優(yōu)化營商環(huán)境視域下法治政府建設(shè)探究

于 騫 滕明榮

（寧夏大學,寧夏 銀川 750021）

2013年11月，中共十八屆三中全會首次提出建設(shè)“法治化營商環(huán)境”。其后，優(yōu)化營商環(huán)境在不同場合、不同角度被提及、熱議。隨后，國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》提出，到2020年，“形成便利化、國際化、法治化的營商環(huán)境”。國務(wù)院印發(fā)的《“十四五”市場監(jiān)管現(xiàn)代化規(guī)劃》提出，面對新形勢新要求，“加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，要求持續(xù)營造市場化法治化國際化營商環(huán)境”。習近平總書記提出“法治是最好的營商環(huán)境”。政府是優(yōu)化營商環(huán)境的責任主體，打造優(yōu)質(zhì)的政務(wù)環(huán)境，是優(yōu)化營商環(huán)境的重中之重。因此，以當今國內(nèi)優(yōu)化營商環(huán)境為背景，梳理政府在優(yōu)化營商環(huán)境中存在的具體問題，探索推進法治政府建設(shè)的途徑，從而進一步優(yōu)化營商環(huán)境。在加快法治政府建設(shè)步伐的同時，保證我國經(jīng)濟穩(wěn)步邁向高質(zhì)量發(fā)展。

1 我國法治政府建設(shè)和優(yōu)化營商環(huán)境的發(fā)展歷程

1.1 我國法治政府建設(shè)的發(fā)展歷程

黨的十一屆三中全會在治國理政的指導(dǎo)思想上“撥亂反正”，提出發(fā)揚社會主義民主，健全社會主義法制，“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”成為新時期法制建設(shè)的基本方針。黨的十五大報告中第一次提出“依法治國，建設(shè)社會主義的法治國家”，將以往的“建設(shè)社會主義法制國家”，改為“建設(shè)社會主義法治國家”。1999年3月，《中華人民共和國憲法修正案》對憲法第五條增加一款，規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家?！睆拇?，法治成為我國治國的基本方略。2000年，《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定》明確指出，“必須全面推進依法行政，建設(shè)法治政府”，同時該決定對各級政府和政府各職能部門提出了具體要求[1]。

2004年，國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》第一次全面規(guī)劃了建設(shè)法治政府的宏偉藍圖，提出“全面推進依法行政，經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標”。2012年，黨的十八大提出，法治是治國理政的基本方式，要加快建設(shè)社會主義法治國家，全面推進依法治國；到2020年，依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障。2013年，黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》不僅首次提出建設(shè)法治中國，更強調(diào)要建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》，其總體目標為“經(jīng)過堅持不懈的努力，到2020年基本建成職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。2021年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出，到2035年，“基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利得到充分保障，基本建成法治國家、法治政府、法治社會”。2021年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》提到，“法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點任務(wù)和主體工程，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐”，并指出“把法治政府建設(shè)放在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局中統(tǒng)籌謀劃，加快構(gòu)建職責明確、依法行政的政府治理體系，全面建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府”。

1.2 我國優(yōu)化營商環(huán)境的發(fā)展歷程

1.2.1 營商環(huán)境的概念

世界銀行公布的營商環(huán)境標準評價體系指標包括十個方面：開辦企業(yè)，辦理施工許可證，獲得電力，產(chǎn)權(quán)登記，獲得信貸，保護少數(shù)投資者，納稅，跨境貿(mào)易，合同執(zhí)行，破產(chǎn)辦理。社會各界一致認為營商環(huán)境是一個國家或地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的重要體現(xiàn)。國內(nèi)有學者將營商環(huán)境定義為：“商事主體從事商事組織或經(jīng)營行為的各種境況和條件，包括影響商事主體行為的政治要素、經(jīng)濟要素、文化要素等，是一個國家或地區(qū)有效開展交流、合作以及參與競爭的依托，體現(xiàn)了該國或地區(qū)的經(jīng)濟軟實力”[2]?？v觀世界銀行公布的營商環(huán)境標準評價體系指標，其重點落在政府與企業(yè)之間，目的是通過不斷進行政府改革從而優(yōu)化營商環(huán)境。

