擊違法捕撈行為；二是常態(tài)化開展打擊電毒炸等禁用漁具漁法、水生野生動(dòng)物保護(hù)和水產(chǎn)品質(zhì)量安全的執(zhí)法管理，會(huì)同公安、海事、市場(chǎng)監(jiān)管等部門開展聯(lián)合執(zhí)法48次，發(fā)放宣傳資料6000余份，切實(shí)保護(hù)漁業(yè)資源，保障漁業(yè)生態(tài)安全。共辦理漁政案件66起，結(jié)案33起，罰沒款5.6萬元。

1.3.2 嚴(yán)格農(nóng)資監(jiān)管，做細(xì)種植業(yè)領(lǐng)域執(zhí)法管理工作

一是嚴(yán)厲查處農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)源頭，2021年開展農(nóng)藥生產(chǎn)檢查9次，出動(dòng)執(zhí)法檢查人員43人次，檢查農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)9家；二是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投入品市場(chǎng)監(jiān)管，開展“放心農(nóng)資”下鄉(xiāng)活動(dòng)52次，出動(dòng)人員195人次，執(zhí)法車輛35車次，檢查農(nóng)資店345家次，發(fā)放宣傳材料6800份，檢查種子的審定合法與適合種植區(qū)域情況，農(nóng)藥的有效期，限制農(nóng)藥的合法銷售以及經(jīng)營門戶內(nèi)規(guī)定標(biāo)識(shí)布置等。

1.3.3 強(qiáng)化畜牧監(jiān)管，做實(shí)養(yǎng)殖業(yè)領(lǐng)域執(zhí)法管理工作

一是開展動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法檢查、飼料添加劑等投入品生產(chǎn)的執(zhí)法監(jiān)管和查處私屠濫宰等違法行為，開展執(zhí)法檢查80次，出動(dòng)執(zhí)法人員167人次，查處私屠濫宰違法案件1起，屠宰場(chǎng)違規(guī)排放案件1起，屠宰場(chǎng)未按規(guī)定建立生豬進(jìn)場(chǎng)查驗(yàn)登記制度1起；二是在東至縣堯渡動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站值班值守449人次，張貼宣傳橫幅、展板9個(gè)次，全力做好外埠入皖動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品指定通道值班值守工作。

1.3.4 抓實(shí)農(nóng)機(jī)監(jiān)管，做好農(nóng)機(jī)領(lǐng)域執(zhí)法管理工作

一是圍繞春耕備耕農(nóng)時(shí)關(guān)鍵期，以變型拖拉機(jī)、聯(lián)合收割機(jī)等為重點(diǎn)，開展農(nóng)機(jī)檢驗(yàn)工作115次，出動(dòng)執(zhí)法人員137人次，執(zhí)法車輛45車次，檢查農(nóng)業(yè)機(jī)械530臺(tái)次，糾正違章情況118起，排查隱患148個(gè)次，糾正安全隱患118個(gè)次；二是強(qiáng)化農(nóng)機(jī)駕駛?cè)藛T安全意識(shí)，對(duì)農(nóng)機(jī)駕駛?cè)藛T進(jìn)行安全培訓(xùn)教育，受益農(nóng)機(jī)駕駛?cè)藛T達(dá)1320人次，發(fā)放宣傳資料1000份，制作標(biāo)語、展板、宣傳專欄50個(gè)，發(fā)送農(nóng)機(jī)安全信息2100余條，與農(nóng)機(jī)手簽訂安全生產(chǎn)責(zé)任書320份次[2]。加強(qiáng)農(nóng)機(jī)執(zhí)法檢查，保障農(nóng)機(jī)行業(yè)安全生產(chǎn)。

1.3.5 堅(jiān)守耕地紅線，做好宅基地執(zhí)法管理工作

一是加強(qiáng)銜接溝通，積極加強(qiáng)與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的溝通，配合自然資源和規(guī)劃等相關(guān)部門，共同做好農(nóng)村亂占耕地建房問題整治工作；二是加強(qiáng)日常監(jiān)管，開展常態(tài)化巡查，開展宅基地違規(guī)建房執(zhí)法檢查29次，出動(dòng)執(zhí)法人員207人次，共查處農(nóng)村宅基地違法線索9起，其中查辦案件2起；三是加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)，抓住宅基地制度試點(diǎn)改革契機(jī)，參與補(bǔ)齊農(nóng)村宅基地制度短板，完善宅基地政策體系，鞏固學(xué)習(xí)宅基地制度和政策法規(guī)。

1.3.6 著力規(guī)范執(zhí)法行為，完善執(zhí)法機(jī)制建設(shè)

一是建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，制定有效措施，提高農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的制度化、規(guī)范化、法治化、程序化水平；二是規(guī)范執(zhí)法文書制作和案卷歸檔，提高執(zhí)法文書制作和管理水平，提高辦案效率和質(zhì)量；三是嚴(yán)格實(shí)行農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，對(duì)執(zhí)法各環(huán)節(jié)進(jìn)行全面記錄，努力實(shí)現(xiàn)全程留痕；四是建立常態(tài)化的跨部門執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，結(jié)合屬地管理和部門分工，主動(dòng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，與公安、海事、市場(chǎng)監(jiān)管、水利、林業(yè)等部門開展多渠道、多形式的聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，提升執(zhí)法合力。

