論我國未成年人司法的“檢察主導(dǎo)”

狄小華

未成年人能否健康成長事關(guān)國家富強、民族復(fù)興和家庭幸福！建國70多年來，黨和政府高度重視未成年人的保護(hù)，不僅建立起了中國特色普惠性的未成年人福利保護(hù)體系，而且初步形成了具有中國特色的未成年人司法保護(hù)體系。隨著新時代我國社會主要矛盾的變化，未成年人司法保護(hù)出現(xiàn)了新情況，人民群眾對未成年人司法保護(hù)產(chǎn)生了新期盼。也正是為了更好滿足人民群眾對未成年人保護(hù)的新要求，在新一輪司法改革過程中，未成年人檢察保護(hù)不斷強化，已經(jīng)逐步成為未成年人司法保護(hù)的主導(dǎo)力量。

一、未成年人司法保護(hù)面臨新挑戰(zhàn)

未成年人的司法保護(hù)主要涉及三類：第一類是對健康成長之中的未成年人的保護(hù)，包括具有預(yù)防性特征的未成年人檢察公益訴訟、涉及未成年人利益的民事、行政訴訟等；第二類是對被侵害未成年人的保護(hù)，包括對未成年人民事、行政、刑事受害人的保護(hù)；第三類是對偏離健康成長軌道的未成年人的保護(hù)，即罪錯未成年人的保護(hù)。進(jìn)入新時代，一方面，未成年人犯罪案件數(shù)量盡管呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢(1)最高人民檢察院：《未成年人檢察工作白皮書(2020)》，2020年6月1日發(fā)布。，但呈現(xiàn)出惡性案件增長、犯罪年齡降低新特點；另一方面，侵害未成年人的刑事案件，以及涉及未成年人權(quán)利的民事、行政案件增長明顯。為滿足人民群眾公正要求而不斷深化的司法改革，也使未成年人的司法保護(hù)產(chǎn)生了新的格局。

(一)未成年人犯罪行為出現(xiàn)新動向

伴隨著人民群眾物質(zhì)生活條件的不斷提高，未成年人生理發(fā)育年齡普遍提前，而信息化快速發(fā)展所帶來的網(wǎng)絡(luò)和手機的普及，也使得未成年人能夠接觸到的信息越來越多，且越來越雜。然而，未成年人接觸到的信息越多并不意味著他們懂得越多，更不意味著他們辨別是非能力的提高，而生理發(fā)育年齡的提前也不意味著他們自我控制和適應(yīng)社會能力增強。相反，社會加速由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步加劇了未成年人生理發(fā)育與心理發(fā)展的不平衡性，并導(dǎo)致未成年人犯罪呈現(xiàn)出低齡化、惡性化的新動向。據(jù)高檢院2020年發(fā)布的《未成年人檢察工作白皮書(2020)》顯示，“2016年至2020年受理審查起訴14至16周歲未成年人犯罪分別為5890人、5189人、4695人、5445人、5259人，占受理審查起訴全部未成年人的比例分別為9.97%、8.71%、8.05%、8.88%和9.57%，近兩年呈上升態(tài)勢。” 尚未進(jìn)行法律規(guī)制并進(jìn)入司法干預(yù)的未成年人觸法行為，頻繁見諸媒體，不僅引發(fā)了人民群眾對現(xiàn)行未成年人司法保護(hù)的質(zhì)疑，而且公眾要求降低刑事責(zé)任年齡的呼聲持續(xù)升高。正是為了回應(yīng)人民群眾的這一訴求，2020年12月26日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議通過的《中華人民共和國刑法修正案(十一)》，規(guī)定“已滿十二周歲不滿十四周歲的人，犯故意殺人、故意傷害罪，致人死亡或者以特別殘忍手段致人重傷造成嚴(yán)重殘疾，情節(jié)惡劣，經(jīng)最高人民檢察院核準(zhǔn)追訴的，應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任?！比欢?，刑事責(zé)任年齡的降低并沒有破解未成年人保護(hù)中存在的“家庭管不住、學(xué)校管不了和公安不好管”的難題，《預(yù)防未成年犯罪法》針對有嚴(yán)重不良行為的未成年人所確立的專門矯治教育制度，如何落地并發(fā)揮作用仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