1.2.2 營商環(huán)境在我國的發(fā)展歷程

廣東省在我國率先開展營商環(huán)境建設(shè)，2012年，中共廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳印發(fā)并實施了《廣東省建設(shè)法治化國際化營商環(huán)境五年行動計劃》，將優(yōu)化營商環(huán)境的具體路徑予以明確。2013年，黨的十八屆三中全會提出“推進國內(nèi)貿(mào)易流通體制改革，建設(shè)法治化營商環(huán)境”，第一次在國家層面將營商環(huán)境納入法治化建設(shè)中。從2016年開始，遼寧、陜西、上海等省市先后將2017年、2018年作為優(yōu)化營商環(huán)境年，政府智庫和高?？蒲袡C構(gòu)也加大了對營商環(huán)境的研究，成立了專門的研究機構(gòu)如廈門大學中國營商環(huán)境研究中心[3]。2017年，李克強總理在深入學習貫徹黨的十九大精神做好新時代工商和市場監(jiān)管工作座談會中作出重要批示：“打造良好的營商環(huán)境是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、促進高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)。”2020年1月1日《優(yōu)化營商環(huán)境條例》正式實施，該條例是將中央到地方優(yōu)化營商環(huán)境經(jīng)驗及具體實踐措施相結(jié)合，并首次通過立法給予營商環(huán)境基本的法治保障。該條例指出：“本條例所稱營商環(huán)境，是指企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件”。2021年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》分別在“提升對外開放平臺功能”“構(gòu)建一流營商環(huán)境”“推動?xùn)|北振興取得新突破”中提到了營商環(huán)境的建設(shè)及優(yōu)化。2021年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》更強調(diào)要持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，專門在第二部分“健全政府機構(gòu)職能體系，推動更好發(fā)揮政府作用”中列出第六項“持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境”。該部分內(nèi)容著重強調(diào)要“緊緊圍繞貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，打造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的法治化營商環(huán)境”?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要（2021—2025年）》著重強調(diào)“持續(xù)優(yōu)化法治化營商環(huán)境”，也充分證明了法治政府建設(shè)與優(yōu)化營商環(huán)境具有內(nèi)在的邏輯聯(lián)系。

2 通過優(yōu)化營商環(huán)境推進法治政府建設(shè)的必要性

2.1 能夠加快政府職能轉(zhuǎn)變

政府職能轉(zhuǎn)變作為優(yōu)化營商環(huán)境的重要推動力，已使中國優(yōu)化營商環(huán)境取得較為滿意的成績。世界銀行《2020年營商環(huán)境報告》顯示，2020年中國總體營商環(huán)境全球排名第31位，較2019年上升了15位，這也是世界銀行營商環(huán)境報告發(fā)布以來中國取得的最好名次[4]。營造更加良好的營商環(huán)境，可使中小企業(yè)無后顧之憂，進而吸引更多的投資者。為了達到保障企業(yè)正常發(fā)展、激發(fā)市場活力的效果，政府要加快職能轉(zhuǎn)變的步伐。政府的職能轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在“放管服”的不斷改革中，法治政府建設(shè)的核心問題之一是如何把握“放”“管”“服”這三個關(guān)鍵點。圍繞這三個關(guān)鍵點進行不斷深化改革，理順市場與政府的關(guān)系、政府各項職能之間的關(guān)系，繼續(xù)推進三項清單制度，使落腳點位于市場與社會之上，才能推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，從而更好地發(fā)揮政府作用，保障市場在資源配置中的決定性作用。

