高質(zhì)量發(fā)展視域下黃河流域協(xié)同治理模式

方永恒，朱 敏

（西安建筑科技大學(xué)公共管理學(xué)院，西安 710399）

引言

黃河流域是中華民族的搖籃、中華文明的發(fā)祥地，對于我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要意義。目前我國已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，黃河流域是未來很長一段時間我國的發(fā)展重心。2019年，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為我國重大國家戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略的提出，為黃河流域高質(zhì)量發(fā)展再一次指明了方向，并且提供了更加有力的政策保障。由于黃河流域幅員遼闊、覆蓋區(qū)域廣、流經(jīng)省區(qū)多，且各地區(qū)都具有不同的生態(tài)特點(diǎn)，隨著黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的進(jìn)一步推進(jìn)，在整體的治理問題上就存在一定的空間跨度問題[1]，治理難度逐漸加大。目前主要受限于政府主導(dǎo)的跨區(qū)域治理模式[2]。

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展作為我國的一項(xiàng)重大國家戰(zhàn)略，研究其協(xié)同治理模式具有重要意義。其長足發(fā)展不能依靠單個省份的力量，須將流域內(nèi)各個主體結(jié)合到一起形成特定的協(xié)同治理模式，從而確保黃河流域的快速、高質(zhì)量的發(fā)展。本文以協(xié)同治理理論為作為理論主線，總結(jié)現(xiàn)有研究提出的治理模式，再結(jié)合黃河流域治理現(xiàn)狀，針對其治理困境探索出適用于黃河流域協(xié)同治理的模式，并為其高質(zhì)量發(fā)展提供可行性建議。

一、高質(zhì)量發(fā)展視域下黃河流域協(xié)同治理模式形成的影響因素

（一）各主體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡

經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展是黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的重要體現(xiàn)之一。黃河流域總面積79.5萬平方公里，流經(jīng)青海、四川、甘肅等9個省（區(qū)），長期以來，受到地理位置、生態(tài)特點(diǎn)等各種因素的影響，區(qū)域發(fā)展的層級相差較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等問題增加了黃河流域統(tǒng)籌發(fā)展的難度。人均GDP是衡量區(qū)域發(fā)展水平的通用指標(biāo)。從此角度來看，黃河流域中經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的陜西省和山東省的人均GDP遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于甘肅、寧夏等其他省（區(qū)），發(fā)展極化現(xiàn)象凸顯。由于各地區(qū)發(fā)展水平不同，各地政府必然會根據(jù)自身發(fā)展情況采用符合自身發(fā)展要求的治理方式，然而這些治理方式會有一定的差異，從而影響黃河流域協(xié)同治理的進(jìn)程。

（二）行政劃分的剛性約束導(dǎo)致各地本位主義突出

黃河流域的各地區(qū)分屬于不同行政區(qū)域，這些區(qū)域是沒有任何行政隸屬關(guān)系的。黃河流域?qū)嵭械氖堑湫偷膶俚毓芾砟Ｊ?。黃河流域中的每個地區(qū)都相當(dāng)于一個單獨(dú)的行為主體，當(dāng)其中一個主體的利益受到損害時，該主體出于自身利益考慮，必定不會配合協(xié)同工作，那么整體的合作治理工作就會受到阻礙，從而引發(fā)協(xié)同治理的失敗。目前，根據(jù)我國當(dāng)前形勢以及政治體系的劃分，各省之間的治理以及決策的制定是相對獨(dú)立的，黃河流域各省(區(qū))必定是以自身利益為出發(fā)點(diǎn)，優(yōu)先選擇能夠?yàn)樽陨韼砝?、能夠促進(jìn)自身發(fā)展的合作方式，一旦有利益沖突出現(xiàn)，則會對協(xié)同治理造成極大的威脅?？傊?，黃河流域各地區(qū)管理傳統(tǒng)性強(qiáng)，行政部門管理本位主義突出[3]，使得黃河流域在各主體間很難進(jìn)行有效協(xié)作，很難形成統(tǒng)一的協(xié)同治理模式。

