鄉(xiāng)村振興背景下推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)研究*

蘇明敏 ， 李 妍 ， 李 玲

（1.衡水學(xué)院，河北 衡水 053010；2.衡水市圖書館，河北 衡水 053000）

1 新型城鎮(zhèn)化的含義

城鎮(zhèn)化是指人口向城鎮(zhèn)靠攏的過程，其主要體現(xiàn)在兩方面，一方面是城鎮(zhèn)數(shù)量的增加；另一方面是城鎮(zhèn)人口規(guī)模的不斷擴大[1]。為了有效縮小貧富差距，新型城鎮(zhèn)化是必要途徑，相較傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化而言，新型城鎮(zhèn)化優(yōu)點在于不以犧牲農(nóng)業(yè)與糧食以及生態(tài)環(huán)境為代價，保障農(nóng)民經(jīng)濟乃至農(nóng)村經(jīng)濟的前提下，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化與社會公共服務(wù)均等化，從而實現(xiàn)共同富裕的發(fā)展目標(biāo)。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，新型城鎮(zhèn)化更加強調(diào)“質(zhì)量”，新型城鎮(zhèn)化不再單純追求城鎮(zhèn)化速度，而是著眼于農(nóng)民，以農(nóng)民為基準(zhǔn)，全方面協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展。其次，強化新農(nóng)村建設(shè)力度，新型城鎮(zhèn)化包含新農(nóng)村建設(shè)，需主管部門加大對農(nóng)村的建設(shè)力度，完善農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)與公共服務(wù)體系，充分結(jié)合農(nóng)村自有特征，使農(nóng)村自身逐漸繁榮。最后，農(nóng)村享有與城鎮(zhèn)相同生活條件情況下，積極引導(dǎo)農(nóng)民改變原有意識，促使農(nóng)民以最短時間適應(yīng)城鎮(zhèn)化生活，實現(xiàn)將農(nóng)民向市民化的轉(zhuǎn)變[2]。

2 推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化問題

2.1 “城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制”問題

現(xiàn)階段，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展仍面臨一些問題，其中“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制”問題尤為重要，“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制”主要體現(xiàn)在農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間的戶籍差異所形成的兩種不同資源配置制度[3]。當(dāng)農(nóng)村發(fā)展到一定程度，形成中國特有的城中村，其在土地管理以及戶籍制度等管理中仍沿用農(nóng)村管理體制，使得農(nóng)民能夠以極小的代價獲得土地使用權(quán)，這種現(xiàn)象嚴(yán)重阻礙了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程。

2.2 第三產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，城鎮(zhèn)化發(fā)展后勁不足

新型城鎮(zhèn)化推進過程中需要解決原農(nóng)村人口就業(yè)問題，從而促進城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，但目前國家第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較慢，遠(yuǎn)不如第一、第二產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致其容納勞動者的功能無法有效發(fā)揮，對農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移造成一定阻礙。為全面推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，主管部門需干預(yù)當(dāng)下社會產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升發(fā)展水平，最大程度為農(nóng)村人口提供就業(yè)機會，從現(xiàn)實角度消除農(nóng)民進城發(fā)展難的關(guān)鍵點[4]。

2.3 農(nóng)村人口市民化進程緩慢

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，出現(xiàn)了農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進程緩慢的現(xiàn)象。對于農(nóng)民而言，盡管各地區(qū)紛紛放寬政策，為進城落戶的農(nóng)民創(chuàng)造了有利條件，但落戶的農(nóng)民卻無法享受與原城市人民相同的公共服務(wù)與社會保障，久而久之農(nóng)民與原有市民形成一定身份差異，使得農(nóng)民即使在城市生活，卻依然無法獲得正式市民身份，為新型城鎮(zhèn)化進程增添了巨大阻礙。秉著以人為本的原則，政府相關(guān)部門需充分考量戶籍問題，盡快針對戶籍管理制度作出相關(guān)改革安排，為國家整體新型城鎮(zhèn)化進程發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

3 推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的路徑

3.1 打破傳統(tǒng)觀念束縛，大力推進制度體系改革

在傳統(tǒng)觀念中，公有制、計劃經(jīng)濟以及按勞分配是社會主義三大特征，隨著時代的不斷進步，中國已經(jīng)突破傳統(tǒng)觀念束縛，但在土地方面，國家一直保持傳統(tǒng)觀念做法，堅持土地資源國家所有，農(nóng)村土地公有制[5]。針對此現(xiàn)象，需積極轉(zhuǎn)變固有思想，打破傳統(tǒng)觀念束縛，從國家現(xiàn)階段情況以及人民主要意愿出發(fā)，積極推進土地所有制改革，實現(xiàn)土地所有制以多元化的方式進入土地交易市場，打破傳統(tǒng)觀念束縛是時代發(fā)展必然結(jié)果，現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化中，需秉著以人為本原則，在傳統(tǒng)觀念中進行改革與創(chuàng)新，為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程提供強大助力。堅持倡導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展，實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化[6]。在如今物質(zhì)社會中，政府有關(guān)部門需充分認(rèn)清當(dāng)下局勢，貫徹落實新型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念，堅守本心，杜絕外界一切因素干擾，從農(nóng)民切身利益出發(fā)，對中國現(xiàn)有制度體系進行深度改革。