2.2 能夠推進政府的政務(wù)公開

為不斷優(yōu)化營商環(huán)境，切實加強陽光政府和透明政府的建設(shè)成為必要，政務(wù)公開為首要任務(wù)。政務(wù)公開是否透明，透明度的高低是評判營商環(huán)境是否法治化的重要指標。各類商事活動在追求盈利的同時往往還伴隨著各類風險，為了減少交易風險，保障交易安全以及提高交易成功率，政務(wù)公開的保障作用愈加重要。法治政府建設(shè)過程中，行使行政權(quán)力的重點要求就是行使過程和結(jié)果要在陽光下進行。針對優(yōu)化營商環(huán)境來講，對營商環(huán)境進行法治化建設(shè)，除去涉及國家秘密、商業(yè)秘密及個人隱私等法律法規(guī)規(guī)定不得公開的事項外，政府應(yīng)當依法公開行政權(quán)行使的全過程，尤其是企業(yè)應(yīng)當獲悉的法律法規(guī)及規(guī)范性文件、與市場主體有利害關(guān)系的信息，以及其他有重大影響的信息。只有以促進營商環(huán)境的公開透明為目標，才能切實推進信息公開、政務(wù)公開，建立陽光政府和透明政府，為優(yōu)化營商環(huán)境打下堅實的基礎(chǔ)，營造出更加公開透明的營商環(huán)境，從而推動我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

2.3 能夠加強政府誠信建設(shè)

作為民法的基本原則之一的誠實信用原則，被稱為民法的“帝王條款”。誠實信用原則對營商環(huán)境的建設(shè)同樣重要。地方能否提供足夠的信賴度，各類市場主體能否產(chǎn)生足夠的信任去進行投資建設(shè)，都需要政府的誠信建設(shè)給予強有力的保證。2016年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》第七項專門強調(diào)要“完善政府守信踐諾機制”，提出要“大力推進法治政府和政務(wù)誠信建設(shè)，地方各級政府及有關(guān)部門要嚴格兌現(xiàn)向社會及行政相對人依法作出的政策承諾，認真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權(quán)益的，要承擔法律和經(jīng)濟責任”。政府違約失信所造成的損失難以估量，不僅是短期及長期的經(jīng)濟損失，更是長久的信譽損失。因此，為了營造更加優(yōu)異、更具信賴度的營商環(huán)境，政府要加強誠信建設(shè)，落實信賴保護機制，確保政府公信力、達成行政目標的同時，各類市場主體能夠安心進行投資建設(shè)。

3 我國法治政府建設(shè)基于優(yōu)化營商環(huán)境現(xiàn)狀存在的問題

3.1 思想觀念有待轉(zhuǎn)變

自黨的十一屆三中全會以來，國家持續(xù)強調(diào)要解放思想、實事求是。正因為中國走上了解放思想之路，不再循規(guī)蹈矩，進行大膽探索，才找到了實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的正確道路。目前，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)、老工業(yè)地區(qū)的部分政府仍將解放思想浮于表面[5]。如果長期固守陳舊的思想觀念，將會錯失發(fā)展良機。一個國家或地區(qū)的發(fā)展，短期可以靠各種項目迅速增長，中期可以靠中央和政策扶持，但是想保持長期、穩(wěn)定且高質(zhì)量的發(fā)展，就需要良好營商環(huán)境的支撐。優(yōu)化營商環(huán)境不能只停留在營商環(huán)境層面，更要將重心放在提升地區(qū)的核心競爭力上。因此，政府需要積極轉(zhuǎn)變思想觀念，才能在優(yōu)化營商環(huán)境中激發(fā)出強大的內(nèi)在動力，促進地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

3.2 “放管服”改革有待繼續(xù)深化

行政審批制度改革，就其本質(zhì)層面而言，就是對行政權(quán)力與市場或社會機制作用的重新界定[6]。推進行政審批制度改革的主要目的與優(yōu)化營商環(huán)境的主要目標相貼合，這也是其能夠成為優(yōu)化營商環(huán)境的重要方式的原因之一。行政審批制度改革作為簡政放權(quán)的重要突破口，雖然已經(jīng)取得了較好成績，但依然存在不少問題。權(quán)力清單作為行政審批制度改革的重要方式，仍存在不同部門之間權(quán)力界定不清的情況，這是影響法治政府建設(shè)和優(yōu)化營商環(huán)境向前推進的重要因素之一。不同職能部門之間行政權(quán)力劃分不清，會導(dǎo)致市場主體“多頭跑”但所辦之事毫無進展。另外，審批時間過長的問題也未得到根本性解決，雖然從中央到地方已經(jīng)精簡、下放了諸多審批事項，但尤其在地方，精簡、下放的審批事項還是以相對不重要、細枝末節(jié)者居多。重要事項不精簡、周期縮短不到位，市場主體辦事依然困難重重[7]。