(二)侵害未成年人犯罪呈現(xiàn)新趨勢

改革開放以來，一方面，未成年人生活的宏觀社會環(huán)境日趨復(fù)雜。在網(wǎng)絡(luò)時代，價值多元化、利益多樣化、矛盾復(fù)雜化，加上黃、賭、毒等的影響，未成年人出現(xiàn)錯誤社會化和滯后社會化的不良社會化的幾率顯著提高(2)參見北京青少年法律援助與研究中心：《未成年人沉迷手機網(wǎng)絡(luò)游戲現(xiàn)象調(diào)研報告》，2021年8月9日發(fā)布。；另一方面，未成年人生活的微觀社會環(huán)境危機四伏。受應(yīng)試教育、離婚率升高、老齡化加劇、外出務(wù)工、傳統(tǒng)棍棒教育等影響，不僅未成年人的財產(chǎn)、接受義務(wù)教育等民事權(quán)益更容易受到侵犯，而且他們的人身權(quán)利也屢屢受到侵害。更值得注意的是，諸如家庭暴力、校園欺凌、性侵犯罪等大多為熟人，甚至是自己的父母、老師、同學(xué)所為。(3)參見蔣斌、卓之僑等：《新時代性侵害未成年人犯罪特點、成因與預(yù)防——以A省L縣人民檢察院辦理的案件為樣本》，載《第二屆新時代優(yōu)秀檢察成果：智慧檢務(wù)論文集(二)》，2021年12月1日。自2019年以來，侵害未成年人犯罪案件已經(jīng)超過未成年人犯罪案件，占到未成年人檢察案件的一半以上。(4)參見最高人民檢察院：《未成年人檢察工作白皮書(2020)》，2020年6月1日發(fā)布。2021年全國檢察機關(guān)“從嚴(yán)追訴性侵、虐待等侵害未成年人犯罪6.1萬人，同比上升5.7%”。(5)參見張軍：《最高人民檢察院工作報告——2022年3月8日在第十三屆全國人民代表大會第五次會議上》

(三)未成年人司法保護(hù)出現(xiàn)新格局

我國的未成年人司法由少年刑事司法演變而來。改革開放之初，受十年文化大革命以及改革開放帶來的西方文化糟粕的影響，我國青少年犯罪呈現(xiàn)迅速增長之勢。為有效應(yīng)對青少年犯罪的迅速增長，上海長寧區(qū)法院于1984年率先建立了我國第一個少年刑事法庭，1986年長寧區(qū)人民檢察院率先成立了少年案件起訴組。隨著未成年人司法保護(hù)的加強，少年司法保護(hù)機構(gòu)又從刑事庭發(fā)展為綜合庭，從起訴組發(fā)展成為未檢科。根據(jù)《中國法律年鑒》統(tǒng)計數(shù)據(jù)，自2009年后，伴隨著少年刑事案件逐年下降，少年法庭面臨案源少和吃不飽的問題。在經(jīng)歷少年法庭兼辦成人案件或以幾個市轄區(qū)設(shè)立一個少年法庭以增加案件量以后，由于仍無法解決少年法庭案源不足，難以平衡少年庭與其他法庭工作量的難題，2016年最高人民法院宣布進(jìn)行家事法庭改革。家事法庭審理的案件僅限于離婚、子女監(jiān)護(hù)與撫養(yǎng)、領(lǐng)養(yǎng)、以及其他與家庭關(guān)系相關(guān)的事項，相較原來的少年法庭管轄范圍寬了，民事方面的保護(hù)更強了，但離聚焦應(yīng)對少年罪錯的少年司法遠(yuǎn)了。由此，引領(lǐng)并主導(dǎo)我國少年司法發(fā)展近三十年的少年法庭，隨著家事法庭的興起而逐漸淡出人們的視野。隨著2021年1月最高人民法院制定并實施《關(guān)于加強新時代未成年人審判工作的意見》，各地掀起了新的一輪少年法庭掛牌。重建少年法庭，盡管對涉及未成年人案件審判的專業(yè)化，對未成年司法保護(hù)體制完善都具有重要意義，但不得不承認(rèn)，原來少年法庭在未成年人司法保護(hù)中的主導(dǎo)地位，已經(jīng)難以再現(xiàn)。

