新形勢(shì)下事業(yè)單位成本管理存在的問題及對(duì)策

孫瑩 新華通訊社 機(jī)關(guān)事務(wù)管理局

引言

隨著我國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展，行政事業(yè)單位對(duì)投資資金的需求不斷增加，為了全面反映行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行情況和財(cái)務(wù)信息，提高政府會(huì)計(jì)信息質(zhì)量和預(yù)算管理水平，行政事業(yè)單位于2019年全面實(shí)行《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度》，引入全責(zé)發(fā)生制，明確了收入和費(fèi)用等概念。隨后，2022年1月1日施行的《事業(yè)單位成本核算基本指引》為事業(yè)單位搭建成本核算的基礎(chǔ)框架，將對(duì)事業(yè)單位運(yùn)行效率和績(jī)效管理工作產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

一、事業(yè)單位加強(qiáng)成本管理的現(xiàn)實(shí)需要

2020年全國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額達(dá)43.5萬億元，其中事業(yè)單位資產(chǎn)總額28.2萬億元，比2019年增加2.3萬億元。自2016年以來，我國為了扶持中小企業(yè)支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)施較大力度的減稅降費(fèi)政策，“十三五”時(shí)期以來的6年間，我國減稅降費(fèi)規(guī)模高達(dá)8.6萬億元。同時(shí)，從近幾年數(shù)據(jù)來看，在經(jīng)濟(jì)下行壓力逐步加大和行政事業(yè)單位投資需求不算增加的情況下，全國一般公共預(yù)算收入增速明顯放緩，財(cái)政收入受到擠壓。為了將財(cái)政支出更多用于民生，政府需要節(jié)省更多資金和資源，把每一分錢都要花在刀刃上，見到實(shí)實(shí)在在的成效，用政府的“減法”體現(xiàn)民生的“加法”。在這樣的背景下，財(cái)政部相繼推出了《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》等文件，并于2019年全面施行政府會(huì)計(jì)制度，為成本核算工作打下基礎(chǔ)。在推進(jìn)事業(yè)單位成本管理的過程中，其矛盾逐漸凸顯，由于一方面不以營利為目的，另一方面資金來源大多是財(cái)政撥款和事業(yè)收入，既要順利推進(jìn)各領(lǐng)域公共事業(yè)的發(fā)展更好地為社會(huì)服務(wù)，同時(shí)還受資金額度的限制，在此情況下迫使事業(yè)單位加強(qiáng)成本管理意識(shí)，由粗放式管理向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變。

二、事業(yè)單位成本管理存在的問題

（一）制度方面

雖然我國目前正在逐步推進(jìn)事業(yè)單位成本管理工作，但從2019年開始施行政府會(huì)計(jì)制度到2022年推出成本會(huì)計(jì)核算僅有三年時(shí)間，財(cái)政部發(fā)布的《事業(yè)單位成本核算基本指引》也僅提供了基礎(chǔ)框架，與實(shí)施成本管理的要求相對(duì)照，還存在一定距離。另外，其成本管理考核制度不完善，導(dǎo)致事業(yè)單位重業(yè)績(jī)而輕成本。由于目前績(jī)效考核在大部分事業(yè)單位仍未全面開展，有些單位在制定的績(jī)效目標(biāo)時(shí)未達(dá)到精細(xì)化和量化。在對(duì)事業(yè)單位管理人員進(jìn)行考核時(shí)，主要把預(yù)算執(zhí)行情況作為重點(diǎn)，績(jī)效目標(biāo)主要包括預(yù)算執(zhí)行率、項(xiàng)目支出進(jìn)度、年末結(jié)轉(zhuǎn)資金額度等，缺少針對(duì)成本支出制定可量化或細(xì)化的績(jī)效目標(biāo)，導(dǎo)致工作人員關(guān)注業(yè)績(jī)完成度，忽略業(yè)績(jī)背后所投入的成本和效益。另外，事業(yè)單位目前缺乏相應(yīng)的成本控制獎(jiǎng)懲制度。由于長(zhǎng)期以來事業(yè)單位的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)大多來自財(cái)政撥款和上級(jí)撥款，在使用過程中都是按照計(jì)劃執(zhí)行，對(duì)節(jié)約開支沒有明確的獎(jiǎng)懲措施，難以調(diào)動(dòng)員工節(jié)約成本的主觀能動(dòng)性。

