鄉(xiāng)村振興階段農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的優(yōu)質(zhì)均衡
——基于云南H縣的調(diào)研分析

姚勝 _ 北京外國語大學(xué)

2012年以來，國家持續(xù)推動義務(wù)教育的均衡發(fā)展，經(jīng)過脫貧攻堅的不懈努力，農(nóng)村義務(wù)教育實現(xiàn)了基本均衡目標(biāo)，繼而向著優(yōu)質(zhì)均衡邁進(jìn)。2018年啟動的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出，要“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)”[1]?？梢哉f，基本均衡是脫貧攻堅的任務(wù)，而優(yōu)質(zhì)均衡則是鄉(xiāng)村振興階段的目標(biāo)。那么，在鄉(xiāng)村振興階段應(yīng)當(dāng)如何實現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育的優(yōu)質(zhì)均衡呢？筆者基于對云南省D州H縣（位于滇西的D州H縣是云南省第一批脫貧摘帽縣之一）的調(diào)研，梳理分析出脫貧地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的基本均衡取得的成果、基本均衡之后出現(xiàn)的新的不均衡之表現(xiàn)，進(jìn)而對實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興階段農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的優(yōu)質(zhì)均衡進(jìn)行討論，提出發(fā)展策略。

脫貧地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的基本均衡

脫貧攻堅期間，通過國家、社會、地方三方的持續(xù)投入，在政府、教育行政部門、脫貧攻堅工作干部的不懈努力下，農(nóng)村義務(wù)教育實現(xiàn)基本均衡發(fā)展。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，主要集中體現(xiàn)在以下三個方面。

1.教育經(jīng)費有保障，教育資源得到優(yōu)化

縣級政府在制定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃時優(yōu)先發(fā)展教育，實行義務(wù)教育經(jīng)費在財政預(yù)算中單列，教育經(jīng)費投入實現(xiàn)“兩個提高”“三個增長”和“三個確保”[2]。保障農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校經(jīng)費，確保所有農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點，無論人數(shù)多少均予以核撥預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費。通過實施“校安工程”、農(nóng)村初中校舍改造、薄弱學(xué)校建設(shè)、教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)、“全面改薄”、“教育專網(wǎng)建設(shè)”等工程，以及爭取諸如“中國教育發(fā)展基金會”“中國青少年基金會”等社會公益機(jī)構(gòu)的資助，農(nóng)村中小學(xué)校舍得以全面改善，D級危房全部拆除，教學(xué)樓（綜合樓、實驗樓、功能室）基本齊備，運動場（田徑場、足球場、籃球場）基本普及，網(wǎng)絡(luò)寬帶“千兆到校，百兆進(jìn)班”。學(xué)校布局基本實現(xiàn)小學(xué)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村集中，初中向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中，高中向縣城集中，校際間差距明顯縮小，做到既就近就便上學(xué)，又相對集中辦學(xué)，教育資源配置更為優(yōu)化，更為集約高效。

2.貧困學(xué)生教育有保障，不因貧失學(xué)

全面落實義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”政策[3]，成立縣級“學(xué)生資助管理中心”，對貧困家庭學(xué)生進(jìn)行全覆蓋資助。貧困家庭學(xué)生接受九年義務(wù)教育得到切實保障，做到了“確保有學(xué)上、上得起學(xué)”。在國家“兩免一補(bǔ)”政策之外，對建檔立卡貧困戶寄宿學(xué)生每年再給予一定標(biāo)準(zhǔn)的生活補(bǔ)助。據(jù)統(tǒng)計，早在2017年，我國小學(xué)學(xué)齡兒童凈入學(xué)率就已達(dá)到99.91%，初中階段毛入學(xué)率為103.5%[4]。

3.師資建設(shè)有保障，專業(yè)水準(zhǔn)得到提升

嚴(yán)把教師入口關(guān)，精準(zhǔn)補(bǔ)充教師，切實改善農(nóng)村薄弱學(xué)校教師在年齡、學(xué)歷、學(xué)科等方面存在的結(jié)構(gòu)性矛盾，除定向特需崗位外，新招考（聘）教師全部充實到偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，設(shè)立最低服務(wù)年限。推行城區(qū)學(xué)校優(yōu)秀教師支援偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校的“支教行動”。充分發(fā)揮績效工資的杠桿調(diào)節(jié)作用，切實激發(fā)教師工作的積極性，提高偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師津貼，讓偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)薄弱學(xué)校的教師隊伍相對穩(wěn)定。通過組織國培計劃、省培計劃，以及開展校本研修、遠(yuǎn)程培訓(xùn)等方式，提升教師專業(yè)水準(zhǔn)。

