晉陜蒙接壤區(qū)水土保持監(jiān)督監(jiān)測(cè)探討

馮 也，羅 珂，高 穎

（黃河水利委員會(huì)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局，719000，榆林）

晉陜蒙接壤地區(qū)（以下簡(jiǎn)稱接壤區(qū)），指山西省西北部、陜西省北部和內(nèi)蒙古自治區(qū)南部接壤地帶， 面積5.44 萬(wàn)km2，人口320 萬(wàn)人，涉及3 省5 市14 縣。 接壤區(qū)煤炭、天然氣儲(chǔ)量豐富，是“西電東送”的重要起點(diǎn)、“北煤南運(yùn)”的核心源地和重要的能源重化工基地。 但同時(shí)干旱少雨多風(fēng)，蒸發(fā)劇烈，植被稀疏，自然條件惡劣，在黃河流域水土流失最嚴(yán)重，是黃河粗泥沙的主要來(lái)源。 黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展明確了保護(hù)脆弱生態(tài)、提升發(fā)展水平的要求。 接壤區(qū)國(guó)家能源基地建設(shè)、跨區(qū)域大通道建設(shè)等發(fā)展規(guī)劃的推進(jìn)，給接壤區(qū)人為水土流失治理提出了更高要求。

一、接壤區(qū)水土保持監(jiān)督監(jiān)測(cè)率先起步

接壤區(qū)水土保持監(jiān)督監(jiān)測(cè)，與20世紀(jì)80 年代神府東勝煤田大規(guī)模開采同步開始。

1.法律授權(quán)

依據(jù)1988 年10 月 《開發(fā)建設(shè)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持規(guī)定》、1991 年6 月《中華人民共和國(guó)水土保持法》，接壤區(qū)水土保持監(jiān)督監(jiān)測(cè)率先起步，逐步形成由流域機(jī)構(gòu)、地方政府組成的較為完善的水土保持監(jiān)督管理體系和水土流失監(jiān)測(cè)支撐體系。 水土保持監(jiān)督職能范圍涵蓋封育撫育、取土挖砂采石管理、地貌植被保護(hù)、開墾禁墾管理、林木采伐、生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)等，水土保持監(jiān)測(cè)職能包括網(wǎng)絡(luò)站點(diǎn)建設(shè)、水土流失公告等。

2.起步探索

隨著接壤區(qū)四大煤田大規(guī)模開發(fā)，省際邊界糾紛、河道堵塞問(wèn)題頻發(fā)。 1992 年開始，流域機(jī)構(gòu)聯(lián)合地方水行政部門組織開展了河道清障行動(dòng)，清理了陜蒙界烏蘭木倫河、活雞兔溝以及偏關(guān)河、縣川河、朱家川河道堆渣388 萬(wàn)m3，拆除阻水工程420 m，有效遏制了亂挖濫采隨意堆棄現(xiàn)象；1995 年專項(xiàng)整治了采煤秩序， 整合個(gè)體煤礦及小煤窯253 處，取締無(wú)證礦點(diǎn)244 個(gè)，厘清并化解了省際礦界矛盾。

3.能力建設(shè)

水土保持監(jiān)督監(jiān)測(cè)均隸屬于水利系統(tǒng)。 從機(jī)構(gòu)設(shè)置上看，有些是設(shè)置兩個(gè)機(jī)構(gòu)分開履行，如鄂爾多斯市水土保持監(jiān)督執(zhí)法局、榆陽(yáng)區(qū)水土保持檢查監(jiān)督站等； 有些則在一個(gè)機(jī)構(gòu)， 如忻州市水土保持監(jiān)督監(jiān)測(cè)站；有些則是一塊牌子兩套人馬，如榆林市水土保持監(jiān)督總站。 各地建設(shè)和發(fā)展?fàn)顩r不同，差距很大，比如府谷縣達(dá)百余人，而呂梁市不到十人。 根據(jù)國(guó)家水土保持區(qū)劃，接壤區(qū)在一級(jí)中屬西北黃土高原區(qū)，二級(jí)區(qū)劃中屬晉陜蒙丘陵溝壑區(qū)，建設(shè)有內(nèi)蒙古達(dá)拉特旗合同溝水力侵蝕觀測(cè)重點(diǎn)站、內(nèi)蒙古準(zhǔn)格爾旗砒砂巖區(qū)圪秋溝流域水風(fēng)復(fù)合侵蝕觀測(cè)重點(diǎn)站等國(guó)家水土保持重要監(jiān)測(cè)點(diǎn)。

二、接壤區(qū)水土保持監(jiān)督監(jiān)測(cè)發(fā)展

經(jīng)過(guò)30 多年的不斷發(fā)展， 接壤區(qū)的水土保持監(jiān)督監(jiān)測(cè)體制機(jī)制逐步健全，人為水土流失監(jiān)督和管理科學(xué)規(guī)范。 水土保持監(jiān)督通過(guò)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)管，改變了“先開發(fā)后治理”的發(fā)展方式， 有效管控了人為水土流失。 水土保持監(jiān)測(cè)掌握了接壤區(qū)的水土流失變化，為生態(tài)安全的保障發(fā)揮了重要的前哨作用。