3.2 大膽改革土地制度，發(fā)揮市場在土地資源配置中的作用

土地制度改革是新型城鎮(zhèn)化推進過程中的重要因素，需在傳統(tǒng)思想基礎(chǔ)上進行突破性創(chuàng)新，以充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的作用為出發(fā)點，改革創(chuàng)新傳統(tǒng)土地制度，建立以公有制為基礎(chǔ)的多元化土地所有制，并將其融入土地產(chǎn)權(quán)交易過程中。在改革過程中，需全面掌握黨所制定的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思想與政策方針，并將其應(yīng)用到改革之中[7]。新型城鎮(zhèn)化改革的根本目的是提升農(nóng)民生活質(zhì)量，政府主管部門需貫徹落實以人為本的基本原則，對農(nóng)民生活中的方方面面進行制度改革，以改革成果為農(nóng)民創(chuàng)造更大經(jīng)濟價值為目的，對改革過程作出全面優(yōu)化考量。需建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性土地進入市場，且與國有土地同價同權(quán)，最大程度保障農(nóng)民自身切實利益的同時，有效打破政府對土地市場的壟斷行為，為推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)奠定堅實基礎(chǔ)。在改革完成后，主管部門需維護改革成果，使改革成果不受外界因素影響，尤其是在資本市場運作中，需保障農(nóng)民基本權(quán)益，避免受資本侵害。在保障農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的同時，應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民進行股份合作，使農(nóng)民對資本運作模式有初步理解與認(rèn)識，從而為農(nóng)民經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展奠定基礎(chǔ)。主管部門需積極推進農(nóng)村集體經(jīng)濟的改造，鼓勵農(nóng)民以股份合作的方式加入集體經(jīng)濟發(fā)展中，能夠為了共同的目標(biāo)協(xié)同合作，助推新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

3.3 改革城鄉(xiāng)戶籍管理制度，以市場機制推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

近年來，為促進城鄉(xiāng)人口流動性，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)奠定基礎(chǔ)，國家對城鄉(xiāng)戶籍管理進行了相應(yīng)改革，比如部分地區(qū)將城鄉(xiāng)戶口實行統(tǒng)一登記政策，在戶籍系統(tǒng)中不再顯示城鄉(xiāng)戶口差異。隨著農(nóng)民戶籍遷移政策的逐漸放寬，部分地區(qū)已經(jīng)采用戶籍遷移不受限政策，為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展開創(chuàng)了綠色通道。城鄉(xiāng)戶籍管理制度改革過程中，主管部門需全面落實戶籍改革管理制度，考慮到農(nóng)民普遍文化程度不高，其首要任務(wù)是要簡化遷移戶籍手續(xù)流程[8]。戶籍是人民立足社會的根本，代表其受轄地區(qū)。在戶籍改革過程中，應(yīng)做到農(nóng)民只需提供中華人民共和國公民身份證件原件，即可前往有關(guān)部門辦理戶籍遷移，最大程度簡化遷移流程，且在遷移后，確保農(nóng)民能夠享受與原城市居民同等權(quán)益，包括但不限于：城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險等社會保障。同時，主管部門需要在工作過程中克服外界一切利益干擾因素，國家針對農(nóng)民戶籍人員制定諸多優(yōu)惠政策，致使部分原城鎮(zhèn)戶籍人員可能出現(xiàn)將戶籍遷移回農(nóng)村的現(xiàn)象，在運作過程中會涉及人員之間幕后交易行為。最后，主管部門需建立以現(xiàn)居住地為基礎(chǔ)的人口管理制度?？紤]到居民具有一定流動性，且由于城市化建設(shè)的不斷推進，以往采用的管理模式已經(jīng)無法有效應(yīng)對現(xiàn)階段人口分布現(xiàn)狀。所以主管部門需以現(xiàn)居住地為實際根據(jù)點出發(fā)，制定有效人口管理工作制度，從而做到高效管理，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程提供強大助力。