市場監(jiān)管不僅是法治政府建設(shè)中政府職能發(fā)揮、行政權(quán)力運行的重要一環(huán)，同時作為維護市場秩序的重要手段，也在優(yōu)化營商環(huán)境中扮演著重要角色。深化“放管服”改革以來，“輕監(jiān)管”的思想和習慣未得到根本性改變。其具體表現(xiàn)在只重視事前監(jiān)管，將其當作重點工作進行，但對事中和事后監(jiān)管不予重視，造成“寬進易，嚴管難”的局面，使得合法的市場行為得不到有效保護，違法的市場行為得不到及時處理。另外，“放管”銜接不足，也是改革至今未有效解決的問題。在實施相對集中行政審批權(quán)后，出現(xiàn)了部分監(jiān)管責任仍屬于被剝離行政審批權(quán)職能部門的情形，使得一直強調(diào)的“誰審批，誰監(jiān)管”出現(xiàn)了“審管”分離的情況。被剝離審批權(quán)的職能部門必然會減少監(jiān)管資源的投入。加上監(jiān)管資源無法有效配套、監(jiān)管人員力量難以及時補充，不僅影響社會公眾對法治政府建設(shè)的信心，更會阻礙營商環(huán)境的優(yōu)化。

法治政府建設(shè)要求政府應(yīng)逐步建成服務(wù)型政府，而政府為企業(yè)提供全方位的優(yōu)質(zhì)服務(wù)既是積極響應(yīng)該要求也是營商環(huán)境優(yōu)化的重要方向之一。自2016年《國務(wù)院關(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》實施以來，各地政府均在原有政府服務(wù)平臺的基礎(chǔ)上進行改進和創(chuàng)新，以“互聯(lián)網(wǎng)+”為主要服務(wù)模式，由主動服務(wù)逐漸取代被動服務(wù)。雖然取得較為明顯的成果，但推廣度仍然不足，部分地方政府對“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”有抵觸情緒，仍然采用傳統(tǒng)模式，甚至有些工作人員消極怠政。政府及職能部門對信息化的普及程度也遠遠不夠，比如一些流程相對復(fù)雜的業(yè)務(wù)，本應(yīng)實現(xiàn)全流程網(wǎng)上處理，通過信息化管理來提高政府服務(wù)效率，但在某些可以實現(xiàn)網(wǎng)上處理的環(huán)節(jié)仍需要前往窗口遞交材料。另外，網(wǎng)上辦理事項的種類及范圍有限，大都屬于一般便民事項，但是企業(yè)需要辦理的各類業(yè)務(wù)不限于便民事項。

3.3 政府的誠信建設(shè)仍顯不足

“人而無信，不知其可也。大車無輗，小車無軏，其何以行之哉?”孔子早在兩千多年前就強調(diào)了信用的重要性。目前，部分地方政府或其職能部門的誠信缺失已經(jīng)成為優(yōu)化營商環(huán)境中的一個突出問題。比如，因進行政府換屆、人事調(diào)動，調(diào)整機構(gòu)、部門職能等原因而單方違約；招商引資中向潛在進駐企業(yè)承諾提供各種服務(wù)并保質(zhì)保量、相關(guān)費用減免及其他優(yōu)惠政策，但在企業(yè)入駐后不了了之或不按承諾履行；因政策變動等原因?qū)π姓鄬θ俗鞒龅木唧w行政行為不按時、未足額進行補償?shù)?。這些誠信缺失行為割裂了政府和各市場主體之間的信任關(guān)系，是對國家多次著重強調(diào)要處理好市場與政府之間關(guān)系的破壞，不僅使得行政目標難以實現(xiàn)，還會讓各市場主體因營商環(huán)境的不穩(wěn)定而不敢、不愿進行投資，甚至對短期投資缺乏信心，這將會對地方經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生不可估量的負面影響。