1.項(xiàng)目監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù)

對(duì)水土保持?jǐn)?shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)統(tǒng)一管理水土保持方案審批、 技術(shù)審查、監(jiān)督管理、水土保持監(jiān)測(cè)報(bào)告、水土保持設(shè)施驗(yàn)收等數(shù)據(jù)，定時(shí)補(bǔ)充錄入并維護(hù)。 水利部水土保持司、黃河水利委員會(huì)水土保持局、黃河上中游管理局均開發(fā)建設(shè)了相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)并在應(yīng)用中。

2.現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法微信程序

如準(zhǔn)格爾旗農(nóng)牧和水務(wù)綜合執(zhí)法局，將監(jiān)督執(zhí)法場(chǎng)景數(shù)字化，集合現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、文書下達(dá)、法律適用、人員管理等功能至手機(jī)APP 和微信小程序，優(yōu)化監(jiān)督執(zhí)法流程與模式，規(guī)范執(zhí)法過(guò)程，提升了監(jiān)管效率。

3.項(xiàng)目擾動(dòng)監(jiān)管

圍繞項(xiàng)目建設(shè)是否超出水土流失防治責(zé)任范圍，判定擾動(dòng)合規(guī)性。 2016年西安黃河環(huán)境信息工程有限公司承擔(dān)的陜西片部批項(xiàng)目遙感調(diào)查，利用高分辨率遙感影像，提取生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)圖斑， 對(duì)照矢量化防治責(zé)任范圍，實(shí)現(xiàn)實(shí)際擾動(dòng)與方案設(shè)計(jì)對(duì)照核實(shí)。2017—2018 年黃河上中游管理局承擔(dān)的接壤區(qū)項(xiàng)目動(dòng)態(tài)監(jiān)管項(xiàng)目，利用衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)技術(shù)等手段，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)信息快速發(fā)現(xiàn)、精準(zhǔn)識(shí)別。

4.全區(qū)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)

全范圍遙感監(jiān)測(cè)國(guó)土空間，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)每一處擾動(dòng)變化， 結(jié)合實(shí)地調(diào)查，判定擾動(dòng)類型及合規(guī)性，查處“未批先建”“未批先棄” 等違法違規(guī)行為。 如水利部水土保持監(jiān)測(cè)中心利用遙感信息解譯， 向各省下發(fā)擾動(dòng)圖斑，督促完成現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核并查處；準(zhǔn)格爾旗農(nóng)牧和水務(wù)綜合執(zhí)法局每季度解譯全旗遙感影像變化，掌握全區(qū)人為擾動(dòng)變化， 及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)擾動(dòng)，加以處置要求整改。

多年來(lái)，監(jiān)督切實(shí)管控了人為水土流失，監(jiān)測(cè)以技術(shù)手段支撐了監(jiān)督發(fā)展、驗(yàn)證了監(jiān)管效益。 接壤區(qū)生態(tài)環(huán)境面貌顯著好轉(zhuǎn)，涌現(xiàn)了檸條塔煤礦、哈拉溝煤礦、陜京四線、蒙西華中鐵路等國(guó)家水土保持示范項(xiàng)目，大柳塔礦區(qū)、黃家圪嶗村、神木侵蝕與環(huán)境試驗(yàn)站等國(guó)家水土保持科技示范園，以及全國(guó)首個(gè)國(guó)家水土保持生態(tài)文明縣準(zhǔn)格爾旗。

三、水土保持監(jiān)督監(jiān)測(cè)成效

1.探查資源家底

掌握區(qū)域自然稟賦情況，劃分國(guó)土空間水土保持重點(diǎn)。 為保障國(guó)家黃土高原生態(tài)屏障、制定黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃、推動(dòng)資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局與產(chǎn)業(yè)布局、制定生態(tài)建設(shè)宏觀戰(zhàn)略、實(shí)施重大生態(tài)工程提供重要技術(shù)支撐。 如粗泥沙集中來(lái)源區(qū)，作為黃河下游河道主溝槽淤積首要危害來(lái)源，總面積1.88 萬(wàn)km2， 其中1.30 萬(wàn)km2位于晉陜蒙接壤地區(qū)，劃定為治理的優(yōu)先區(qū)域和重點(diǎn)區(qū)域。

2.掌握水土流失變化

通過(guò)水土保持監(jiān)測(cè)，掌握水土流失類型、面積、強(qiáng)度、分布情況，分析變化趨勢(shì)。1999—2020 年晉陜蒙接壤地區(qū)水土流失面積由4.71 萬(wàn)km2減少至2.45 萬(wàn)km2，減幅達(dá)47.98%。 水土流失強(qiáng)度明顯減弱，尤以強(qiáng)烈及以上侵蝕強(qiáng)度為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐暂p中度為主。 評(píng)價(jià)水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)成效， 計(jì)量江河湖泊水庫(kù)泥沙控制成效，監(jiān)測(cè)預(yù)警崩塌滑坡泥石流等。 以數(shù)據(jù)為基底，推進(jìn)與自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等政府各部門協(xié)同建設(shè)和生態(tài)保護(hù)。