2 農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍存在的問題

2.1 宗旨意識(shí)不堅(jiān)定，重罰輕治難平衡

農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法工作既是新機(jī)遇，又是新挑戰(zhàn)，不單純是機(jī)構(gòu)的整合、人員的劃轉(zhuǎn)?，F(xiàn)有執(zhí)法隊(duì)伍法制觀念、職業(yè)素養(yǎng)與新形勢(shì)的要求還存在差距，較突出表現(xiàn)在以“人民為中心”的執(zhí)法理念不強(qiáng)，規(guī)范意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)不足；在執(zhí)法中簡(jiǎn)單片面，忽視執(zhí)法與管理、懲罰與教育、圍堵與疏導(dǎo)的關(guān)系，導(dǎo)致執(zhí)法水平難以提升。

2.2 人員結(jié)構(gòu)兩極化，新進(jìn)人員難執(zhí)法

農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍組建不足一年，進(jìn)入隊(duì)伍的途徑復(fù)雜，有退役安置的，有新招聘的，有因執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革直接劃轉(zhuǎn)的，還有從其他單位直接調(diào)入的，人員年齡兩極分化，結(jié)構(gòu)參差不齊。同時(shí)，新招聘人員占比較大，大都沒有工作經(jīng)歷，更無一線執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)；劃轉(zhuǎn)、直調(diào)人員年齡偏大，以前有些從事技術(shù)推廣和服務(wù)工作，對(duì)農(nóng)業(yè)法律、法規(guī)等方面的專業(yè)知識(shí)掌握得不夠全面、不夠具體，欠缺專業(yè)知識(shí)和執(zhí)法技能，整體素質(zhì)不高。

2.3 法律專業(yè)人數(shù)少，一專多能難練成

農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法口徑較寬，需要使用的法律法規(guī)較多，客觀上提高了執(zhí)法難度?，F(xiàn)有農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法在編人員具有法律本科學(xué)歷的有3人，2人取得國家法律職業(yè)資格證，1人領(lǐng)取公職律師工作證。農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法線長(zhǎng)面廣，現(xiàn)有執(zhí)法人員具有農(nóng)業(yè)專業(yè)背景的16人，占比22%，有農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作經(jīng)歷的25人，占比僅35%。受限于執(zhí)法環(huán)境和對(duì)象，不僅要求執(zhí)法人員具有廣泛的專業(yè)知識(shí)、法律知識(shí)、文書寫作能力、溝通技巧，還要具備駕駛操作專業(yè)車輛、船只、裝備和野外生存防護(hù)技能，現(xiàn)有的執(zhí)法隊(duì)伍還達(dá)不到這一水平，相關(guān)工作由聘請(qǐng)的編外輔助執(zhí)法人員來完成，存在執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

2.4 經(jīng)費(fèi)裝備難到位，環(huán)境艱苦難留人

農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍組建時(shí)間不長(zhǎng)，由于地方財(cái)力有限，現(xiàn)有執(zhí)法裝備如執(zhí)法車輛、執(zhí)法人員服裝防護(hù)用品不能立即到位。結(jié)合東至縣長(zhǎng)江干流東至段水域及黃湓河保護(hù)區(qū)特點(diǎn)，另設(shè)置了5個(gè)漁政執(zhí)法基地，部分執(zhí)法人員分布至各護(hù)漁基地，基層工作條件艱苦，駐基地人員沒有享受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)一線執(zhí)法大都身處田間野外、湖泊河道，不是風(fēng)吹日曬，就是蚊叮蟲咬，尤其是5個(gè)執(zhí)法基地，離集鎮(zhèn)較遠(yuǎn)，吃住條件較差，24小時(shí)值守，遇警即出、水陸兩棲。部分新入職的年輕執(zhí)法人員畏難退縮、不愿深入一線執(zhí)法，目前有5人離職或辭職。

2.5 層級(jí)不順力量弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)履職問題多

現(xiàn)行法律法規(guī)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定行政執(zhí)法權(quán)限少，縣級(jí)行政執(zhí)法部門往往由于執(zhí)法點(diǎn)多、線長(zhǎng)面廣人少而又無力全面顧及，造成“看得見的管不著，管得著的看不見”現(xiàn)象嚴(yán)重[3]。目前農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體系向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸的機(jī)制尚未明確，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本應(yīng)承擔(dān)的日常巡查、接受投訴舉報(bào)、協(xié)調(diào)調(diào)查取證工作難以到位。全縣已開展的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)管對(duì)象數(shù)量多、范圍廣，大多集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。如以現(xiàn)有力量承擔(dān)日常繁重的執(zhí)法職能，則存在人員編制明顯不足、重心下移矛盾更加突出、依法履職難以到位的隱患。

