政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄編制研究

盧榮婕

東南大學法學院 江蘇南京 211189

2016年8月3日實施的《北京市大數(shù)據(jù)和云計算發(fā)展行動計劃（2016—2020年）》文件中指出健全數(shù)據(jù)交易流通的市場化機制，加快北京市大數(shù)據(jù)交易中心建設(shè)，建構(gòu)數(shù)據(jù)確權(quán)、數(shù)據(jù)資產(chǎn)、數(shù)據(jù)服務(wù)等交易標準。2016年12月15日國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”國家信息化規(guī)劃》，將建立健全國家數(shù)據(jù)資源管理體制機制，構(gòu)建統(tǒng)一高效、互聯(lián)互通、安全可靠的國家數(shù)據(jù)資源體系等作為未來信息化建設(shè)的重大任務(wù)和重點工程。2017年2月6日實施的《貴州省數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃(2017—2020年)》將發(fā)展數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估作為發(fā)展重點?！?019中國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展白皮書》中明確將政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理作為行業(yè)未來發(fā)展的熱點方向，通過盤活政府數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)資源向政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變，釋放政府數(shù)據(jù)的經(jīng)濟與社會價值[1]。2021年8月19日實施的《天津市加快數(shù)字化發(fā)展三年行動方案(2021—2023年)》文件提出對于數(shù)據(jù)資源的確權(quán)、交易等環(huán)節(jié)進行規(guī)范，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的合法合規(guī)流動。2021年9月1日實施的《廣東省數(shù)字經(jīng)濟促進條例》以專章的形式對數(shù)據(jù)資源予以規(guī)定，并在第37條中指出通過對數(shù)據(jù)資源進行全生命周期管理，發(fā)揮數(shù)據(jù)作為關(guān)鍵資源的功能。2021年12月中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會印發(fā)的《“十四五”國家信息化規(guī)劃》中，將建立健全數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)交易，發(fā)展數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估、交易等市場運營體系作為重點工程。

農(nóng)業(yè)社會主要的生產(chǎn)要素是土地，工業(yè)社會主要的生產(chǎn)要素是資本，數(shù)字社會的生產(chǎn)要素則主要是數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)要素，新的生產(chǎn)力，不僅僅具有資源特性，更具有資產(chǎn)屬性。政務(wù)數(shù)據(jù)蘊含著巨大的經(jīng)濟價值、社會價值、政治價值，目前卻面臨著政務(wù)數(shù)據(jù)“不愿”“不敢”“不想”共享的難題，大量的政務(wù)數(shù)據(jù)仍然是由各個政務(wù)部門自行留存，存在“信息煙囪”“數(shù)據(jù)壁壘”。政務(wù)數(shù)據(jù)化、政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化效果并不理想，究其原因是政務(wù)數(shù)據(jù)的資產(chǎn)屬性尚未確立、政務(wù)數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一。政務(wù)數(shù)據(jù)具有多重屬性，其不僅僅涉及到隱私保護問題，還涉及到國家安全、數(shù)據(jù)主權(quán)等重大公共安全問題，一旦政務(wù)數(shù)據(jù)處理不當，就存在著對國家、社會、公眾產(chǎn)生不可逆影響的風險。