基本均衡之后出現(xiàn)的新的不均衡

從不均衡走向基本均衡，農(nóng)村義務(wù)教育的一些硬件短板得到了補(bǔ)齊。在廣大農(nóng)村，最堅固、最美觀、最現(xiàn)代化的建筑，就是學(xué)校；有社會地位、有收入保障、最受人尊敬的就是教師。然而，正因為以前的基礎(chǔ)比較薄弱，在實現(xiàn)基本均衡之后，一些之前未及關(guān)注的問題浮現(xiàn)出來，并逐步發(fā)展為影響全局的新的不均衡問題。從調(diào)研來看，這些問題主要在以下五個方面表現(xiàn)比較突出。

1.學(xué)校資源配置不均衡

城鄉(xiāng)、優(yōu)質(zhì)學(xué)校與薄弱學(xué)校硬件上的差距越來越小，但教育教學(xué)質(zhì)量上的差距并沒有得到根本改善。一些邊遠(yuǎn)地區(qū)的教育教學(xué)質(zhì)量與發(fā)達(dá)地區(qū)相比還有明顯差距，與百姓們對優(yōu)質(zhì)教育的需求尚有距離[5]。

隨著國家層面的學(xué)?；窘ㄔO(shè)項目逐漸結(jié)束，之前縣域農(nóng)村學(xué)校硬件建設(shè)可以依賴上級工程項目的局面基本告終。在新的幫扶政策與措施出臺之前，農(nóng)村學(xué)校在軟件環(huán)境建設(shè)投入無法復(fù)制前些年硬件設(shè)施大規(guī)模集中建設(shè)的模式。擺脫貧困之后，農(nóng)村地區(qū)在國家投入急劇減少的情況下，其自身財政持續(xù)投入能力弱，動力不足，農(nóng)村中小學(xué)欠款負(fù)債情況較多。與縣屬學(xué)校能夠獲得較為穩(wěn)定的財政保障相比，農(nóng)村學(xué)校的建設(shè)維護(hù)經(jīng)費相對短缺，隨著時間的推移，二者的差距將再次拉大并愈發(fā)明顯。

2.學(xué)校班額不均衡

與農(nóng)村學(xué)校資源配置相匹配的情況是，縣城學(xué)校學(xué)生人數(shù)激增，普遍是50余人的大班額，另一方面偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校的班額極少，存在多個學(xué)生規(guī)模在10人以下的教學(xué)點，教師不夠，音、體、美等教學(xué)無法開展。全縣教師編制在“生師比”[6]方面雖然達(dá)標(biāo)，班額人數(shù)也沒有超標(biāo)，但在“班師比”方面則相當(dāng)吃緊。為保證每個班必須有1名教師，每個教學(xué)點至少有2名教師，小班額學(xué)校占用了相對更多的教師編制，而超出的編制數(shù)，只能從大班額學(xué)校擠占，反過來又造成大班額學(xué)校教學(xué)管理負(fù)擔(dān)沉重。

這一情況不僅增加了管理成本，也造成了不同區(qū)域的學(xué)生在教育資源、質(zhì)量、環(huán)境等方面的不公平。雖然縣城學(xué)校班額較大，而且學(xué)生可能不得不寄宿，承受親子疏離之苦，但畢竟所能獲得的教育更為完備，質(zhì)量更高。調(diào)研表明，三分之一的家庭仍然希望子女去縣城學(xué)校就讀，超過一半的家庭希望去市（州）學(xué)校就讀。