3 解決路徑

3.1 黨建鑄魂定思想

1）建立健全農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)黨組織，堅(jiān)持黨建工作與執(zhí)法工作互融互促，以黨建促工作，發(fā)揮黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，為執(zhí)法工作提供政治思想和紀(jì)律作風(fēng)保障[4]。2）開展紅色教育，吸收優(yōu)秀年輕執(zhí)法人員向黨組織靠攏。3）通過工會(huì)活動(dòng)和“雙擁”工作的開展，增強(qiáng)隊(duì)伍的凝聚力和戰(zhàn)斗力，確保中隊(duì)氛圍嚴(yán)肅活潑，團(tuán)結(jié)和諧。4）突出政治標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)執(zhí)法人員牢固樹立大歷史觀、大“三農(nóng)”觀和大法治觀，確保政治合格、政治可靠。

3.2 培訓(xùn)學(xué)習(xí)升水平

1）豐富培訓(xùn)內(nèi)容：不僅學(xué)習(xí)綜合法律知識(shí)，還要學(xué)習(xí)專業(yè)法律知識(shí)，此外將業(yè)務(wù)知識(shí)和管理知識(shí)也納入培訓(xùn)內(nèi)容。2）創(chuàng)新培訓(xùn)方式：不僅“走出去”學(xué)，而且“引進(jìn)來”教，開展“學(xué)農(nóng)講法”、“一解雙評(píng)”、專家授課、案卷評(píng)查等活動(dòng)，加大培訓(xùn)力度[5]。3）拓寬培訓(xùn)渠道：搭建微信交流群，提速法律法規(guī)、惠農(nóng)政策的學(xué)習(xí)交流和解疑釋惑的時(shí)效。4）注重培訓(xùn)效果：集中培訓(xùn)，統(tǒng)一考試，考試成績(jī)計(jì)入執(zhí)法人員檔案，作為年度考核評(píng)選晉級(jí)依據(jù)之一。

3.3 實(shí)戰(zhàn)練兵強(qiáng)技能

1）軍訓(xùn)強(qiáng)體魄。通過開展軍事訓(xùn)練，可進(jìn)一步提高執(zhí)法人員體質(zhì)健康水平，增強(qiáng)執(zhí)法團(tuán)隊(duì)協(xié)作能力，為更好地開展農(nóng)業(yè)執(zhí)法各項(xiàng)工作打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2）一線執(zhí)法練本領(lǐng)。將年輕同志充實(shí)到執(zhí)法基地，安排專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，錘煉意志，鍛煉技能。3）交流輪崗。將不同專業(yè)背景執(zhí)法人員混合編組“相互學(xué)”[6]。4）學(xué)比趕超。適時(shí)開展執(zhí)法比武、技能競(jìng)賽等活動(dòng)，有效激發(fā)執(zhí)法人員熱情和斗志，促進(jìn)執(zhí)法辦案能力整體提升。

3.4 經(jīng)費(fèi)保障做后盾

1）保證執(zhí)法能力。實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)保障無缺口，執(zhí)法裝備配備到位，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法車輛、執(zhí)法船艇、無人機(jī)、檢測(cè)儀等大件裝備和辦公電腦、執(zhí)法終端、執(zhí)法記錄儀等常用裝備基本達(dá)標(biāo)。2）執(zhí)法信息化。申請(qǐng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)建立執(zhí)法信息平臺(tái)，組建全縣農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法信息系統(tǒng)，提高農(nóng)業(yè)執(zhí)法信息化水平[7]。3）提高人員待遇。改善基層執(zhí)法人員工作生活條件，添置圖書室、籃球場(chǎng)、乒乓球室等文娛設(shè)施設(shè)備，豐富文化生活；同時(shí)落實(shí)一線執(zhí)法人員農(nóng)業(yè)有毒有害保健津貼和畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼、下鄉(xiāng)工作補(bǔ)貼，購買人身意外傷害保險(xiǎn)，每年安排體檢。

3.5 鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法需延伸

將經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革的切入點(diǎn)和突破口，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，將農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的部分行政處罰權(quán)集中給鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)違法行為“看得見，管得著”，早發(fā)現(xiàn)、早制止，及時(shí)將違法行為消除在萌芽狀態(tài)[8]。

4 結(jié)語

農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法作用發(fā)揮很大程度上取決于農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍的能力素質(zhì)，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的專業(yè)化、職業(yè)化、現(xiàn)代化，是依法治農(nóng)、依法護(hù)農(nóng)、依法興農(nóng)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要保證[9-10]。通過切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，提升凝聚力和戰(zhàn)斗力，堅(jiān)持不斷學(xué)習(xí)，學(xué)用結(jié)合，發(fā)揚(yáng)敬業(yè)精神，規(guī)范執(zhí)法行為，努力打造一支政治合格、業(yè)務(wù)精湛、紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)過硬的執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)“內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)、外樹形象、文明執(zhí)法、熱情服務(wù)”的工作目標(biāo)，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化步伐。