與此同時，為適應(yīng)系統(tǒng)保護(hù)未成年人利益的需要，不僅原來的少年檢察改成了未成年人檢察，而且未成年人檢察的內(nèi)容也由單一的刑事檢察擴展到民事、行政等所有涉及未成年人的案件的監(jiān)督。隨著未成年人檢察機構(gòu)的健全，特別是最高人民檢察院成立獨立的未成年人檢察廳以來，未成年人檢察不僅實現(xiàn)了系統(tǒng)檢察保護(hù)，而且將通過辦案開展未成年人犯罪預(yù)防作為自己的職能，并積極推動社會支持體系建立。隨著未成年人檢察公益訴訟的確立和實踐發(fā)展，未成年人檢察主導(dǎo)未成年人司法保護(hù)的新格局已經(jīng)初步形成。

二、新時代給檢察履職提出新要求

堅持以人民為中心是新時代檢察工作踐行全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的必然要求。未成年人健康成長事關(guān)國家富強、民族復(fù)興和每一個家庭的幸福，新時代未成年人司法保護(hù)出現(xiàn)的新情況，給未成年人檢察保護(hù)提出了新的要求。

(一)新時代的檢察監(jiān)督有了新任務(wù)

改革開放以來，為適應(yīng)法律監(jiān)督的需要，我國檢察職能經(jīng)歷了持續(xù)加強的發(fā)展歷程。從職務(wù)犯罪偵查到公訴，從刑事訴訟監(jiān)督到民行監(jiān)督，不僅內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置越來越專門化和專業(yè)化，而且履行職能保障越來越好，能力越來越強。進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。為滿足人民群眾日益增長的公平正義的需要，司法改革不斷深化，司法權(quán)力配置得到優(yōu)化。伴隨著中國特色反腐倡廉體制、制度和機制的建立，檢察機關(guān)的反貪反瀆職能雖然轉(zhuǎn)由新成立的監(jiān)察委員會行使，但檢察機關(guān)作為國家公益代表的角色進(jìn)一步得到強化。通過訴訟監(jiān)督和公益訴訟維護(hù)不特定多數(shù)人的公共利益，成為新時代檢察機關(guān)又一重大而又艱巨的新任務(wù)。未成年人是國家的未來，民族的希望，是國家最為寶貴的人力資源。維護(hù)未成年人的合法權(quán)益，促進(jìn)他們健康成長，由此成為國家公益代表的檢察機關(guān)的神圣職責(zé)。近年來，未成年人檢察公益訴訟迅速發(fā)展，但如何健全預(yù)防性公益訴訟，以檢察監(jiān)督特別是檢察公益訴訟推動未成年人系統(tǒng)保護(hù)，特別是引起罪錯發(fā)生的環(huán)境治理仍有待進(jìn)一步深化。

(二)檢察機關(guān)法律監(jiān)督有了新方位

監(jiān)察委員會的成立標(biāo)志著國家權(quán)力架構(gòu)由原來的人大之下的一府兩院，變?yōu)橐桓晃蛢稍?。檢察機關(guān)雖然不再是國家唯一的法律監(jiān)督機關(guān)，而是與監(jiān)察委員會一起共同行使法律監(jiān)督的職責(zé)，以維護(hù)國家法律和政策的統(tǒng)一和正確實施。但檢察機關(guān)的法律監(jiān)督呈現(xiàn)出三個方面的鮮明特征。

1. 訴訟監(jiān)督的承擔(dān)者。與歷史上檢察機關(guān)曾承擔(dān)的一般監(jiān)督不同，(6)參見胡衛(wèi)列：《從一般監(jiān)督到公益訴訟 檢察事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的歷史見證》，載《人民檢察》2021年第21期。改革開放以來的檢察監(jiān)督一直聚焦于刑事、民事、行政三大訴訟監(jiān)督。隨著司法改革的深入，檢察機關(guān)又承擔(dān)公益訴訟檢察職能，由此形成檢察機關(guān)的法律監(jiān)督呈現(xiàn)出刑事、民事、行政、公益訴訟檢察并行的局面，“四大檢察十大任務(wù)”則極好地概括了當(dāng)下檢察機關(guān)作為訴訟監(jiān)督者角色的定位和職責(zé)。監(jiān)督是指察看并督促，“‘督’以‘監(jiān)’為基礎(chǔ)和前提，‘監(jiān)’以‘督’為結(jié)果和目的，兩者不可分離，前者引申為了解權(quán)、觀察權(quán)，后者發(fā)展為督促權(quán)、糾正權(quán)，從而構(gòu)成了由觀察糾正權(quán)為主要內(nèi)容和特征的法律監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)?！?7)湯唯、孫季萍：《法律監(jiān)督論綱》，北京大學(xué)出版社2001年版，第3頁。檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)包括了解、督促執(zhí)法、司法、守法，以防止違法犯罪行為發(fā)生，或及時發(fā)現(xiàn)違法或犯罪信息，并在調(diào)查核實基礎(chǔ)上，啟動追訴、糾錯或救濟(jì)程序。