（二）業(yè)務(wù)方面

事業(yè)單位各部門的職責(zé)劃分較為清晰，并且各崗位工種和業(yè)務(wù)開展范圍相對(duì)固定，很多人認(rèn)為成本管理是財(cái)務(wù)部門的工作，業(yè)務(wù)部門在開展工作時(shí)往往會(huì)忽略預(yù)算額度而超支。另外，單位在業(yè)務(wù)開展前期制定發(fā)展規(guī)劃時(shí)，財(cái)務(wù)部門未參與其中。比如在涉及購買商品或服務(wù)與第三方起草并簽訂合同時(shí)，都是由相關(guān)業(yè)務(wù)部門和管理者決定的，財(cái)務(wù)并沒有全程參與，由于合同內(nèi)容會(huì)涉及較多的會(huì)計(jì)專業(yè)知識(shí)，比如約定發(fā)票的類型、發(fā)票開具項(xiàng)目及稅率、支付方式、質(zhì)保金和違約金條款等，財(cái)務(wù)人員如果沒有提前對(duì)上述這些事情進(jìn)行考量，后期可能會(huì)出現(xiàn)單位的財(cái)稅風(fēng)險(xiǎn)，造成不必要的成本多支。業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)分離，導(dǎo)致單位成本管控不全面。

（三）績(jī)效考核方面

成本管理工作能否順利開展離不開現(xiàn)代化信息技術(shù)的支持，在成本核算和控制階段，需要對(duì)成本發(fā)生和形成過程等各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行收集、統(tǒng)計(jì)、計(jì)算和整合，并及時(shí)生成反饋結(jié)果；在成本管理考核階段，需要圍繞成本績(jī)效目標(biāo)的完成度，利用專業(yè)軟件系統(tǒng)進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，再根據(jù)考核情況制定下一階段的成本績(jī)效目標(biāo)。目前，事業(yè)單位的現(xiàn)代化建設(shè)仍存在不足，一方面由于成本核算需要依托財(cái)務(wù)軟件的數(shù)據(jù)，而事業(yè)單位的財(cái)務(wù)軟件一般只有數(shù)據(jù)錄入?yún)R總功能，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)一步加工整理，不能滿足更深層次的管理需求；另一方面，事業(yè)單位目前缺少專業(yè)的績(jī)效考核軟件，無法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享聯(lián)動(dòng)，在比照績(jī)效目標(biāo)時(shí)，通常將考核信息錄入Excel后進(jìn)行人工處理，由于評(píng)價(jià)指標(biāo)較為復(fù)雜，評(píng)價(jià)結(jié)果容易受主觀因素的影響，如果沒有專業(yè)的信息系統(tǒng)支持，很難形成全面、準(zhǔn)確、針對(duì)性強(qiáng)的分析報(bào)告。在成本控制前期不能及時(shí)獲取數(shù)據(jù)、績(jī)效考核結(jié)果不能完整體現(xiàn)，將導(dǎo)致考核者和被考核者失去壓力和動(dòng)力。

（四）固定資產(chǎn)管理方面

事業(yè)單位的資產(chǎn)主要包括貨幣資金、短期投資、應(yīng)收與預(yù)付款項(xiàng)、存貨、長(zhǎng)期投資、固定資產(chǎn)、在建工程和無形資產(chǎn)等，其中固定資產(chǎn)普遍是事業(yè)單位的重點(diǎn)管理部分，也是內(nèi)外審計(jì)的關(guān)注點(diǎn)之一。固定資產(chǎn)雖然視為單位的經(jīng)濟(jì)資源，但其配置是否合理、處置是否合規(guī)，也是成本管理中不容忽視的部分。

固定資產(chǎn)管理不規(guī)范，會(huì)導(dǎo)致資源浪費(fèi)。從節(jié)約成本的角度來看，事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理目前存在的問題主要體現(xiàn)在兩方面。一是資產(chǎn)管理部門職責(zé)分工不明確，資產(chǎn)處置流程不規(guī)范。有些事業(yè)單位在資產(chǎn)報(bào)廢環(huán)節(jié)只關(guān)注報(bào)廢年限，忽視資產(chǎn)的使用性能，像家具類固定資產(chǎn)，很多時(shí)候雖然達(dá)到報(bào)廢年限但仍然可以繼續(xù)使用，在這種情況下進(jìn)行處置，不僅浪費(fèi)資源還會(huì)增加資產(chǎn)購置成本；有些固定資產(chǎn)已經(jīng)無法繼續(xù)使用，但由于未達(dá)到報(bào)廢年限就不予報(bào)廢，增加了單位的庫存管理成本。二是資源配置不合理，未實(shí)現(xiàn)資源共享。事業(yè)單位在缺少某項(xiàng)資產(chǎn)時(shí)，傾向于直接購買，而在此時(shí)其他部門的相同資產(chǎn)可能處于閑置狀態(tài)，這樣雖然可以提高單位整體的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，但造成了內(nèi)部部分資產(chǎn)多余配置的情況，有些單位的辦公設(shè)備如打印機(jī)、復(fù)印機(jī)等按人頭配置，導(dǎo)致機(jī)器使用效率偏低。