3.軟硬件設(shè)施不均衡

通過義務(wù)教育基本均衡建設(shè)，農(nóng)村中小學(xué)的設(shè)施全部都有了極大改善提升，但得到改善提升的領(lǐng)域主要集中于教學(xué)樓、綜合樓等教學(xué)硬件設(shè)施，軟件環(huán)境仍有較大不足。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各個學(xué)?；緦崿F(xiàn)百兆寬帶進(jìn)教室，但不少教室卻沒有電子白板，有的學(xué)校雖然配備有電子白板或一體機(jī)，但教師不會或不善于使用網(wǎng)絡(luò)教學(xué)資源，或只是簡單地使用PPT，多媒體網(wǎng)絡(luò)設(shè)備淪為傳統(tǒng)意義上的投影儀。而且，由于年齡、素養(yǎng)、視野等問題，教師主動利用網(wǎng)絡(luò)資源的積極性相對不足。在教學(xué)實驗方面，實驗器具重保管，輕使用；教學(xué)實驗重教師演示，輕學(xué)生動手。語、數(shù)、外等教師配備較為充分，音、體、美等教師相對缺乏。大部分山區(qū)學(xué)校以及全部教師規(guī)模在10人以下的教學(xué)點，音、體、美等學(xué)科教師均為兼任。一些學(xué)者將這一情況總結(jié)為“學(xué)校文化的弱化”[7]。

4.養(yǎng)成教育與課堂教學(xué)不均衡

養(yǎng)成教育對于青少年的行為習(xí)慣、思想觀念和意志品質(zhì)的塑造具有重要意義。以行為習(xí)慣為主的養(yǎng)成教育與以文化知識傳授為主的課堂教學(xué)同等重要，不可偏廢。然而，實現(xiàn)基本均衡的學(xué)校中，教學(xué)樓都很好，但食堂、廁所和浴室等生活設(shè)施則不盡如人意。本應(yīng)依托這些生活設(shè)施開展的衛(wèi)生健康養(yǎng)成教育基本闕如。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廁所門口安裝洗手設(shè)施并張貼有“洗手七步法”宣傳畫的學(xué)校寥寥無幾，相當(dāng)比例的農(nóng)村學(xué)校廁所門口沒有水龍頭，或有水龍頭但沒有水，學(xué)生無法做到“便后洗手”。在浴室方面，幾乎一半的寄宿制學(xué)校，沒有浴室或浴室隔間較少。這些學(xué)校的寄宿生，基本上一周五天均無法洗澡。調(diào)研表明，90%的家庭都愿意孩子養(yǎng)成便后洗手的習(xí)慣，都希望能做到一兩天洗一次澡。

衛(wèi)生健康養(yǎng)成教育被忽視。這一問題既源于主觀上偏重課堂教學(xué)和文化知識傳授的思想傾向，也是長期以來的環(huán)境條件和生活習(xí)慣使然。

5.一般學(xué)生與高考尖子生的資源投入不均衡

由于傳統(tǒng)上的文化心理以及現(xiàn)實中的政績考核，縣級政府、教育部門和各個中學(xué)普遍存在追求“升學(xué)率”，尤其是高考重點大學(xué)錄取率的沖動。政府和社會評價某地、某校教育水平高低的標(biāo)準(zhǔn)，就是某地或某校的升學(xué)率是多少，重本升學(xué)率是多少，考上北大、清華的是多少……不一而足。

因此，縣級政府及教育部門為高考尖子生所做出的投入與在一般學(xué)生普惠教育上所做的投入，不可同日而語?？h級政府不僅投入巨資建設(shè)地標(biāo)性教學(xué)樓，修建高標(biāo)準(zhǔn)的塑膠運動場，而且還對高考600分以上的學(xué)生予以重獎。相比之下，高中普通學(xué)生、義務(wù)教育階段學(xué)生除了上級政策要求的基本投入之外，則很難分享到更多的教育資源。每年面向極少數(shù)高考尖子生投入的獎金，如果用于一般學(xué)生的普惠教育，可以為偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校修建兩到三個浴室和廁所，惠及數(shù)百甚至數(shù)千學(xué)生。

農(nóng)村義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展策略

當(dāng)前，我國發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分。在脫貧攻堅取得全面勝利，農(nóng)村義務(wù)教育實現(xiàn)基本均衡之后，國家進(jìn)而提出了優(yōu)質(zhì)均衡要求，其目標(biāo)就是要“進(jìn)一步縮小義務(wù)教育城鄉(xiāng)、校際差距，整體提高義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)水平和教育質(zhì)量?！惫P者認(rèn)為，優(yōu)質(zhì)均衡目標(biāo)的關(guān)鍵詞在于“縮小差距，整體提高”。因此，要解決這些新的不均衡，實現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展目標(biāo)，就必須有針對性地在以下四個方面采取措施。