2. 公共利益的守護(hù)者。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，帶來了利益主體的多元化和利益類型的多樣化，也進(jìn)一步強化了用法律調(diào)整利益關(guān)系的緊迫性。從時間維度看，我國公共利益的立法經(jīng)歷了由一元化到泛化弱化，再到獨立化的歷史演進(jìn)(8)參見高志宏：《公共利益：基于概念厘定的立法導(dǎo)向與制度優(yōu)化》，載《江西社會科學(xué)》2021年第10期。。隨著公共利益立法的加強，區(qū)別于國家利益、集體利益的不特定多數(shù)人的公眾利益日益受到重視。與個人、法人或單位的合法利益受到侵害，可以依法尋求司法救濟(jì)不同，當(dāng)不特定的多數(shù)人受到不法侵害時，有時會存在缺乏啟動糾錯或提起訴訟合法主體的問題。隨著環(huán)境污染、食品安全等問題日益突出，作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要組成部分，公益訴訟已經(jīng)成為滿足人民群眾美好生活需要不可或缺的公共產(chǎn)品。檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督者，不論是代表國家提起公訴，還是對訴訟活動進(jìn)行監(jiān)督，在國家治理體系中擔(dān)當(dāng)?shù)木褪枪怖媸刈o(hù)者的角色。而在新時代，這一角色意味著在實現(xiàn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化過程中，檢察監(jiān)督需要新的方位。

3. 系統(tǒng)保護(hù)的監(jiān)督者。綜觀世界少年司法一百多年的發(fā)展，少年司法本質(zhì)上是一套應(yīng)對少年罪錯的機制。(9)參見[美]瑪格麗特·K．羅森海姆、富蘭克林·E．齊姆林等編：《少年司法的一個世紀(jì)》，高維儉譯，商務(wù)印書館2008年版，第55頁。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國少年司法雖然有了一定的發(fā)展，但仍是附屬于成人刑事司法的“小成人”刑事司法。近年來，雖然在探索綜合保護(hù)方面取得了一定的成效，但未成年人保護(hù)仍然存在著懲治與預(yù)防相割裂，公安司法機關(guān)難協(xié)調(diào)，社會支持缺失等問題。而要實現(xiàn)未成年人罪錯治理體系和能力的現(xiàn)代化，則必須堅持系統(tǒng)思維、辯證思維，落實未成年人的系統(tǒng)保護(hù)。檢察機關(guān)作為訴訟監(jiān)督者、公益訴訟檢察承擔(dān)者，不論對于構(gòu)建未成年人的系統(tǒng)保護(hù)，還是對于保障落實系統(tǒng)保護(hù)都承擔(dān)著獨特的責(zé)任。

(三)未成年人檢察保護(hù)需要新定位

中國是有十四多億人的人口大國，有世界上最龐大的未成年人群體，建立中國特色未成年人司法制度是促進(jìn)未成年人健康成長所必需。面對新時代未成年人司法保護(hù)面臨的新挑戰(zhàn)，以及深化司法改革大背景下，檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的調(diào)整和人民法院家事法庭的改革，以檢察為主導(dǎo)的中國特色少年司法正呼之欲出。