（三）行為主體多元化帶來的利益取向多元化

黃河流域總面積79.5萬平方公里，流經(jīng)青海、四川、甘肅等9個?。▍^(qū)），流經(jīng)區(qū)域多、流域面積廣，這也是目前整個黃河流域協(xié)同治理的難點(diǎn)之一。在跨地區(qū)黃河流域治理當(dāng)中，黃河流域所經(jīng)區(qū)域邊界與各行政邊界存在不一致，各地政府對經(jīng)過自身管轄區(qū)域的黃河流域具有治理權(quán)，各地基于自身區(qū)域特點(diǎn)、發(fā)展訴求、利益訴求來制定有關(guān)黃河流域的治理政策和規(guī)劃。這些政策和規(guī)劃的制定主要是以自身利益為主，且并不是建立在協(xié)商與溝通基礎(chǔ)之上的，所以往往會形成各地政府之間各行其是的后果。這些行為主體的多元化導(dǎo)致的利益多元化使得黃河流域的協(xié)同治理工作難度加大。

（四）治理責(zé)任模糊導(dǎo)致治理秩序混亂

黃河流域協(xié)同治理屬于典型的跨域治理，其跨行政區(qū)的特點(diǎn)決定了黃河流域治理受到了體制上條塊分割的嚴(yán)重影響。一方面，黃河流域各個省市在行政上是各自獨(dú)立的，這種條塊分割的現(xiàn)狀導(dǎo)致了整個黃河流域缺乏統(tǒng)一的制度和規(guī)章，在整個流域的協(xié)調(diào)治理工作中就會出現(xiàn)各自為政的現(xiàn)象；另一方面，治理實(shí)踐是各自為政治理方式的體現(xiàn)之一[4]，由于黃河流域涉及到9個省區(qū)，治理工作開展時可能會出現(xiàn)多頭治理、重復(fù)治理的問題，從而影響整體治理效果。此外，在各個主體內(nèi)部，各個部門分別承擔(dān)著不同的治理職能，在履行各自職能的時候難免會出現(xiàn)職能重疊的問題，以至于職責(zé)定位不清晰導(dǎo)致職權(quán)重疊與交叉、治理責(zé)任模糊，從而導(dǎo)致治理秩序混亂。

二、高質(zhì)量發(fā)展視域下黃河流域協(xié)同治理模式的構(gòu)建

黃河流域的發(fā)展須要強(qiáng)化全黃河流域的空間管控，建立完整的發(fā)展目標(biāo)與規(guī)劃。為從根本上達(dá)成協(xié)同治理的目的，保證黃河流域高質(zhì)量的發(fā)展，必須建立黃河流域多主體協(xié)同治理的長效綜合治理模式。為此，根據(jù)黃河流域所包含的地區(qū)特點(diǎn)及整體目標(biāo)，提出了適用于黃河流域協(xié)同治理的以下四點(diǎn)模式。

（一）“中心-邊緣”治理模式

“中心-邊緣治理模式”最早形成于日本。首先，其設(shè)置了區(qū)域中心——首都東京，以這個中心為原點(diǎn)，向外進(jìn)行輻射和延伸。此種延伸方式也成為了其高集中、高密度特點(diǎn)形成的主要因素。結(jié)合“中心-邊緣”治理模式，黃河流域的協(xié)同治理也可以形成以某一省市為中心，然后向其他省市輻射和延伸的協(xié)同治理模式。在此治理模式中設(shè)置的中心城市具有極強(qiáng)的吸引力和輻射能力，影響其周圍分布著的發(fā)展階段不同、級別不同的外圍城市，由中心城市和外圍城市形成了立體式的交互關(guān)系城市群集聚。經(jīng)過分析黃河流域地圖可知，位于黃河流域中游的陜西、山西兩省與流域上游的青海、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古以及下游的河南、山東等省（區(qū)）大都相鄰，所以便可以形成以陜西、山西兩省為整個黃河流域的中心，向其他省市輻射延伸的模式。作為中心的陜西省和山西省應(yīng)根據(jù)上級政府部門的指示與其他黃河流域省（區(qū)）市的相關(guān)政府部門進(jìn)行協(xié)商，統(tǒng)籌規(guī)劃，建立起相應(yīng)的法制保障體系，之后從“黃河流域中心”向外進(jìn)行高集中、高密度的延伸。在陜西、山西兩省先強(qiáng)化自身的前提下，再以其比較強(qiáng)的吸引力和輻射能力，帶動流域其他?。▍^(qū)），強(qiáng)化“中心-邊緣”治理模式，從而促進(jìn)黃河流域整體協(xié)同治理效率提高。