一、政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)相關(guān)概念的界定

(一)政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的內(nèi)涵

資產(chǎn)是指由持有者在過去的交易或事項中形成的、由持有者擁有或控制的、預期會給持有者帶來經(jīng)濟利益的資源或生產(chǎn)要素，可分為有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)，前者如土地、房屋等實物形態(tài)或貨幣形態(tài)的資產(chǎn)，后者如技術(shù)專利權(quán)、商標權(quán)等沒有實物形態(tài)可辨認的非貨幣性資產(chǎn)[2]。2014年7月23日實施的《企業(yè)會計準則—基本準則》第20條規(guī)定，資產(chǎn)是指企業(yè)在購買、生產(chǎn)、建造行為或其他交易或事項中所形成的，并由企業(yè)享有所有權(quán)或者控制權(quán)，能夠為企業(yè)直接或者間接帶來現(xiàn)金和現(xiàn)金等價物的資源。第21條規(guī)定了資源轉(zhuǎn)為資產(chǎn)的兩個條件：一是該項經(jīng)濟利益最終可能會流入企業(yè)，二是其成本或者價值具有可計量性。2017年1月1日實施的《政府會計準則—基本準則》第27條規(guī)定，資產(chǎn)是指政府會計主體過去的經(jīng)濟業(yè)務(wù)或事項形成的，由政府會計主體所控制的，未來能夠通過提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，實現(xiàn)現(xiàn)金及現(xiàn)金等價物增加的經(jīng)濟資源。美國《開放數(shù)據(jù)政策—將信息作為資產(chǎn)進行管理》（Open Data Policy-Managing Information as an Asset）中將政府數(shù)據(jù)看作是資產(chǎn)。數(shù)據(jù)資產(chǎn)（Data Asset）是指各種結(jié)構(gòu)化或非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)，由政府或者企事業(yè)單位所擁有或者控制，能夠進行計量或交易，可以帶來經(jīng)濟或社會價值?？梢姡瑪?shù)據(jù)資產(chǎn)可被定義為數(shù)據(jù)生產(chǎn)者或數(shù)據(jù)控制者在過去的數(shù)據(jù)交易或事項中所形成的、由數(shù)據(jù)生產(chǎn)者或控制者所擁有或控制的、在未來可能會帶來經(jīng)濟利益的各種數(shù)據(jù)資源。政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)是指政府部門在履行職責過程中所產(chǎn)生或獲取的且能夠為政府部門帶來經(jīng)濟價值或社會價值的數(shù)據(jù)資源[3]，是政府在職能活動中所產(chǎn)生的高質(zhì)量數(shù)據(jù)的總和，包含公共數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)以及各種其他基于公共目的而產(chǎn)生的數(shù)據(jù),政府對其享有管理權(quán)[4]。

2016年9月5日實施的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》第2條指出，所謂政務(wù)信息資源是指政府部門及通過法律法規(guī)授權(quán)的具有行政職能的事業(yè)單位和社會組織，主動制作或通過第三方所獲取的各類信息資源。2016年11月1日實施的《貴州省政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》第2條指出，所謂政務(wù)數(shù)據(jù)資源是指政務(wù)部門在進行行政管理過程中主動制作或者被動從第三方獲取的，在政務(wù)信息系統(tǒng)所形成的各類數(shù)據(jù)資源等。2017年10月26實施的《江蘇省政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》在第2條對于政務(wù)信息資源也有相似的規(guī)定，并以專章的形式規(guī)定政務(wù)信息資源目錄，對政務(wù)信息資源目錄的功能定位、政務(wù)信息資源目錄的編制原則予以詳細規(guī)定。

2020年1月1日實施的《山西省政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理試行辦法》第3條指出，所謂政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)是指各級政府、縣級以上政府所屬部門、列入黨群工作機構(gòu)序列但依法承擔行政職能的部門以及法律法規(guī)授權(quán)的具有公共管理、服務(wù)職能的組織進行建設(shè)、管理和使用的各類業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，以及利用業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)直接或者間接采集、使用、產(chǎn)生的具有經(jīng)濟、社會價值，產(chǎn)權(quán)歸屬清晰，可以進行量化、控制與交換的各類政務(wù)數(shù)據(jù)。第7條第1款指出政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)是重要的生產(chǎn)要素且歸屬于國家，將政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)歸屬于國有資產(chǎn)，由國家享有所有權(quán)，縣級以上人民政府授權(quán)政務(wù)信息管理部門代表政府履行政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)所有權(quán)人職責。第7條第2款規(guī)定要建立健全政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記管理制度和政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)動態(tài)管理制度，編制政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記目錄清單，建設(shè)本級政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記信息管理系統(tǒng)，匯總登記本級政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)。2022年3月1日實施的《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》第13條提出，要對公共數(shù)據(jù)進行目錄化管理，按照目錄編制標準進而制定全省公共數(shù)據(jù)目錄。