1. 我國檢察屬性與少年司法相契合。在我國，違法與犯罪一直存在嚴(yán)格的區(qū)分，并具有犯罪處理嚴(yán)厲，一般違法處理寬松的兩極化特點。然而，犯罪無不是從違規(guī)、違法發(fā)展而來，因此未成年人司法保護(hù)強調(diào)未成年人罪錯的一體化處理，重視抓早抓小。不僅如此，未成年人“宜教不宜罰”，他們的違法犯罪雖然也要承擔(dān)責(zé)任，但不宜像成人那樣承擔(dān)報應(yīng)責(zé)任。報應(yīng)懲罰及以此建立起來的報應(yīng)性司法，不僅對涉罪未成年人產(chǎn)生強烈的犯罪標(biāo)簽效應(yīng)，而且容易直接造成對涉罪未成年人的心理傷害。為此，未成年人司法不同于成人刑事司法，具有司法性、行政性和教育性。(10)參見陳慈幸、蔡孟凌編著：《少年事件處理法學(xué)理與實務(wù)》，臺北元照出版公司2009年版，第43-51頁。而未成年人司法的綜合屬性與我國檢察機關(guān)的司法性、行政性和公益性剛好契合。(11)參見陳永生：《論檢察機關(guān)的性質(zhì)》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2001年第2期。在未成年人涉嫌違法犯罪以后，究竟該選擇怎樣的方式方法加以處理的“先議權(quán)”(12)屈琳、沈勐兒：《先議權(quán)概念的演進(jìn)和中國化適用》，載《上海法學(xué)研究》2019第18卷。，是體現(xiàn)未成年人司法特殊保護(hù)的一項特殊的程序性權(quán)力。在“三權(quán)分立”權(quán)力架構(gòu)下的西方，這一權(quán)力都由少年法院或法庭享有是順理成章的。但在我國人民代表大會權(quán)力獨大，行政、監(jiān)委、檢察和司法等四權(quán)并列的權(quán)力架構(gòu)下，由兼有司法、行政和公益屬性的檢察機關(guān)行使這一權(quán)力更為合適。

2. 我國檢察職能具有承前啟后特性。我國檢察機關(guān)行使的刑事、民事、行政和公益訴訟等四大檢察職能，本質(zhì)上是一種訴訟監(jiān)督。而這種訴訟監(jiān)督具有承前啟后的特征：在刑事訴訟中，檢察前承偵查后啟審判；在民事檢察中，前承一方當(dāng)事人后啟審判，直接影響另一方當(dāng)事人；在行政訴訟中，前承行政相對人后啟審判，直接影響行政；在公益訴訟中，更是前承不特定多數(shù)人后啟審判，影響社會。未成年人司法意在以最適合涉罪錯未成年人的方式個別化地處理他們的違法犯罪或罪錯，這不僅需要公安司法機關(guān)分工、配合和制約，更離不開行政機關(guān)、社會，乃至家庭的協(xié)作和支持，而檢察機關(guān)在訴訟中所具有的承前啟后的監(jiān)督職能，更有利于動員各種力量，整合各方資源，實現(xiàn)特殊保護(hù)的目標(biāo)。

3. 反腐實踐為一體處理罪錯積累了經(jīng)驗。鑒于縮小犯罪圈的需要，加上違紀(jì)、違法和犯罪屬于不同性質(zhì)，并由不同的法律法規(guī)加以規(guī)范，我國一直存在分開處理違紀(jì)、違法和犯罪的傳統(tǒng)習(xí)慣。然而，監(jiān)察法的出臺實現(xiàn)了職務(wù)違法犯罪處理的一體化，而監(jiān)察委員會與黨的紀(jì)律檢查委員會“兩塊牌子，一套人馬”的體制，又使違紀(jì)、違法和犯罪處理一體化成為了現(xiàn)實。具有中國特色的一體化反腐體制，保證了“不敢腐”“不能腐”和“不想腐”整體推進(jìn)，極大地提高的反腐實際效果。這一實踐既為我國建立一體化處理未成年人罪錯積累了有益經(jīng)驗，也為推進(jìn)未成年人系統(tǒng)保護(hù)提供了創(chuàng)新性思路。