三、事業(yè)單位成本管理的優(yōu)化建議

（一）建立健全成本核算制度

財(cái)政部于2021年發(fā)布《事業(yè)單位成本核算基本指引》，明確了成本核算對(duì)象、成本核算范圍以及成本的歸集和分配原則，為事業(yè)單位成本核算提供了基礎(chǔ)框架。目前，國家只針對(duì)公立醫(yī)院的成本核算制定了具體指引，在完全成本法下，將費(fèi)用按科室歸集和分配，再根據(jù)業(yè)務(wù)類型將成本進(jìn)一步分配至業(yè)務(wù)部門，為其他行業(yè)事業(yè)單位成本核算提供了參考。

事業(yè)單位為滿足不同成本信息需求，在對(duì)成本核算對(duì)象進(jìn)行分析時(shí)，可從業(yè)務(wù)活動(dòng)類型、政策、項(xiàng)目、公共服務(wù)或產(chǎn)品等維度進(jìn)行劃分，同時(shí)還可以從單位整體、內(nèi)部組織部門、業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)等多層次劃分。通過“業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用”和“單位管理費(fèi)用”等會(huì)計(jì)科目對(duì)成本核算對(duì)象按其成本項(xiàng)目進(jìn)行數(shù)據(jù)歸集，正確區(qū)分成本項(xiàng)目和非成本項(xiàng)目，與無關(guān)業(yè)務(wù)或職能的費(fèi)用不計(jì)入相關(guān)成本，必要時(shí)可加設(shè)明細(xì)科目或輔助核算項(xiàng)目。同時(shí)，采用合理的分配標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行成本計(jì)算，比如某會(huì)計(jì)期間的一般辦公設(shè)備用電用水，可通過人員配比在業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用和單位管理費(fèi)用科目間進(jìn)行合理分配，再按工作量占比或人力資源耗費(fèi)占比情況進(jìn)一步分配。

（二）推動(dòng)業(yè)財(cái)融合

一是實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)結(jié)合共同推進(jìn)。單位在制定發(fā)展規(guī)劃時(shí)，財(cái)務(wù)部門應(yīng)全程參與其中。一方面，因?yàn)樨?cái)務(wù)數(shù)據(jù)可為管理人員決策提供數(shù)據(jù)支持，確保資金規(guī)劃合理，規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高業(yè)務(wù)目標(biāo)的可實(shí)現(xiàn)性；另一方面，財(cái)務(wù)人員在前期參與其中，有利于項(xiàng)目實(shí)施過程中對(duì)業(yè)務(wù)的理解和對(duì)資金的把控，從而更好地為業(yè)務(wù)部門提供財(cái)務(wù)支持。

二是擴(kuò)大財(cái)務(wù)輪崗制范圍。在單位條件允許的情況下，單位可將財(cái)務(wù)人員輪崗到業(yè)務(wù)部門交流，熟悉單位的業(yè)務(wù)流程和運(yùn)轉(zhuǎn)情況。一方面通過對(duì)業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)，能多維度更深層地進(jìn)行財(cái)務(wù)管理工作，更加專業(yè)地分析業(yè)務(wù)部門報(bào)送的預(yù)算、績(jī)效目標(biāo)的合理性；另一方面在審核業(yè)務(wù)部門費(fèi)用報(bào)銷時(shí)，可以更加謹(jǐn)慎且專業(yè)地識(shí)別支出費(fèi)用，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）完善成本績(jī)效考核體系

一是完善成本考核獎(jiǎng)懲機(jī)制。事業(yè)單位要確立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共攤的思想，根據(jù)成本節(jié)約實(shí)施的效果，對(duì)員工進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；若有成本浪費(fèi)的情況，需要承擔(dān)同比例浪費(fèi)的責(zé)任，大到降低項(xiàng)目運(yùn)行成本，小到日常工作中的節(jié)約用紙、節(jié)約用水。引入“誰花錢，誰負(fù)責(zé)”的導(dǎo)向機(jī)制，不僅要重視項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果，還要重視對(duì)執(zhí)行中成本效益的評(píng)價(jià)，同時(shí)將成本管理考核與晉升和待遇掛鉤，改變以往只關(guān)注進(jìn)度考核的情況。

二是將成本管理考核納入績(jī)效考核中。在制定考核指標(biāo)時(shí)，要將指標(biāo)盡量細(xì)化、量化，根據(jù)科室在以前年度不同時(shí)段的歷史成本，作為考核指標(biāo)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，再據(jù)此制定考核和激勵(lì)方案?？梢岳脤?duì)比法（將當(dāng)月發(fā)生成本與上年度同一月份進(jìn)行比照）和滾動(dòng)法（將當(dāng)月發(fā)生成本與當(dāng)年上一個(gè)月份進(jìn)行比照）相結(jié)合，把當(dāng)月發(fā)生的成本同基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比，確定科室的成本績(jī)效考核結(jié)果。通過分析主觀因素和客觀環(huán)境的變化，合理分配科室的獎(jiǎng)勵(lì)資金的配額，確保整個(gè)考核過程公平、公開、透明。