毫無疑問，并不是任何數(shù)據(jù)都能成為資產(chǎn)，數(shù)據(jù)資產(chǎn)必須是能夠產(chǎn)生經(jīng)濟或社會效益類的數(shù)據(jù)資源。通過對原始數(shù)據(jù)進行加工處理，實現(xiàn)低價值密度的原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)楦邇r值密度的數(shù)據(jù)資產(chǎn)，提升了數(shù)據(jù)質(zhì)量與安全，確保數(shù)據(jù)能夠進行有效的流通與使用。具言之，數(shù)據(jù)資源化主要是對原始數(shù)據(jù)進行模型化、標準化處理，實現(xiàn)數(shù)據(jù)質(zhì)量與完整性的提升。數(shù)據(jù)資產(chǎn)化則是將具有巨大潛在價值的數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)據(jù)資產(chǎn)的過程，主要包括數(shù)據(jù)流通、數(shù)據(jù)運營、價值評估等流程，目的是通過對數(shù)據(jù)資源的管理和控制，使數(shù)據(jù)資源盡可能地實現(xiàn)向資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變[5]。數(shù)據(jù)資產(chǎn)化是將數(shù)據(jù)融入到具體的業(yè)務(wù)運營中，用科學的數(shù)據(jù)進行決策，改善業(yè)務(wù)質(zhì)量與效率，提供更加精準的產(chǎn)品或服務(wù)，進而實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的最大化釋放。如通過數(shù)據(jù)分析用戶偏好，更加精準地投放商品與廣告。數(shù)據(jù)資產(chǎn)如數(shù)據(jù)本身一樣，具有以下兩種特性。一是數(shù)據(jù)邊際成本幾乎為零。數(shù)據(jù)資產(chǎn)一旦形成，不會因為數(shù)據(jù)的使用、流轉(zhuǎn)而發(fā)生價值的減損，反而會實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的再增值。該特點與傳統(tǒng)的資產(chǎn)不同，傳統(tǒng)的資源或者資產(chǎn)都面臨著折舊，會隨著使用者與使用次數(shù)的增加，價值相應(yīng)地進行減損與消耗。數(shù)據(jù)資產(chǎn)則是相反，隨著數(shù)據(jù)使用者與數(shù)據(jù)使用次數(shù)的增加，其價值不減反增，通過與其他數(shù)據(jù)資產(chǎn)的不斷融合與碰撞，會生發(fā)出新的數(shù)據(jù)價值。二是數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值實現(xiàn)具有場景性。數(shù)據(jù)資產(chǎn)在不同的應(yīng)用場景下，其價值并不一致，具有異質(zhì)性。以駕駛數(shù)據(jù)為例，于保險公司而言，該類數(shù)據(jù)對于保險費率的制定具有一定的指導與預測作用，對于出租車公司或網(wǎng)約車公司而言，可能作為提供駕駛員信息的來源，相比較之下，可能保險公司基于駕駛數(shù)據(jù)所獲取的利益更大[6]。再如，交通事故數(shù)據(jù)之于不同數(shù)據(jù)處理主體而言，其功能也具有較大的差異性，交管部門將該類數(shù)據(jù)作為劃定責任的主要依據(jù)，保險公司運用該數(shù)據(jù)作為理賠和完善保險產(chǎn)品的數(shù)據(jù)信息來源，學術(shù)界可通過對該類數(shù)據(jù)的分析處理，提出更加完善的交通治理、智慧交通的運營方案。

總體而言，政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)概念的界定，可從以下三個層面予以理解：一是從來源上來看，政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)來源于政務(wù)部門或者授權(quán)的第三方；二是從屬性上看，并不是所有的政務(wù)數(shù)據(jù)都能成為政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)，只有那些由政務(wù)部門享有所有權(quán)或者所控制的，經(jīng)過政務(wù)數(shù)據(jù)整合、登記、確權(quán)等資產(chǎn)化程序之后，具有可計量性，可變現(xiàn)性等屬性，才能具備政務(wù)數(shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)變?yōu)檎?wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的條件；三是從功能上看，通過政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的開放與共享，能夠直接或者間接為政務(wù)部門、社會公眾帶來經(jīng)濟價值、社會價值乃至政治價值。

(二)政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄的內(nèi)涵

目錄作為一門學科在古代就非常發(fā)達[7]，數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄是指以元數(shù)據(jù)作為核心，按照一定的規(guī)則對數(shù)據(jù)進行管理、識別、定位、評估與共享等。數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄的建立具有兩種核心功能面向：一是激活數(shù)據(jù)資產(chǎn)的潛在價值，提高數(shù)據(jù)資產(chǎn)質(zhì)量；二是加速數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的進程[8]68。2017年6月30日實施的《政務(wù)信息資源目錄編制指南（試行）》指出，所謂政務(wù)信息資源目錄是指通過對元數(shù)據(jù)的描述，按照特定的分類方法對政務(wù)數(shù)據(jù)進行排序與編碼，目的是實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)資源的快速定位與精準獲取。該目錄的制定是實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)信息資源開放與共享的基礎(chǔ)與依據(jù)。政務(wù)信息資源目錄編制主要是通過對政務(wù)信息資源進行分類，將政務(wù)數(shù)據(jù)分為基礎(chǔ)信息（如人口信息、自然資源和空間地理、社會信用等信息資源）、主題信息（如公共服務(wù)、健康保障、信用體系、食品藥品安全、生態(tài)環(huán)保等主題領(lǐng)域的信息）、部門信息（如黨中央、全國人大常委會、國務(wù)院等部門信息資源）等類型。2017年7月10日發(fā)布的《貴州省政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理登記暫行辦法》第5條將政府信息資產(chǎn)目錄清單作為政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記范圍。2021年3月11日發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》第17章第1節(jié)提出，要建立健全國家公共數(shù)據(jù)資源體系，健全數(shù)據(jù)資源目錄，提升信息資源的利用率。