（二）耦合型治理模式

所謂耦合型治理模式，就是區(qū)域內(nèi)單層次的合作創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)主體在共生關(guān)系中形成的相互耦合的治理模式。在黃河流域的協(xié)同治理過程中運(yùn)用耦合型治理模式，使得不同?。▍^(qū)）間的政府形成兩兩耦合，以及政府、企業(yè)、社會間的三者耦合，發(fā)揮耦合作用，促進(jìn)黃河流域中各?。▍^(qū)）之間的協(xié)同，提高治理效率，促進(jìn)流域內(nèi)各省區(qū)共同發(fā)展。且不論是兩者間耦合還是三者間的耦合，在治理機(jī)制的形成和運(yùn)行中，政府都屬于核心，企業(yè)和社會屬于次核心，應(yīng)處理好核心與次核心的關(guān)系，發(fā)揮其各自的作用，保障各自的利益。在黃河流域的協(xié)調(diào)治理過程中，如果只確定某一個主體進(jìn)行治理，或者是只有特定的治理機(jī)制，則不能很好發(fā)揮治理作用。因此，黃河流域應(yīng)形成多樣化的治理耦合模式，保證黃河流域各個主體間的治理合作順利進(jìn)行。

（三）整合治理模式

實(shí)行整合治理模式的一個典型代表是美國的大都市圈。大都市圈的定義為：一個或多個大城市為區(qū)域核心，社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化等要素集中形成優(yōu)勢互補(bǔ)的圈層空間架構(gòu)，往往是一個國家或者一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心[5]。

將整合治理模式應(yīng)用于黃河流域治理中，首先要確定黃河流域的幾個區(qū)域核心城市，即在其所涉及的9個省區(qū)中確定發(fā)展最為快速的兩三個，以它們?yōu)辄S河流域區(qū)域核心，結(jié)合其地域優(yōu)勢及經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢，充分發(fā)揮核心城市的輻射帶動作用，形成一種優(yōu)勢互補(bǔ)的格局，在其輻射范圍內(nèi)帶動其他省區(qū)的發(fā)展，從而促進(jìn)整個黃河流域的發(fā)展。

（四）雙向綜合治理模式

跨區(qū)域、多層次的合作創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)是由政策鏈、創(chuàng)新鏈、資源鏈和產(chǎn)業(yè)鏈等交接組成的極為復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)[6]。這個網(wǎng)絡(luò)中存在著各種各樣困難。在治理的過程中，不僅有各個主體之間的合作困難，也有各個地區(qū)之間的政策、制度差異與分歧。比如，在主體之間的活動中，創(chuàng)新資源利用較為封閉，則會導(dǎo)致其呈現(xiàn)分散、低效率、不均衡等不利于主體間協(xié)同治理的特點(diǎn)[7]。由此可見，若要進(jìn)行黃河流域各主體間合作創(chuàng)新的網(wǎng)絡(luò)治理，則需要對各個區(qū)域提前進(jìn)行協(xié)調(diào)治理。政府是政策制定的主體，因此，應(yīng)著重加強(qiáng)創(chuàng)新政策的制定、營造良好的合作創(chuàng)新大環(huán)境、支持構(gòu)建與管理創(chuàng)新平臺，以保證政策的暢通。此外，也要重視合作環(huán)境，構(gòu)建合理的合作機(jī)制，鼓勵黃河流域各區(qū)域進(jìn)行合作創(chuàng)新。

總之，跨區(qū)域、多層次的合作創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的治理，單獨(dú)從政府治理、企業(yè)治理或市場治理角度來進(jìn)行都不適合，它是需要三者之間形成雙向互通的治理模式。該模式可從橫向和縱向切入。橫向代表以政府為中心、社會與市場協(xié)同的治理方式；縱向則是以社會和市場為中心、政府協(xié)同的治理方式。要將這兩種治理模式進(jìn)行合理的結(jié)合，從而構(gòu)建更為合理的治理體系，有效推動黃河流域各地區(qū)間的跨區(qū)域、多層次合作。