3.4 公平競爭審查制度有待繼續(xù)落實

法治政府建設(shè)在優(yōu)化營商環(huán)境方面的重要目標之一就是要建立并維護公平競爭的營商環(huán)境，同樣公平競爭也是“更好發(fā)揮政府作用”在“使市場在資源配置中起決定性作用”的重要體現(xiàn)之一。“政府在制定和實施各項經(jīng)濟政策特別是產(chǎn)業(yè)政策時，首先要著眼于建立和維護公平競爭的市場環(huán)境，不得阻礙和破壞市場的公平競爭?！?021年6月29日，國家市場監(jiān)督管理總局、國家發(fā)展和改革委員會、財政部、商務(wù)部、司法部等五部門聯(lián)合發(fā)布《公平競爭審查制度實施細則》，進行公平競爭審查就是要規(guī)范政府行為，國家近幾年也加大了公平競爭審查的落實力度，但是仍有部分地方政府和職能部門態(tài)度消極、應(yīng)付了事，不推不動。比如，國務(wù)院要求自我審查是基于各部門文件繁多，可以提高效率、降低成本，但在具體實施過程中流于形式，缺少實質(zhì)性審查，且跳過某些必要程序，甚至在提交審議時仍缺少諸如公平競爭審查表單等材料。此外，還存在庇護本地企業(yè)，打擊外來企業(yè)；為排擠競爭對手而設(shè)置不合理的招標要求及條件等情況，上述問題均體現(xiàn)出政府對各類企業(yè)的不公平、不公正對待，對營商環(huán)境也會產(chǎn)生消極影響[8]。

4 從優(yōu)化營商環(huán)境的角度解決我國法治政府建設(shè)現(xiàn)存問題的路徑

4.1 進一步解放思想

解放思想是時代與實踐發(fā)展的需要，是不斷解決前進道路上的矛盾和問題的根本前提。中國40年改革開放的偉大實踐充分證明，只有思想的大解放，才有改革的大突破、制度的大創(chuàng)新、力量的大凝聚[9]。當今國際與國內(nèi)的形勢變幻莫測，嗅覺敏銳的地區(qū)早已積極主動應(yīng)對，做出針對性的調(diào)整，其他地區(qū)也相繼加入主動開展優(yōu)化營商環(huán)境的行列。因此對營商環(huán)境意識不到位、仍舊不愿開展或開展優(yōu)化營商環(huán)境緩慢的地區(qū)，首先要轉(zhuǎn)變思想觀念。解放思想不是一蹴而就的，需要政府從上至下緊抓不放，形成統(tǒng)一共識。政府的領(lǐng)導(dǎo)需以身作則，同時更要帶領(lǐng)政府、行政機關(guān)的所有人員一起充分解放思想。然而，解放思想不能只停留在頭腦中，更要付諸行動，習近平總書記強調(diào)：“堅持解放思想、實事求是。高舉改革開放的旗幟，光有立場和態(tài)度還不行，必須有實實在在的舉措。行動最有說服力?！币虼耍欢ㄒ趯嵺`中解放思想。要向優(yōu)化營商環(huán)境的先行區(qū)學習先進理念及相關(guān)經(jīng)驗，并與之進行深度合作，結(jié)合本地區(qū)的實際情況，聽取各市場主體的真實需求，借鑒行之有效的措施和政策，逐步建立和完善本地區(qū)的優(yōu)化營商環(huán)境配套措施。此時更要強化政府、行政機關(guān)所有人員的責任意識和擔當意識，建立相應(yīng)的激勵措施，引導(dǎo)其主動、積極為優(yōu)化營商環(huán)境做出自己的貢獻。

4.2 繼續(xù)深化“放管服”改革，建立有限政府

有限政府作為法治政府建設(shè)的必然結(jié)果，也是優(yōu)化營商環(huán)境的重要推動力，“放管服”的核心價值就是要簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管，高效服務(wù)，目的是營造更加公平便利的營商環(huán)境，因此要持續(xù)深化“放管服”改革。