根據(jù)不同的數(shù)據(jù)分類標準，可以制定不同類型的數(shù)據(jù)目錄，如可以根據(jù)數(shù)據(jù)的敏感度或者機密程度將數(shù)據(jù)進行排序匯編成數(shù)據(jù)目錄，根據(jù)數(shù)據(jù)產(chǎn)生或者處理的時間進行歸類，根據(jù)數(shù)據(jù)資源存在的形式或形態(tài)進行劃分，根據(jù)數(shù)據(jù)目錄本身的性質(zhì)進行分類等?？梢?，數(shù)據(jù)目錄的分類是動態(tài)的，存在多種分類方式[9]。政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)是指能夠通過數(shù)據(jù)獲取、存儲、開發(fā)、利用與保護而實現(xiàn)增值的數(shù)據(jù)資源[10]。政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)來源主體是政務(wù)部門、企業(yè)、個人等，客體是政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺、政務(wù)數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)等。政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄的編制在政府信息公開與政府數(shù)據(jù)共享中扮演著關(guān)鍵性作用，其功能在于優(yōu)化政務(wù)部門決策的制定與執(zhí)行，實現(xiàn)由“經(jīng)驗決策”升級為“數(shù)據(jù)決策”，確保政務(wù)數(shù)據(jù)處理的規(guī)范化與完整性，提升政務(wù)數(shù)據(jù)安全系數(shù)[1]。在進行政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄編制時，需要考慮政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)具有的不確定性、易復制性、數(shù)據(jù)資產(chǎn)再生產(chǎn)的邊際成本幾乎為零等特征[11]。政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄的編制有助于解決政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)碎片化、利用率低、政務(wù)數(shù)據(jù)重復處理等困境，旨在構(gòu)建統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)處理標準，用以消解政務(wù)數(shù)據(jù)差異性帶來的政務(wù)數(shù)據(jù)開放與共享難的問題，促使各類政務(wù)數(shù)據(jù)的有序流動。

政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄可以根據(jù)政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的屬性劃分為如下三種類型。一是無條件開放共享類政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄，主要針對的是公開類政務(wù)數(shù)據(jù)，該類數(shù)據(jù)的特點是已經(jīng)公開，因而，對于該類政務(wù)數(shù)據(jù)目錄的編制，可以采取寬松的編制標準。如社會公眾與各類政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺互動所產(chǎn)生的不涉及個人隱私的數(shù)據(jù)，使用該類政務(wù)數(shù)據(jù)不需要征求社會公眾的同意，可以直接將該類數(shù)據(jù)編排到政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄之中。二是有條件開放共享類政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄，主要針對的是交叉類數(shù)據(jù)，可能存在侵犯隱私主體合法權(quán)益的潛在風險，因而，對于該類政務(wù)數(shù)據(jù)目錄的編制，需要采取相對嚴格的匯編標準。對于該類政務(wù)數(shù)據(jù)的編制以不損害權(quán)利人合法權(quán)益為原則，當權(quán)利人明確表示拒絕或者聲明收回對數(shù)據(jù)的授權(quán)使用時，除非有重大的公共利益需要保護，否則針對該類政務(wù)數(shù)據(jù)則由有條件類轉(zhuǎn)變?yōu)椴挥栝_放共享類，已經(jīng)公開共享的應(yīng)當及時地刪除，并消除此前因為開放共享所產(chǎn)生的影響[12]。三是不予開放共享類政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄，主要針對的是涉及到國家安全、公共安全類政務(wù)數(shù)據(jù)，對于該類數(shù)據(jù)目錄采取最嚴格的編制標準，原則上不列入目錄編制范圍，例外情況下才納入目錄編制范圍內(nèi)，但也只是在有限的主體范圍內(nèi)予以查閱。

總體而言，在進行政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄編制時需要進行權(quán)益衡量，需要考量政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享成本與收益以及政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享可能帶來的潛在風險，盡可能實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值的最大化釋放。通過政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄編制，對政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)進行動態(tài)管理，對高質(zhì)量、高價值的政務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)盡可能地予以編制，對可能會侵犯個人隱私的敏感類政務(wù)數(shù)據(jù)，應(yīng)該予以嚴格的編制限制，無論何種類型的政務(wù)數(shù)據(jù)目錄，其目的都是實現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值的激活與釋放，為政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享工作提供助力[13]。