4. 檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)未成年人司法保護(hù)。以國際經(jīng)驗看，少年司法的主要機構(gòu)是少年法院，所以少年司法也是少年法院為主導(dǎo)的。(13)未成年人包括嬰幼兒、兒童、少年。少年既不同于兒童，他們已經(jīng)有一定認(rèn)知和行為控制能力，也不同于成人，他們的辨別是非和控制行為的能力尚弱，為此，世界各國盡管對少年的年齡界定不一樣，稱呼也不盡相同，但都認(rèn)為少年對自己的行為也要承擔(dān)相對責(zé)任。少年罪錯行為包括虞犯行為、觸法行為和犯罪行為，少年司法作為專門應(yīng)對少年罪錯的司法，是從成人司法中分離出來的。為此，在國外，少年司法定位為應(yīng)對少年罪錯的一套機制。在我國，由過去的少年司法變?yōu)槲闯赡耆怂痉ǜ怀銎渚C合保護(hù)。但根據(jù)我國獨特的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)，幾十年少年司法實踐探索和當(dāng)下司法改革對檢察職能的調(diào)整，未來我國未成年人司法的主要機構(gòu)更可能是未成年人檢察院，以檢察為主導(dǎo)構(gòu)建具有中國特色的未成年人司法保護(hù)體制、制度和機制。近年來，隨著少年法庭改為家事法庭，法院在未成年人司法中的主導(dǎo)作用明顯減弱。與此同時，未成年人檢察工作則迅速發(fā)速，不僅通過四大檢察擴大未成年人司法保護(hù)的范圍，而且通過向前向后延伸，有力地促進(jìn)未成年人社會支持和行政福利保護(hù)的發(fā)展，其在未成年人司法保護(hù)中主導(dǎo)作用日益明顯。

三、未成年人檢察保護(hù)需要新作為

要建立檢察主導(dǎo)的中國特色未成年人司法保護(hù)體制、制度和機制，既要實現(xiàn)未成年人保護(hù)的一體化，包括罪錯處理一體化，預(yù)防與治理一體化，又要實現(xiàn)罪錯未成年人處遇的多元化，即機構(gòu)處遇、社會處遇和家庭處遇體系化，還要實現(xiàn)社會保護(hù)、福利保護(hù)和司法保護(hù)的無縫銜接。為此，新時代未成年人檢察保護(hù)需要有新作為。

(一)未成年人檢察保護(hù)要有新思路

未成年人罪錯的發(fā)生是一個由量變到質(zhì)變的漸進(jìn)過程，不論是初次罪錯的預(yù)防，還是預(yù)防再次罪錯的矯治，未成年人保護(hù)具有流程長、環(huán)節(jié)多，覆蓋未成年人整個成長時空的特點。面對日益復(fù)雜的未成年人成長環(huán)境，未成年人發(fā)生罪錯風(fēng)險持續(xù)升高，且原因更為復(fù)雜多變，未成年人保護(hù)越發(fā)需要動員組織多種力量，整合各種資源，采用各種措施進(jìn)行綜合防治。正是為了破解綜合治理未成年人罪錯中仍然存在的“人人有責(zé)，沒人負(fù)責(zé)”的難題，需要在法律明確各保護(hù)主體責(zé)任的同時，建立以防治罪錯為目標(biāo)，以家庭保護(hù)為基礎(chǔ)，行政福利保護(hù)為重點，司法保護(hù)為核心，社會保護(hù)為補充的未成年人保護(hù)系統(tǒng)。并通過司法保護(hù)的檢察主導(dǎo)，實現(xiàn)司法保護(hù)內(nèi)部以及司法保護(hù)與福利保護(hù)、社會保護(hù)、家庭保護(hù)的有機協(xié)調(diào)。主導(dǎo)具有統(tǒng)領(lǐng)全局和推動全局發(fā)展的含義，建立以檢察為主導(dǎo)的中國特色未成年人司法，就是要突出未成年人檢察的公益性，通過未成年人檢察職能的充分履行，形成保護(hù)力量整合、保護(hù)措施協(xié)調(diào)、保護(hù)環(huán)節(jié)銜接的系統(tǒng)保護(hù)未成年人格局。圍繞未成年人的罪錯防治，未成年人檢察部門本著“宜教不宜罰”的思想，遵循特殊保護(hù)和優(yōu)先保護(hù)原則，通過行使“先議權(quán)”、監(jiān)督權(quán)，將未成年人家庭保護(hù)、社會保護(hù)、行政福利保護(hù)和司法保護(hù)融為一體，以實現(xiàn)少年罪錯防治效益的最大化。

(二)未成年人檢察保護(hù)要有新目標(biāo)