1.因地制宜設(shè)置學(xué)區(qū)，縮小同一學(xué)區(qū)內(nèi)部差距

在當(dāng)前管理體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)的日常管理工作由縣教育局派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，一般稱之為“中心學(xué)?！保⒉浑`屬于所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。因此，學(xué)區(qū)沒有必要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一一對應(yīng)，完全可以將自然環(huán)境與交通便利程度為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)置。將距離縣城較遠(yuǎn)、交通不便的遠(yuǎn)郊村組劃入相同學(xué)區(qū)，有利于避免同一學(xué)區(qū)內(nèi)平原和山區(qū)并存（甚至還有偏遠(yuǎn)山區(qū)）、條件優(yōu)越與條件惡劣的地區(qū)并存、條件好與條件差的學(xué)校并存，以及由此導(dǎo)致的教育資源、學(xué)校規(guī)模、辦學(xué)模式、教師編制不均衡又難以有效協(xié)調(diào)的問題；有利于緩解現(xiàn)有以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基礎(chǔ)設(shè)立的中心學(xué)校的管理壓力，有效落實“均衡管理”；有利于降低教育管理和學(xué)校舉辦的成本，調(diào)動教師支援艱苦地區(qū)和偏遠(yuǎn)山區(qū)的積極性，避免學(xué)區(qū)內(nèi)不同學(xué)校學(xué)生之間“反差心理”的不平衡；有利于進(jìn)一步均衡配置縣城與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村組之間、平原與山區(qū)之間的辦學(xué)資源，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育經(jīng)費保障。

2.拉大津補(bǔ)貼差距，提高偏遠(yuǎn)地區(qū)教師的保障

已有研究表明，農(nóng)村教師相關(guān)補(bǔ)貼對于其換校意愿有顯著的正向作用，但對其流失則沒有關(guān)鍵性影響。其根源在于，現(xiàn)有相關(guān)補(bǔ)貼的水平過低、差距過小，雖然具有鼓勵意義，但無法確保農(nóng)村尤其是偏遠(yuǎn)山區(qū)教師隊伍的穩(wěn)定[8]。因此，有必要拉大補(bǔ)貼檔次差距，增加偏遠(yuǎn)地區(qū)的津補(bǔ)貼，距離縣城越遠(yuǎn)、交通條件越差、生活條件越艱苦的學(xué)區(qū)，崗位津貼和生活補(bǔ)貼越高，偏遠(yuǎn)山區(qū)最高。要徹底解決優(yōu)秀教師、青年教師的后顧之憂，為他們安心前往偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校從教提供保障，穩(wěn)定偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校師資隊伍。偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作和生活條件最為艱苦，津貼理應(yīng)高一點，這不僅是對艱苦地區(qū)教師的保障，更是對其奉獻(xiàn)的肯定與表彰。

3.克制升學(xué)率沖動，重視對普通學(xué)生的培養(yǎng)

教育的意義不僅在于提升勞動者的綜合素質(zhì)，掌握致富本領(lǐng)，更重要的在于教育能阻斷貧困代際傳遞[9]。教育越普及，越有可能使那些本來會是窮人的人得到更好的機(jī)會去克服貧困[10]。因此，扶貧首先要扶智，但教育不等于高考，尤其不等于重點大學(xué)錄取率。然而，從現(xiàn)實來看，高考尖子生較少返鄉(xiāng)就業(yè)。重獎人數(shù)僅占同齡總?cè)丝?0%的高考尖子生，無異于農(nóng)業(yè)縣域為發(fā)達(dá)地區(qū)“反向輸血”，當(dāng)?shù)夭⒉荒軓摹案呖贾鬲劇敝兄苯荧@益。