二、政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄編制的預期功效

(一)實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的標準化

2016年3月1日生效的《上海市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》在第三章以專章的形式規(guī)定數(shù)據(jù)資源目錄，在第9條規(guī)定了資源目錄的編制要求，主要是通過確定數(shù)據(jù)開放與共享的屬性，根據(jù)一定的技術(shù)標準，在資源管理平臺上進行目錄編制，最終形成政務(wù)數(shù)據(jù)資源目錄。2017年浙江的“最多跑一次”、2018年上海的“一網(wǎng)通辦”、2020年上海率先落實的“一網(wǎng)統(tǒng)管”等創(chuàng)新實踐的成功，表明政府信息公開與政務(wù)數(shù)據(jù)共享已經(jīng)取得了一定的成效?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要（2021-2025年）》提出建立全國一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，目的是實現(xiàn)政務(wù)信息系統(tǒng)的優(yōu)化整合，釋放政務(wù)數(shù)據(jù)資源的價值。政務(wù)數(shù)據(jù)價值的釋放在于通過政務(wù)部門間數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，打破政務(wù)部門間的“數(shù)據(jù)煙囪”，進行跨部門、跨層級、跨地區(qū)數(shù)據(jù)的融合與整合。可見，政務(wù)信息公開與政務(wù)數(shù)據(jù)共享的關(guān)鍵在于數(shù)據(jù)的識別與認可，毫無疑問，建立統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)標準體系是推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的題中應(yīng)有之義[14]160。以2016年4月14日發(fā)布的《推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開展信息惠民試點實施方案》中提出的“一號一窗一網(wǎng)”工作目標為例?！耙惶枴鄙暾埵侵敢怨裆矸萏柎a作為唯一標識，依托統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享交換平臺，實現(xiàn)涉及政務(wù)服務(wù)事項的證件數(shù)據(jù)、相關(guān)證明信息等跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)互認共享?！耙淮啊笔芾碇饕峭ㄟ^推動涉及政務(wù)服務(wù)事項的信息跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)互通共享、校驗核對，建立高效便民的新型“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”體系，推進網(wǎng)上網(wǎng)下一體化管理，實現(xiàn)“一窗口受理、一平臺共享、一站式服務(wù)”?！耙痪W(wǎng)”通辦，以建設(shè)群眾辦事統(tǒng)一身份認證體系為抓手，逐步構(gòu)建多渠道多形式相結(jié)合、相統(tǒng)一的便民服務(wù)“一張網(wǎng)”，實現(xiàn)群眾網(wǎng)上辦事一次認證、多點互聯(lián)、“一網(wǎng)”通辦。具言之，“一號”“一窗”“一網(wǎng)”實現(xiàn)的關(guān)鍵是政務(wù)數(shù)據(jù)標準體系的構(gòu)建[14]161。

政務(wù)數(shù)據(jù)標準體系的建立，可以通過對政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)予以目錄編制來實現(xiàn)，政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄編制的顯性功能是實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的標準化。政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄的編制，從宏觀層面上需要完善政務(wù)數(shù)據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，如政務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享平臺的建立，需要有國家層面的頂層設(shè)計，方可對政務(wù)數(shù)據(jù)所具有的復雜權(quán)益實現(xiàn)動態(tài)平衡，確保政務(wù)數(shù)據(jù)既能最大程度地開放與共享，又能對個人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)安全予以保障。從微觀層面上是對政務(wù)數(shù)據(jù)的處理、政務(wù)數(shù)據(jù)的開放與共享均實現(xiàn)標準化[1]。政務(wù)數(shù)據(jù)開放與共享的“三難”問題，即“不愿共享”“不想共享”與“不能共享”，很重要的原因在于數(shù)據(jù)標準不一，使得數(shù)據(jù)互聯(lián)互通存在技術(shù)上的障礙，不同政務(wù)部門之間，如果并未形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準，那么在進行數(shù)據(jù)處理時，會導致無法互認的困境。政務(wù)數(shù)據(jù)目錄的制定，可以實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的標準化處理，有助于政務(wù)部門工作人員、社會公眾等有效利用政務(wù)數(shù)據(jù)，對政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)進行開發(fā)整合，釋放政務(wù)數(shù)據(jù)的資產(chǎn)價值?？梢詼p少重復建設(shè)，破解政務(wù)部門的各自為政，促進政務(wù)數(shù)據(jù)的流通與互認，優(yōu)化政務(wù)數(shù)據(jù)的開放與共享。