伴隨著未成年人檢察綜合保護(hù)改革的推進(jìn)，未檢部門逐步形成了對未成年人犯罪、受害未成年人案件以及涉案未成年人案件的統(tǒng)一管轄。而如何通過統(tǒng)一辦理涉及未成年人的刑事、民事、行政和公益訴訟案件，提升未檢部門的綜合保護(hù)能力，提高綜合保護(hù)未成年人效果，需要有新的目標(biāo)追求。首先，規(guī)范涉及未成年人案件的辦理。按照四大檢察職能辦好每一個個案始終是未檢部門的主業(yè)，主業(yè)不興無以談向前延伸和向后延伸。為此，有必要全面并正確解讀有關(guān)涉及未成年人的法律和政策規(guī)定，結(jié)合四大檢察職能，本著用足用好法律政策規(guī)定，更好保護(hù)未成年人，明確未成年人檢察辦案規(guī)范。通過辦理更多的精品案件，推動社會支持體系構(gòu)建、延伸未成年人罪錯預(yù)防工作。其次，構(gòu)建少年檢察的四梁八柱。檢察主導(dǎo)未成年人司法，首先要解決未成年人罪錯的一體化處理，探索檢察機關(guān)的 “先議權(quán)”。然后，建立健全社會調(diào)查評估制度。未成年人保護(hù)強調(diào)個別化，因此通過社會調(diào)查評估掌握涉案未成年人的罪錯問題原因及其回歸健康成長之路的需要，成為了辦理未成年人罪錯案件的關(guān)鍵。調(diào)整未成年人司法的價值取向，建立符合未成年人保護(hù)方針、原則的模式，實現(xiàn)我國處理未成年人罪錯由報應(yīng)性懲罰的輕緩化模式，轉(zhuǎn)向恢復(fù)性的懲戒教育模式轉(zhuǎn)變。只有四梁八柱立起來了，中國特色未成年人司法才能真正確立，并發(fā)揮應(yīng)有的保護(hù)作用。最后，以檢察引導(dǎo)、督導(dǎo)和傳導(dǎo)推動系統(tǒng)保護(hù)。(14)參見狄小華：《建立以審判為中心的“多導(dǎo)”檢警關(guān)系》，載《人民檢察》2017年第9期。未成年人保護(hù)離不開系統(tǒng)保護(hù)，檢察主導(dǎo)決非替代，更不是檢察一家單打獨斗，而是要通過檢察監(jiān)督的引導(dǎo)、督導(dǎo)和傳導(dǎo)功能，推動社會支持子系統(tǒng)、行政福利保護(hù)子系統(tǒng)等的建設(shè)。

(三)未成年人檢察保護(hù)要有新舉措

圍繞未成年人檢察保護(hù)新的目標(biāo)，未成年人檢察需要通過創(chuàng)新舉措，進(jìn)一步推進(jìn)我國未成年人系統(tǒng)保護(hù)的形成。