3.調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

以水土保持監(jiān)督工作為抓手，調(diào)節(jié)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。 通過(guò)信用監(jiān)管、責(zé)令整改、通報(bào)批評(píng)、約談等追責(zé)方式，管控生產(chǎn)建設(shè)相關(guān)責(zé)任單位依法依規(guī)開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，防治建設(shè)過(guò)程中的人為水土流失，督促企業(yè)承擔(dān)水土流失防治義務(wù)和生態(tài)保護(hù)社會(huì)責(zé)任，推動(dòng)企業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平管 理。 2020—2021 年 全 面 清 理 了2011 年以來(lái)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持違法違規(guī)問(wèn)題， 涉及省市縣批在建項(xiàng)目1 908 個(gè)，問(wèn)題總數(shù)2 736 個(gè)，下達(dá)行政處罰645 次，責(zé)任追究823 次，約談項(xiàng)目772 個(gè)，通報(bào)批評(píng)41 次，重點(diǎn)監(jiān)管名單9 個(gè)，信用懲戒17 次，掛牌督辦2 個(gè)。

4.服務(wù)水土流失治理

根據(jù)不同的自然條件、水土流失發(fā)展，劃分水土保持類型區(qū)，確定水土流失防治主攻方向，選取適宜水土保持措施，組織開展梯田、淤地壩、水保林、經(jīng)濟(jì)林、灌草、封禁以及輪作、套種等治理工程，緩解影響和制約地方發(fā)展的資源環(huán)境約束，實(shí)現(xiàn)“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)化。

四、水土保持監(jiān)督監(jiān)測(cè)發(fā)展探討

1.資源管理上及時(shí)發(fā)現(xiàn)擾動(dòng)

以國(guó)土空間為對(duì)象， 提升衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)效率和精度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)人為擾動(dòng)變化。 結(jié)合圖斑信息分析，提前預(yù)測(cè)變化原因，實(shí)現(xiàn)智慧管理。 加強(qiáng)滑坡、泥石流實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)警。推進(jìn)生產(chǎn)建設(shè)、征占地等多種數(shù)據(jù)匯聚融合和深度利用， 多部門多層級(jí)數(shù)據(jù)資源應(yīng)用，提升政府各項(xiàng)工作效率，提高決策科學(xué)性和服務(wù)效率，推動(dòng)社會(huì)管理進(jìn)步。

2.項(xiàng)目監(jiān)管上加強(qiáng)部門協(xié)同

強(qiáng)化部門間協(xié)同監(jiān)管，推動(dòng)開展水土保持法人大執(zhí)法檢查。 深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，提升全流程一體化在線服務(wù)平臺(tái)功能，打破政府各部門間信息壁壘限制， 實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目核準(zhǔn)、開工、 試運(yùn)行等基本信息與責(zé)令停工、掛牌督辦等行政處罰信息的部門間共享， 及時(shí)通報(bào)移送違法違規(guī)案件。切實(shí)降低政府監(jiān)管成本，提升監(jiān)管效率，減少對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的干擾。

3.生態(tài)建設(shè)上加強(qiáng)外部協(xié)作

強(qiáng)化水土保持動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，推進(jìn)淤地壩、 坡耕地等重點(diǎn)工程數(shù)字化管理，以精準(zhǔn)的效益測(cè)算進(jìn)一步推動(dòng)生態(tài)建設(shè)進(jìn)程。 將水土保持工程建設(shè)與生態(tài)環(huán)境部門的污染治理環(huán)境監(jiān)測(cè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的耕作措施鄉(xiāng)村振興、自然資源部門的項(xiàng)目復(fù)墾、 林業(yè)和草原部門的治沙防沙林草建設(shè)等內(nèi)容有機(jī)結(jié)合， 支持引導(dǎo)社會(huì)資本和符合條件的農(nóng)民合作社、 家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體積極參與水土流失治理，共同抓好大保護(hù)協(xié)同推進(jìn)大治理。

4.內(nèi)部管理上暢通信息渠道

暢通水土保持審批、 監(jiān)督檢查、驗(yàn)收?qǐng)?bào)備、核查等水土保持監(jiān)督過(guò)程信息渠道，暢通各部門各環(huán)節(jié)信息流動(dòng)，改變各行其是、互不干涉工作模式。 加強(qiáng)監(jiān)督項(xiàng)目臺(tái)賬管理，明確“查認(rèn)改罰”管理流程，厘清管理與被管理方責(zé)任，靈活適用責(zé)任追究方式，促進(jìn)水土保持社會(huì)管理能力提升。

5.體制機(jī)制上加強(qiáng)考核應(yīng)用

推動(dòng)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、 社會(huì)參與的水土保持工作體系，更好發(fā)揮水利部門在水土保持工作中的牽頭作用。 以水土保持率為主導(dǎo)目標(biāo)，通過(guò)水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制度，壓實(shí)地方政府水土保持生態(tài)建設(shè)主體責(zé)任，深化政府體制機(jī)制改革， 強(qiáng)化水土保持監(jiān)督監(jiān)測(cè)，增強(qiáng)地方工作積極性，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型。 ■