三、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

目前，傳統(tǒng)的治理方式已經(jīng)不能適應(yīng)黃河流域大尺度、跨區(qū)域協(xié)同治理的需要，多主體協(xié)同治理已成為現(xiàn)代管理的一種趨勢，因此黃河流域多主體協(xié)同治理是治理的必然性與戰(zhàn)略性選擇。主體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、難以協(xié)調(diào)，行政劃分的剛性約束導(dǎo)致各地本位主義突出，行為主體多元化帶來的利益取向多元化、治理責(zé)任模糊導(dǎo)致治理秩序混亂，這些都是制約黃河流域協(xié)同治理模式形成的因素。想要得到更加有效的治理以及提高治理的效率，就必須形成相應(yīng)的協(xié)同治理模式，主要有“中心-邊緣”治理模式、耦合型治理模式、整合治理模式、多層次治理模式等四種。

（二）政策建議

1.加強(qiáng)黃河流域地區(qū)間互聯(lián)互通，推動要素流動，促進(jìn)協(xié)同治理

堅(jiān)持完善協(xié)作和對口支援機(jī)制，常態(tài)化開展幫扶工作，更好促進(jìn)黃河流域發(fā)展較好地區(qū)和發(fā)展較慢地區(qū)的協(xié)同治理，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才技術(shù)、文化資源和活動以及管理方式等方面入手，進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶，多措并舉推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，加強(qiáng)各地區(qū)間的聯(lián)系[8]，從而促進(jìn)協(xié)同治理的推進(jìn)。

2.推動黃河流域協(xié)同治理的相關(guān)法律架構(gòu)的形成和完善

相關(guān)法律架構(gòu)的形成和完善，是推動黃河流域協(xié)同治理的關(guān)鍵因素[9，10]。到目前為止，我國暫未完善與黃河流域相關(guān)的法律法規(guī)，這也是導(dǎo)致黃河流域協(xié)同治理進(jìn)程發(fā)展緩慢的原因之一。針對于此的主要對策就是推動黃河流域協(xié)同治理的法律法規(guī)的制定，用法律法規(guī)的形式來將黃河流域協(xié)同治理的框架進(jìn)行構(gòu)建，不僅可以大大減少黃河流域協(xié)同治理過程中的曲折，也可以很大程度上促進(jìn)區(qū)域間的協(xié)同，從而推動協(xié)同治理的進(jìn)一步完善。

3.構(gòu)建立體的黃河流域協(xié)同治理利益共享機(jī)制

黃河流域協(xié)同治理中難免會出現(xiàn)各地區(qū)間利益沖突問題，因?yàn)椴煌闹卫頉Q策會觸碰到不同?。▍^(qū)）的利益，尤其是經(jīng)濟(jì)利益，這是阻礙協(xié)同治理的障礙之一。若要實(shí)現(xiàn)黃河流域協(xié)同治理成功運(yùn)用，各個部門首先要做的就是要分析黃河流域各個省（區(qū)）的現(xiàn)狀及發(fā)展著重點(diǎn)，協(xié)調(diào)各方面利益，構(gòu)建一套黃河流域利益共享機(jī)制。這樣，黃河流域9?。▍^(qū)）間的協(xié)同才會進(jìn)一步提升，才能跨越目前的利益沖突限制，搭建起協(xié)同治理的橋梁，達(dá)到既定的目標(biāo)。

4.建立保障機(jī)制，促進(jìn)協(xié)同治理

黃河流域協(xié)同治理工作的開展離不開長效的保障機(jī)制[11]。由于黃河流域流經(jīng)省區(qū)多、流域覆蓋面積廣，其治理工作完全不同于一般政府工作的開展，它不僅涉及到政府合作，更是呈現(xiàn)出了多層次、多部門、多主體的現(xiàn)象。因此，應(yīng)盡快建立一套完善的保障機(jī)制，對多個主體進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理。并且在建立機(jī)制時，各?。▍^(qū)）應(yīng)組織不定期的交談，進(jìn)行充分的溝通與協(xié)調(diào)，共同推進(jìn)保障機(jī)制的建立；還要明確具體方案，面對面解決合作過程中出現(xiàn)的問題，以黃河流域整體為發(fā)展對象建立統(tǒng)一的發(fā)展目標(biāo)，再從微觀角度切入，建立起每個?。▍^(qū)）的發(fā)展目標(biāo)和策略。