(二)推動政務(wù)數(shù)據(jù)的共享利用

單一的政務(wù)數(shù)據(jù)價值具有有限性，政務(wù)數(shù)據(jù)價值的釋放需要在流通中予以實現(xiàn)，政務(wù)數(shù)據(jù)的開放與共享，目的是實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)價值的最大化。如政務(wù)數(shù)據(jù)與企事業(yè)單位數(shù)據(jù)共享，通過建立數(shù)據(jù)共享目錄，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準體系，不僅可以為小微企業(yè)提供數(shù)據(jù)支撐，助力企業(yè)合規(guī)化建設(shè)，還可以促進政企間利益均衡分配，明確數(shù)據(jù)共享的權(quán)利與義務(wù)，保障數(shù)據(jù)質(zhì)量與安全，讓企業(yè)更了解政務(wù)數(shù)據(jù)，政務(wù)部門更了解企業(yè)數(shù)據(jù)，實現(xiàn)政企間的互利共贏[6]。

政務(wù)數(shù)據(jù)具有巨大的社會價值、經(jīng)濟價值、政治價值，是醫(yī)療數(shù)據(jù)、社會保障數(shù)據(jù)、教育數(shù)據(jù)等各種數(shù)據(jù)的集合。政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)具有非消耗性，政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)不會隨著使用者的增加而消損，反而會隨著使用主體的增加而增加，不斷地實現(xiàn)數(shù)據(jù)的增值。通過政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄的編制可以有效實現(xiàn)數(shù)據(jù)的深度融合，深化政務(wù)數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，其目錄的編制具有破除政務(wù)數(shù)據(jù)資源分散化、碎片化困境的功能。一是通過政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄的編制，使得政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)具有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式與標準，在進行政務(wù)數(shù)據(jù)共享與開放時，即使是不同政務(wù)部門主動制作或通過第三方所獲取的數(shù)據(jù)，也具有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式，能夠清除政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享中數(shù)據(jù)認證難的問題。以“一號”申請、“一窗”受理、“一網(wǎng)”通辦為例，該制度的有效實現(xiàn)，其核心在于對政務(wù)數(shù)據(jù)予以標準化處理，加強政務(wù)數(shù)據(jù)的頂層設(shè)計，推動不同政務(wù)部門間的業(yè)務(wù)協(xié)同和政務(wù)數(shù)據(jù)信息的開放共享[14]160。

三、政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄編制的實現(xiàn)路徑

(一)明晰政務(wù)數(shù)據(jù)的資產(chǎn)屬性

2004年12月13日實施的《關(guān)于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》中規(guī)定，對政務(wù)信息資源采用分級分類的管理辦法，通過建立健全政務(wù)數(shù)據(jù)信息的采集、登記、共享與安全等法律法規(guī)，實現(xiàn)政務(wù)信息資源的資產(chǎn)化。2016年9月5日實施的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》第10條規(guī)定了政務(wù)信息資源目錄的編制原則，通過對政務(wù)數(shù)據(jù)的分類分級，制定相對應(yīng)的目錄。對于政務(wù)部門、社會公眾、企業(yè)等共同需要的數(shù)據(jù)，如人口信息、法人單位信息、自然資源和空間地理信息等基礎(chǔ)類信息，則是遵循合作共建原則，實行誰編制誰負責維護與更新。第19條規(guī)定政務(wù)信息資源的目錄分類、采集、共享交換等標準，形塑統(tǒng)一完整的政務(wù)信息資源標準體系。

2019年1月1日實施的《天津市促進大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例》第10條規(guī)定，對于政務(wù)數(shù)據(jù)實行目錄管理，明確政務(wù)數(shù)據(jù)目錄編制要求，建立政務(wù)數(shù)據(jù)目錄更新機制。2019年11月1日實施的《海南省大數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用條例》第14條規(guī)定，對政務(wù)信息資源實行目錄管理制度。2020年7月1日實施的《山西省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進條例》第7條第2款規(guī)定，對政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)進行編制并制定政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記目錄清單。2020年12月1日實施的《貴州省政府數(shù)據(jù)共享開放條例》以專章的形式對政府數(shù)據(jù)管理予以規(guī)定，在第9條第1款規(guī)定對政府數(shù)據(jù)開放共享工作實行目錄管理制度，第2款規(guī)定政府數(shù)據(jù)開放共享目錄的編制應(yīng)當聽取其他行政機關(guān)和社會公眾的意見和建議，第3款規(guī)定了目錄的更新與維護制度。2020年10月1日實施的《沈陽市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享開放條例》第12條規(guī)定，對政務(wù)數(shù)據(jù)資源實行目錄管理制度并建立相應(yīng)的目錄更新機制。