3.4 統(tǒng)一社會保障制度，促進人口跨地區(qū)流動

中國國土面積廣闊，經(jīng)濟發(fā)展程度各不相同，為了得到更好發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)達城市人口流動性較強，而經(jīng)濟落后地區(qū)則人口流動性較低。為保障人民能夠在各地區(qū)之間自由遷移，主管部門需統(tǒng)一設(shè)定社會保障制度，從而促進人口跨地區(qū)流動性。現(xiàn)階段，由于各地方經(jīng)濟發(fā)展水平不同，導(dǎo)致人民在選擇遷移過程中，礙于社會保障水平不同，不能實現(xiàn)平行遷移，導(dǎo)致新型城鎮(zhèn)化推進受到了一定阻礙[9]。中國發(fā)達城市一般處于沿海地區(qū)，發(fā)達城市經(jīng)濟效益較高，隨著人口的不斷遷入，給當(dāng)?shù)刎斦块T預(yù)算帶來極大負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致削弱當(dāng)?shù)鼐用衿骄绫Ｋ?。所以現(xiàn)階段為保障社會的穩(wěn)定發(fā)展，主管部門需統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會保障制度以及相關(guān)福利待遇水平，并設(shè)立相應(yīng)社會保障資金，由地區(qū)之間人口流動統(tǒng)計而進行相應(yīng)劃轉(zhuǎn)，如果出現(xiàn)不足則由上級政府劃撥。此外，相關(guān)部門需對遷移的農(nóng)民統(tǒng)一發(fā)放社?？?，方便在日常生活中得到更大便利，且能夠確保社?？軌蛟谌珖鞯貢惩ㄊ褂茫畲蟪潭葹檗r(nóng)民的遷移開創(chuàng)綠色通道，統(tǒng)一社會保障制度不僅能夠提升農(nóng)民遷移意愿，也方便國家統(tǒng)一管理，從而達到加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程的目的。

3.5 調(diào)整房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營策略，降低農(nóng)民進城門檻

農(nóng)民難進城的最現(xiàn)實原因是收入方面原因，農(nóng)民收入普遍偏低，尤其是主要依靠務(wù)農(nóng)的農(nóng)民，即使部分地區(qū)落實務(wù)農(nóng)補助，其收入與城鎮(zhèn)居民也有著巨大差距。農(nóng)民遷入城鎮(zhèn)的首要因素是房產(chǎn)，現(xiàn)階段一套房產(chǎn)動輒上百萬元，這對于農(nóng)民而言實屬承受范圍之外，主管部門當(dāng)務(wù)之急是調(diào)整房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營策略，降低農(nóng)民進城門檻，使農(nóng)民切身實地感受到優(yōu)惠政策以及國家對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的決心。在實際運作中，可以利用土地制度改革多帶來的便利，降低房地產(chǎn)開發(fā)的土地成本，降低城鎮(zhèn)房地產(chǎn)價格。不僅如此，還需在符合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的前提下，允許城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民、企事業(yè)單位進行自主購地建房，且允許自建房流入市場，如此采用多元化優(yōu)惠政策，全方面多角度制定針對農(nóng)民進城的有效措施，從而極大程度降低農(nóng)民進城門檻。同時，政府部門需針對現(xiàn)階段出現(xiàn)的“小產(chǎn)權(quán)房”開展有效治理措施?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”是指未辦理相關(guān)證件且未繳納土地出讓金等費用而建成的房屋，此類房屋房產(chǎn)證并非由國家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村政府所頒發(fā)的相應(yīng)憑證，此類憑證并不具備現(xiàn)實法律效力[10]。主管部門需以農(nóng)民自身利益為出發(fā)點，對不符合相關(guān)規(guī)定且不具備法律效力的“小產(chǎn)權(quán)房”進行嚴(yán)格治理，確保農(nóng)民能夠居住在具有法律效力的房屋內(nèi)。在實際落實過程中，執(zhí)行人員也需結(jié)合現(xiàn)實情況進行合理處理，對城鎮(zhèn)規(guī)劃并無重大影響的“小產(chǎn)權(quán)房”可以暫時保留，但對有重大影響的“小產(chǎn)權(quán)房”則需要進行拆除處理，采用分類處理的方式，盡量降低對資源的浪費，且能夠暫時保障部分農(nóng)民的切身利益，如此柔性政策的實施有利于提高政府正面形象，從而為日后相應(yīng)規(guī)定的實施奠定良好基礎(chǔ)。對于存在經(jīng)濟困難的農(nóng)民，政府也需要秉著不拋棄不放棄的精神，為其建設(shè)公租房或其他集中式居住場所，有效解決農(nóng)民的現(xiàn)實問題，但需注意，公租房或其他集中式建筑只租不售，且只面對存在經(jīng)濟困難的無住房農(nóng)民。如此實現(xiàn)多元化建設(shè)與多元化供應(yīng)，在一定程度上能夠?qū)⒊青l(xiāng)整體房價回落于正常區(qū)間，為日后的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)奠定良好基礎(chǔ)[11-12]。

4 結(jié)語

綜上所述，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相較于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)有所不同，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)從農(nóng)民現(xiàn)實利益出發(fā)，確保農(nóng)民利益的同時，采用多種優(yōu)惠政策以及開創(chuàng)綠色通道，提升農(nóng)民遷移城鎮(zhèn)的意愿。政府需做到統(tǒng)一社會保障制度、調(diào)整房地產(chǎn)價格等，多從農(nóng)民現(xiàn)實角度出發(fā)，解決相應(yīng)經(jīng)濟困難，消除農(nóng)民顧慮，使農(nóng)民享有城鎮(zhèn)居民同等福利待遇，從而充分調(diào)動農(nóng)民遷移城鎮(zhèn)的積極性，促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展進程。