4.2.1 繼續(xù)推進行政審批制度改革

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》強調(diào)：“以一流營商環(huán)境建設(shè)為牽引持續(xù)優(yōu)化政府服務(wù)。深入推進‘放管服’改革，深化行政審批制度改革，進一步精簡行政許可事項，對所有涉企經(jīng)營許可事項實行‘證照分離’改革，大力推進‘照后減證’”。因此，要總結(jié)前幾輪行政審批制度改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，深化推進改革。要盡快重新梳理權(quán)力清單，厘清各職能部門的權(quán)力所屬，包括與行政審批有關(guān)聯(lián)的行政確認、行政檢查等權(quán)力事項也應(yīng)一并界定清晰。確有難以厘清或不宜厘清的，可以建立跨部門、跨機構(gòu)的綜合權(quán)力審批事項，核心目的就是要給予市場主體最大限度的便利。另外，行政審批制度的改革要著眼于市場主體的投資項目，要以市場主體的真實需求為主要導(dǎo)向，加大力度推進審批流程改革，盡可能縮短審批周期，發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”模式的優(yōu)勢，要讓市場主體有信心開展其投資項目，而不因?qū)徟芷谶^長而消耗其積極性。2020年11月，國務(wù)院批復(fù)同意在上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點，該措施表明了政府對法治政府建設(shè)和優(yōu)化營商環(huán)境的決心和信心。

4.2.2 完善市場監(jiān)管機制，加強事中事后監(jiān)管

市場監(jiān)管作為政府的重要職能之一，不僅是優(yōu)化營商環(huán)境的重要節(jié)點，還是推進法治政府建設(shè)的重要突破口。市場無法保證一直正確。對商人來說，在市場交易中通常會利用人性的弱點尋求利潤，若市場缺乏限制，會導(dǎo)致每個超額獲利的機會被無限放大[10]。因此，有效的市場監(jiān)管才能使市場趨于公平公正，從而保障營商環(huán)境的進一步優(yōu)化，加強事中事后監(jiān)管，做到“寬進嚴管”。監(jiān)管事項清單應(yīng)當明細化，強化“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)的運用，提升智能化監(jiān)管水平的同時也需將其應(yīng)用到事中事后監(jiān)管中，做到“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”全覆蓋。信用監(jiān)管作為事中事后監(jiān)管中的重要監(jiān)管事項，加強該監(jiān)管也勢在必行，尤其要完善失信聯(lián)合懲戒制度從而凈化市場，保障守信市場主體的合法權(quán)益。另外，要“放管”并重，不能只重視簡政放權(quán)而忽視轉(zhuǎn)移、下放權(quán)力后的監(jiān)管，做到有效銜接、及時跟進，不能因“放管脫節(jié)”而造成市場監(jiān)管的效率、結(jié)果、質(zhì)量等大打折扣。在此基礎(chǔ)上還要推動“雙隨機、一公開”監(jiān)管常態(tài)化，推進市場監(jiān)管機制不斷完善。為解決“雙隨機、一公開”監(jiān)管人員不足的問題，還需盡快補足執(zhí)法監(jiān)管檢查人員名錄[11]。