2021年1月1日實施的《山西省政務(wù)數(shù)據(jù)管理與應(yīng)用辦法》第8條第1款規(guī)定，對政務(wù)數(shù)據(jù)實行目錄編制制度，并對目錄編制提出具體的要求，主要包括政務(wù)數(shù)據(jù)的分類、政務(wù)數(shù)據(jù)的格式、政務(wù)數(shù)據(jù)更新的頻次、政務(wù)數(shù)據(jù)共享的屬性與方式等具體內(nèi)容。第9條提出根據(jù)不同的主題進行編制主題信息資源目錄，如人口、法人單位、公共信用等基礎(chǔ)信息資源。2021年1月1日實施的《吉林省促進大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例》第7條第3款，對公共數(shù)據(jù)的采集歸集、目錄編制等管理工作提出了具體的要求。2022年1月1日實施的《上海市數(shù)據(jù)條例》第28條規(guī)定，對公共數(shù)據(jù)建立目錄管理體系，對數(shù)據(jù)目錄的編制也提出了具體的要求，如對數(shù)據(jù)的來源、數(shù)據(jù)周期、數(shù)據(jù)安全等級、哪些數(shù)據(jù)屬于無條件共享、哪些數(shù)據(jù)屬于有條件共享、哪些數(shù)據(jù)屬于不予共享類型。2021年6月7日實施的《貴陽市政府數(shù)據(jù)共享開放條例》第11條規(guī)定政府數(shù)據(jù)實行目錄管理制度，不僅包括政府數(shù)據(jù)資源目錄，還包括政府數(shù)據(jù)開放與共享目錄。

2022年1月1日實施的《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》第36條規(guī)定，對公共數(shù)據(jù)實行目錄管理制度。2022年1月1日實施的《山東省大數(shù)據(jù)發(fā)展促進條例》第16條規(guī)定，對數(shù)據(jù)資源實行目錄管理制度，第17條第2款規(guī)定數(shù)據(jù)的收集、管理應(yīng)該根據(jù)目錄制度予以規(guī)范化處理。2022年2月1日實施的《福建省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》第10條規(guī)定，對公共數(shù)據(jù)資源實行目錄管理制度。2022年3月1日實施的《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》第13條規(guī)定，對公共數(shù)據(jù)實行目錄管理制度；第28條規(guī)定了公共數(shù)據(jù)開放目錄編制的具體要求，對數(shù)據(jù)的名稱、數(shù)據(jù)開放的主體、數(shù)據(jù)開放的具體屬性、數(shù)據(jù)開放共享的格式、數(shù)據(jù)開放共享的類型、數(shù)據(jù)更新的周期等具體內(nèi)容予以了規(guī)定。2022年7月1日生效的《重慶市數(shù)據(jù)條例》第22條規(guī)定，對政務(wù)數(shù)據(jù)實行目錄管理制度，該目錄包括數(shù)據(jù)匯集的程度、數(shù)據(jù)開放與共享的類型與條件等信息。2022年7月1日實施的《黑龍江省促進大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用條例》第15條第1款規(guī)定公共管理和服務(wù)機構(gòu)對公共數(shù)據(jù)的采集應(yīng)當按照公共數(shù)據(jù)目錄和標準進行?？梢?，在立法上國家已經(jīng)具有將政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的理念與意識，通過對政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄進行編制，實現(xiàn)對政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)處理的規(guī)范化、標準化。2022年8月1日實施的《遼寧省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》第13條規(guī)定，對公共數(shù)據(jù)實行目錄管理，建立公共數(shù)據(jù)資源目錄體系與標準體系，并明確了公共數(shù)據(jù)資源目錄的內(nèi)容，主要包括數(shù)據(jù)的范圍、數(shù)據(jù)的內(nèi)容、數(shù)據(jù)的格式、數(shù)據(jù)開放與共享的要求、數(shù)據(jù)更新的頻率等。