（四）完善資產(chǎn)管理機(jī)制

一是要加強(qiáng)資產(chǎn)管理，完善資產(chǎn)處置制度。要明確單位資產(chǎn)管理部門的職責(zé)分工，設(shè)置歸口管理部門、技術(shù)鑒定部門、主管部門等。歸口管理部門負(fù)責(zé)固定資產(chǎn)的日常管理，有些事業(yè)單位有大量的專用設(shè)備，由于其使用性較特殊，可設(shè)置技術(shù)鑒定部門，必要時(shí)也可聘請(qǐng)第三方鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估鑒定，主管部門按照權(quán)限對(duì)單位固定資產(chǎn)事項(xiàng)進(jìn)行審批或備案。各部門在申請(qǐng)?zhí)幹霉潭ㄙY產(chǎn)時(shí)，應(yīng)根據(jù)資產(chǎn)類別對(duì)待處置資產(chǎn)進(jìn)行分類歸集，經(jīng)技術(shù)鑒定部門鑒定或評(píng)估后，根據(jù)各歸口管理部門職責(zé)劃分，分別提交相應(yīng)申請(qǐng)材料，經(jīng)主管部門審批備案后方可進(jìn)行處置。

二是通過資產(chǎn)信息化平臺(tái)優(yōu)化資源配置。一方面，要完善事業(yè)單位內(nèi)部資產(chǎn)在各部門間流轉(zhuǎn)制度，對(duì)于長(zhǎng)期閑置不用、低效運(yùn)轉(zhuǎn)和超標(biāo)準(zhǔn)配置的資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先在單位內(nèi)進(jìn)行調(diào)劑使用，同時(shí)避免可共用的資產(chǎn)按人頭購置，造成浪費(fèi)。另一方面，要加快國有資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)建設(shè)，國務(wù)院發(fā)布的《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》中，鼓勵(lì)國有資產(chǎn)共享共用，并明確可以對(duì)資產(chǎn)提供方給予合理補(bǔ)償。事業(yè)單位可以將共性資產(chǎn)分類集中管理，把已購置但使用效率低或閑置的資產(chǎn)納入國有資產(chǎn)信息平臺(tái)，供其他單位使用，同時(shí)也可通過平臺(tái)購買或租借，有效提高資產(chǎn)使用率，減少閑置資產(chǎn)管理成本，進(jìn)一步優(yōu)化資源配置。

（五）加快建設(shè)現(xiàn)代化信息管理系統(tǒng)

在推進(jìn)事業(yè)單位成本管理信息化建設(shè)中，可從財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)和績(jī)效管理系統(tǒng)兩方面著手。一方面，在維護(hù)原財(cái)務(wù)軟件的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同管理目標(biāo)增加數(shù)據(jù)信息的提取、加工、分析功能，比如通過財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)輔助科目的分類標(biāo)準(zhǔn)，可以統(tǒng)計(jì)各科室的成本情況，并在所選取的時(shí)間段內(nèi)對(duì)各類成本數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析，從而提高成本核算環(huán)節(jié)的效率。另一方面，為了更加準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)成本管理績(jī)效，建議引入績(jī)效管理考核系統(tǒng)，將成本績(jī)效考核指標(biāo)細(xì)化、量化，根據(jù)不同指標(biāo)設(shè)置不同的時(shí)間限制，管理者可以根據(jù)月度、季度或年度的績(jī)效考核情況制定下一時(shí)段的成本目標(biāo)和措施。同時(shí)，考核系統(tǒng)可以開放員工查詢功能，員工可按時(shí)上傳個(gè)人和部門工作記錄，管理人員根據(jù)記錄作出評(píng)價(jià)，通過系統(tǒng)統(tǒng)籌管理單位各類績(jī)效考核指標(biāo)，確保流程和結(jié)果公開、透明?，F(xiàn)代化信息技術(shù)的支持讓成本控制在各環(huán)節(jié)及時(shí)有效、成本績(jī)效考核有據(jù)可循，為成本管理工作的連續(xù)性提供支撐和保障。

結(jié)語

事業(yè)單位成本管理工作需要逐步提升，完善成本管理制度體系、將成本管理與現(xiàn)代化信息技術(shù)融合，從而優(yōu)化工作流程，最終實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化管理。同時(shí)，事業(yè)單位的管理人員還需要摒棄思維的局限性，立足全局進(jìn)行分析和管控，提高成本管理能力，優(yōu)化財(cái)務(wù)管理水平，促進(jìn)各行業(yè)事業(yè)單位長(zhǎng)足發(fā)展。