鄉(xiāng)村振興真正的生力軍和中堅力量并非高考尖子生，而是目前在本地上學(xué)，今后在本地生活，未來在本地就業(yè)、直接參與鄉(xiāng)村振興事業(yè)的普通學(xué)校的普通學(xué)生。他們是當(dāng)?shù)赝g總?cè)丝诘闹黧w，是絕對的主力?？h級政府和教育行政部門應(yīng)當(dāng)樹立科學(xué)的教育政績觀和質(zhì)量觀，克制投入巨資舉辦“示范性”學(xué)校的沖動，克制偏重高中教育尤其是重獎高考尖子生的沖動。高考優(yōu)秀學(xué)生固然應(yīng)當(dāng)鼓勵，值得表彰，但更應(yīng)考慮實際，注意形式。在財力有限的情況下，應(yīng)當(dāng)將盡可能多的教育資源投入普惠教育、普通學(xué)生培養(yǎng)和教育均衡發(fā)展，切實推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，幫助學(xué)校配齊圖書、教學(xué)實驗儀器設(shè)備、音體美等學(xué)科所需器材；著力改善農(nóng)村學(xué)校學(xué)生宿舍、食堂等生活設(shè)施，為寄宿制學(xué)校新建或改造洗澡設(shè)施；督促農(nóng)村尤其是山區(qū)學(xué)校重視衛(wèi)生習(xí)慣和意志品質(zhì)的養(yǎng)成教育，為本地鄉(xiāng)村振興培養(yǎng)生力軍，而不是為發(fā)達(dá)地區(qū)“反扶貧”。

4.改變量化績效觀，加大對農(nóng)村義務(wù)教育“人”的投入

農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育基本均衡的實現(xiàn)，得到了來自國家財政性的大力投入，也得到了社會各界公益機(jī)構(gòu)和愛心人士的大力支持。在鄉(xiāng)村振興階段，農(nóng)村教育事業(yè)的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，仍然有賴于國家和社會持續(xù)加大投入和支援。國家、教育行政主管部門和全社會致力于教育發(fā)展的愛心組織與熱心人士，一方面要像脫貧攻堅時期推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育基本均衡一樣，加大資金投入，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，推動?xùn)|西部協(xié)作以及發(fā)達(dá)地區(qū)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的幫扶；另一方面，也要轉(zhuǎn)變觀念，改變現(xiàn)有的“量化績效觀”，將投入和支持農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的側(cè)重點從“硬件”轉(zhuǎn)向“軟件”，從“物”轉(zhuǎn)向“人”，從“物的數(shù)字”轉(zhuǎn)向“人的素質(zhì)”。

注釋：

[1]參見2012年《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》、2017年教育部《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評估辦法》、2018年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》、2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實施方案（2018-2022）》及《中國教育現(xiàn)代化2035》。

[2]“兩個提高”：教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例隨國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財政收入的增長逐步提高，教育經(jīng)費支出占財政支出總額的比例隨國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步提高?！叭齻€增長”：用于實施義務(wù)教育財政撥款的增長比例高于財政經(jīng)常性收入的增長比例，在校生均義務(wù)教育費用逐步增長，義務(wù)教育教職工工資逐步增長，學(xué)生人均公用經(jīng)費逐步增長。“三個確?！保捍_保學(xué)校的正常運轉(zhuǎn)、確保校舍安全、確保教職工工資按照規(guī)定發(fā)放。

[3]農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生免書本費，免雜費，補(bǔ)助寄宿生生活費。

[4] 教育部.全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報,2018-07-19.

[5]精準(zhǔn)發(fā)力 補(bǔ)齊均衡“短板”——教育系統(tǒng)攻堅克難“全面改薄”述評[N].中國教育報,2018-03-19(007).

[6]根據(jù)中央編辦、教育部、財政部《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》（中央編辦發(fā)[2014]72號）要求，城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為高中1:12.5，初中1:13.5，小學(xué)1:19。

[7]陳先哲,黃旭韜,謝尚芳,許銳淳.農(nóng)村教育貧困的文化學(xué)解釋與教育精準(zhǔn)扶貧[J].教育發(fā)展研究.2019(1):65.

[8]杜屏,謝瑤.農(nóng)村中小學(xué)教師工資與流失意愿關(guān)系探究[J].華東師范大學(xué)學(xué)報（教育科學(xué)版）,2019(1).

[9]王嘉毅,封清云,張金.教育與精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧[J].教育研究,2016(7).

[10]阿馬蒂亞·森著.以自由看待發(fā)展[M].任賾,于真譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2013.