數(shù)據(jù)資產(chǎn)化是數(shù)據(jù)要素化過程中的一次“質(zhì)的一躍”[11]，數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的過程如同食物烹飪一般，都需要經(jīng)過一系列的加工處理，才能實現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)功能與嘉肴美饌的呈現(xiàn)。數(shù)據(jù)好比食物的原材料，原始數(shù)據(jù)雖具有價值，但是其價值并不高，甚至需要消耗一定的成本進行存儲，防止產(chǎn)生數(shù)據(jù)泄露的風險。食物的原料也是一樣，尤其是生鮮食品原材料，如果沒有及時進行冷藏或加工處理，可能會喪失食用價值。食物的原材料烹調(diào)到半成品的過程，類似于原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)據(jù)資源的過程，即數(shù)據(jù)資源化的過程。食材經(jīng)過加工會變成具有可食用性的食物，但是此時的品嘗感并未達到最佳，只是具有可食用性，但是體驗感并不佳。數(shù)據(jù)由原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)據(jù)資源也是如此，數(shù)據(jù)處理者通過對數(shù)據(jù)進行加工，使得價值低或者負價值的原始數(shù)據(jù)，轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂幸欢▋r值的數(shù)據(jù)資源。半成品食物經(jīng)過進一步的處理，烹飪?yōu)樯毒慵?、其味無窮的佳肴，數(shù)據(jù)資產(chǎn)化也是具有相似的功能，通過對數(shù)據(jù)資源的加工處理，將數(shù)據(jù)做成用戶所需要的產(chǎn)品，以客戶需求為導向，使數(shù)據(jù)價值得到最大程度的釋放[8]272。數(shù)據(jù)由原始數(shù)據(jù)到數(shù)據(jù)資源再到數(shù)據(jù)資產(chǎn)，經(jīng)歷了數(shù)據(jù)的采集、轉(zhuǎn)換、加工、分類、存儲、更新、共享、存檔等程序，通過對數(shù)據(jù)資源進行全生命周期式的整合處理，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)有序共享與開放，最終獲得數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值的最大化釋放[15]。

(二)全過程公開政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄制定程序

2002年8月5日實施的《國家信息化領(lǐng)導小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導意見》，將政務(wù)信息資源目錄體系建設(shè)作為電子政務(wù)建設(shè)的主要任務(wù)，政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄的編制有助于實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的開放與共享、數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通。政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)蘊含著巨大的經(jīng)濟價值、社會價值、政治價值，因而，在進行數(shù)據(jù)資產(chǎn)化過程中，應(yīng)當營造政務(wù)部門主導、公眾參與、政企合作的政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)治理環(huán)境[16]。政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄編制可以借鑒政務(wù)信息資源目錄體系建設(shè)，以實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享為目的。

政務(wù)數(shù)據(jù)目錄的編制可以通過對政務(wù)數(shù)據(jù)目錄編制程序的全過程公開，實現(xiàn)對政務(wù)數(shù)據(jù)目錄制定權(quán)的監(jiān)督，正如有學者指出，目錄制定權(quán)決定著目錄的具體制定內(nèi)容[17]。因此，可以通過公開政務(wù)數(shù)據(jù)目錄制定權(quán)，提升社會公眾對于政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄的認可與信任。一是利用各種數(shù)據(jù)技術(shù)，實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)目錄制定的全過程、全流程、全鏈條式的公開。針對不同受眾群體采用針對性的公開措施，以實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)目錄編制程序的實質(zhì)性公開。如老年群體、兒童等生理性弱勢群體，殘疾患者、精神疾病患者等病理性弱勢群體，可以采取關(guān)懷式、“適弱式”[18]的公開，保障該類群體也能實質(zhì)性參與到政務(wù)數(shù)據(jù)目錄制定中，讓政務(wù)數(shù)據(jù)目錄制定權(quán)既具有“力度”也具有“溫度”，實現(xiàn)數(shù)字正義與分配正義的有機統(tǒng)一。二是構(gòu)建針對性的參與渠道，對于政務(wù)數(shù)據(jù)目錄排除的事項，應(yīng)接受社會公眾的監(jiān)督與建議，并向社會公眾進行詳細的解釋說明，最大程度上保證政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄制定的民主性與科學性[17]。

結(jié)語

政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄的編制，不僅僅要明晰政務(wù)數(shù)據(jù)的資產(chǎn)屬性，還要讓社會公眾、政務(wù)部門能夠真正意義上知悉政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變過程，接受社會公眾的監(jiān)督。對于不列入政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄的數(shù)據(jù)資源，則需要向其他政務(wù)部門和社會公眾進行詳細的解釋說明。政務(wù)數(shù)據(jù)目錄的編制有助于實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)標準化、體系化建設(shè)，有益于政務(wù)數(shù)據(jù)的資產(chǎn)管理、識別與定位。通過社會公眾對政務(wù)數(shù)據(jù)目錄編制的參與，實現(xiàn)了政府與社會公眾之間的良性交互與反饋，可以很好地兼顧政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)公益與私益的雙重屬性。政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)蘊藏著巨大的價值，該部分價值的釋放對于數(shù)字政府的發(fā)展、行政決策科學性的提升、社會公眾參與的滿足感與獲得感具有深刻的影響，因而，對于政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)予以目錄編制極具理論與實踐意義。