4.2.3 提升政府服務(wù)效能

法治政府建設(shè)和優(yōu)化營商環(huán)境的成果檢驗，最有效、直接的方式就是市場主體是否滿意。政府服務(wù)作為能夠得到市場主體直接反饋的改革點之一，更要對其進行重點提升?，F(xiàn)今，絕大部分地方對政府服務(wù)事項精細化，這是首先應(yīng)當加強改革的關(guān)鍵節(jié)點。有時，政府自認為已經(jīng)落實到位出臺一系列便捷措施，但并沒有獲得相應(yīng)的滿意度，反饋仍舊集中在“流程煩瑣”“辦事慢”“要多跑好幾趟”等方面。究其原因，仍在于政府服務(wù)精細化不到位。實現(xiàn)“最多跑一趟”的根本路徑應(yīng)為將政府服務(wù)事項進行詳細分解，在各環(huán)節(jié)針對不同情形有專門的工作人員進行專門對接，做到精準服務(wù)，提高政府服務(wù)效率。從優(yōu)化營商環(huán)境的角度來講，政府服務(wù)就是對各市場主體的服務(wù)，如果無法做到“服務(wù)便民”，就無法提高政府效能，進而會讓市場主體心生退意。因此，為了能夠讓市場主體放心投資，針對政府服務(wù)還應(yīng)當進一步推進政務(wù)服務(wù)標準化建設(shè)，加大對信息技術(shù)的投入，通過不斷探索“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的新模式，為企業(yè)提供便利的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)，使“一網(wǎng)通辦”全覆蓋。對于只能在窗口辦理的業(yè)務(wù)，盡量做到“一窗辦理”“一次辦好”，避免辦事者奔走于多個窗口。

4.3 切實加強政府的誠信建設(shè)，建立誠信政府

政府誠信是社會信用體系中的組成內(nèi)容，同時也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要推動因素。優(yōu)良的政府誠信既能輔助市場充分發(fā)揮其在資源配置中的決定性作用，又能為社會提供更加優(yōu)異的公共服務(wù)和政務(wù)服務(wù)。如果政府誠信崩塌，將會產(chǎn)生一系列連鎖反應(yīng)，最終引發(fā)系統(tǒng)性風險。因此，要在優(yōu)化營商環(huán)境過程中將政府誠信建設(shè)作為重點任務(wù)，嚴格、認真落實國務(wù)院《關(guān)于加強政務(wù)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》。政府誠信，首先是要人員誠信，政府從上到下、從領(lǐng)導(dǎo)干部到工作人員都應(yīng)恪守誠信原則，公務(wù)員隊伍更經(jīng)得起考驗、擔得起責任，才能為政府樹立良好的形象，從而提升政府整體的誠信水平，不僅公務(wù)人員要建立失信記錄制度，各級政府及職能部門也應(yīng)建立該項制度，這是獎勵守信和懲戒失信的重要依據(jù)，能進一步起到監(jiān)督和警示作用。在招商引資時所做的各項承諾應(yīng)嚴格遵守，不得因為機構(gòu)改革、職能調(diào)整、人事變動等政府內(nèi)部原因隨意不履行或履行不到位。要定期梳理政府合同，未按合同約定履行的督促履行，不得因前述政府內(nèi)部原因任意違約或遲延履行。因政府原因給各市場主體造成損失的，應(yīng)當承擔相應(yīng)的違約責任并賠償損失。確因國家或公共利益需要變更相關(guān)政策致使合同無法履行的，需對各市場主體予以相應(yīng)的補償。要對政府誠信缺失進行綜合治理，政府應(yīng)結(jié)合本地區(qū)實際情況制定并出臺針對政府誠信建設(shè)的專項治理文件，定期排查政府合同，梳理潛在失信風險案件。還要加強與法院之間的聯(lián)系，對涉及政府失信的訴訟案件做到及時溝通，盡早處理、使各方損失降至最低。同時在各類投訴舉報途徑中，增加關(guān)于政府失信的舉報項目，定期整理舉報內(nèi)容，從中可得知政府及其職能部門在哪些方面存在失信行為，進而有針對性地加以整治和處理[12]。

4.4 加強公平競爭審查，完善公平競爭審查規(guī)則

公平競爭審查不僅是優(yōu)化營商環(huán)境的重要手段，也是促進法治政府建設(shè)的重要方式之一。自實施公平競爭審查制度以來，國家有效清理廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，市場主體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力得到進一步的激活[13]。雖然2021年已經(jīng)發(fā)布了最新的《公平競爭審查制度實施細則》，較暫行版完善許多，尤其對審查標準進行了部分表現(xiàn)形式的補充，但關(guān)于經(jīng)濟類的文件、政策紛繁復(fù)雜，對于很多審查對象是否應(yīng)當納入審查仍然存在諸多異議，在一定程度上增加工作的難度。因此，政府及職能部門在之后的審查中應(yīng)及時收集相關(guān)實踐情況，細化納入審查的范圍，發(fā)布相應(yīng)的審查標準操作指南，逐步消除模糊空間，進一步增強針對性，提高審查效率。

公平競爭是市場經(jīng)濟的核心，是實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和企業(yè)優(yōu)勝劣汰的保障。在中國，民營企業(yè)和中小企業(yè)仍占較大比重，要嚴格執(zhí)行制度的相關(guān)要求，保證這些企業(yè)與國企和外資企業(yè)到達實質(zhì)性公平。因此，按照《優(yōu)化營商環(huán)境條例》中要求的“優(yōu)化營商環(huán)境應(yīng)當遵循市場化、法治化、國際化的原則，堅持各類市場主體權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等”，政府要盡快出臺針對消除行政干預(yù)、地方保護主義等不良行為的辦法和措施，廢除妨礙公平競爭的各種規(guī)定和做法，同時還要健全投訴舉報機制，通過舉報內(nèi)容準確掌握現(xiàn)存問題并進行及時處理，維護市場的公平競爭秩序。

4.5 全面展開法治化營商環(huán)境評估工作

營商環(huán)境是否適宜、法治政府建設(shè)是否到位，一方面要聆聽社會公眾的反饋，另一方面，要通過科學且合理的評估指標體系進行量化，通過評估結(jié)果得到政府欠缺及需要改進的地方。我國在運用營商環(huán)境建設(shè)評價指標體系推進營商環(huán)境建設(shè)上，呈現(xiàn)“起步晚，發(fā)展快”的特點。目前，已經(jīng)運行、比較定型、且在全國有一定影響的評價體系包括中國營商環(huán)境評價體系、中國城市營商環(huán)境指數(shù)評價體系、中國縣域營商環(huán)境調(diào)查評價指標體系3個。自2018年起，中國政法大學法治政府評估課題組在法治政府建設(shè)評估中將優(yōu)化營商環(huán)境列為其中一項評估項目。通過歷年的《中國法治政府評估報告》，被評估政府均根據(jù)報告內(nèi)容針對優(yōu)化營商環(huán)境中政府存在的問題進行改進。2021年5月29日，中南財經(jīng)政法大學法治發(fā)展與司法改革研究部中心發(fā)布《法治化營商環(huán)境建設(shè)指標體系》，其內(nèi)容由三級指標構(gòu)成，其中一級指標5項（分別為“健全制度規(guī)范”“優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)體系”“保障公正司法”“完善現(xiàn)代市場體系”“組織保障機制有力”），向下分解為二級指標23項和三級指標100項。各地方政府也應(yīng)推出符合本地實際的營商環(huán)境評價指標體系，進而通過發(fā)布評估結(jié)果，引領(lǐng)、規(guī)范政府的相關(guān)法治建設(shè)工作。

5 結(jié)語

黨的十八大以來，法治政府建設(shè)作為全面依法治國的重點任務(wù)和主體工程已經(jīng)取得長足進步，尤其《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》發(fā)布后的五年內(nèi)，從中央到地方為推進法治政府建設(shè)付出了較大努力，同時也取得了卓越的成就。當然問題和不足依然存在，因此在我國開始向第二個百年奮斗目標邁進之際，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》和《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》對法治政府建設(shè)進行重點部署和規(guī)劃，政府行為在到2025年全面納入法治軌道。因此，隨著我國進入新的發(fā)展階段，不斷推行法治政府建設(shè)勢在必行。營商環(huán)境作為地方最佳名片，是法治政府建設(shè)的重要成果展示，只有以市場主體的真實需求為主要向?qū)В涌炻毮苻D(zhuǎn)變、理順政府與市場的關(guān)系、提高效能，才能推進法治政府建設(shè)取得新突破，向權(quán)責統(tǒng)一、誠信守法、執(zhí)法嚴明、廉潔高效的法治政府邁進，進而推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，同時也為營造國際一流營商環(huán)境提供更強有力的法治保障。