首先，牢固基石，突破處遇個別化瓶頸。未成年人的特殊性是構(gòu)建專門未成年人司法的重要依據(jù)，而社會調(diào)查則是落實未成年人特殊保護(hù)、優(yōu)先保護(hù)，實現(xiàn)罪錯未成年人個別化處遇的前提。為此，社會調(diào)查制度是未成年人司法的基石。正所為“基礎(chǔ)不牢，地動山搖”，沒有完善的社會調(diào)查制度，就無法公正行使“先議權(quán)”，也就難以落實分級處遇，最大限度保護(hù)未成年人的合法利益。檢察主導(dǎo)的未成年人司法改革和創(chuàng)新，要抓住社會調(diào)查這個未成年人司法的牛鼻子，從以下方面逐步規(guī)范和完善社會調(diào)查制度。一是明確社會調(diào)查報告的證據(jù)屬性。社會調(diào)查報告既是處理未成年人罪錯的依據(jù)，那么，未成年人罪錯案件都必須進(jìn)行社會調(diào)查，并將社會調(diào)查報告作為一種特殊證據(jù)類型，發(fā)揮其對“未然罪錯”的證明作用。二是規(guī)范社會調(diào)查程序。重點從明確社會調(diào)查的主體資格，強調(diào)社會調(diào)查的專業(yè)性，突出評估的科學(xué)性等三個方面，規(guī)范社會調(diào)查程序。三是推動社會調(diào)查智能化。以社會調(diào)查所獲得的證據(jù)評估涉罪錯未成年人的再犯風(fēng)險，面臨的最大難題是操作難度大，且精準(zhǔn)性不高。隨著信息技術(shù)特別是人工智能的發(fā)展，適用社會數(shù)字治理的需要，研發(fā)智能化社會調(diào)查評估系統(tǒng)勢在必行。依據(jù)智能社會調(diào)查系統(tǒng)構(gòu)建以精準(zhǔn)評估、科學(xué)分級、動態(tài)預(yù)算、精準(zhǔn)干預(yù)、循證保護(hù)的中國特色少年司法應(yīng)當(dāng)成為改革創(chuàng)新的重點。四是規(guī)范社會調(diào)查報告審查適用規(guī)則。社會調(diào)查報告既不同于現(xiàn)場勘查筆錄，也不同鑒定意見，而是在廣泛收集涉罪錯未成年人成長、生活等環(huán)境信息和個人生理、心理等信息基礎(chǔ)上，由專業(yè)人員應(yīng)用專業(yè)知識和規(guī)范程序進(jìn)行評估所得出的結(jié)論，以及在此基礎(chǔ)上提出的個別化的處遇建議。為此，社會調(diào)查報告的審查和適用，既要審查評估信息的可靠性，又要審查評估結(jié)論的可信性，并依此建立相應(yīng)的審查規(guī)則。

其次，抓住關(guān)鍵，探索罪錯一體化處理。罪錯一詞作為少年司法的專用術(shù)語，既具有弱化報應(yīng)性司法中犯罪標(biāo)簽的作用，又具有抓早抓小以體現(xiàn)一體處理未成年人違法犯罪的特殊保護(hù)的功能。我國未成年人司法盡管具有了民事、行政、刑事綜合保護(hù)的特征，但受制于現(xiàn)行立法和司法體系，仍未形成未成年人罪錯處理的一體化，因此，我國尚未真正建立起應(yīng)對未成年人罪錯的獨立的未成年人司法制度。檢察監(jiān)督以保障國家法律和政策正確實施為己任，未成年人檢察盡管涉及未成人的民事、行政、刑事檢察和未成年人公益訴訟，但核心仍是有效預(yù)防和應(yīng)對未成年人罪錯，促進(jìn)未成年人健康成長。罪錯處理的一體化，既涉及到司法干預(yù)范圍劃定，也涉及到司法干預(yù)的措施落實，因此，不僅關(guān)乎系統(tǒng)保護(hù)即家庭保護(hù)、社會保護(hù)、行政保護(hù)和司法保護(hù)機制的構(gòu)建，而且直接影響整個未成年人保護(hù)系統(tǒng)的運行。為此，未成年人檢察，一方面，要充分利用偵查監(jiān)督中的檢察引導(dǎo)偵查，通過檢察提前介入未成年人案件偵查，強化未成年人檢察在未成年人案件偵查分流中的主導(dǎo)作用，盡可能將符合檢察分流的未成年人案件，提前到偵查階段進(jìn)行分流，以最大限度減少現(xiàn)行刑事司法對涉罪未成年人的負(fù)面影響；另一方面，在強化上述檢察引導(dǎo)偵查基礎(chǔ)上，探索檢察先議制度。適應(yīng)刑事責(zé)任年齡降低的需要，檢察機關(guān)在主動介入未成年人犯罪行為偵查的同時，積極探索介入公安機關(guān)對未成年人觸法行為、虞犯行為的調(diào)查和處理，并為公安機關(guān)提供法律建議。等時機成熟，以立法形式賦予檢察機關(guān)罪錯未成年人處理的先議權(quán)，即將提供建議改為必須先議。

再次，規(guī)范辦案，形成未檢公正的機制。辦案是檢察監(jiān)督的主要形式，也是實現(xiàn)司法公正的主要途徑。規(guī)范辦案一方面要根據(jù)檢察主導(dǎo)的要求，科學(xué)合理界定未成年人辦案。按照主導(dǎo)不是替代的原則，發(fā)揮未檢部門在未成年人系統(tǒng)保護(hù)中的法律監(jiān)督作用，以及通過監(jiān)督推動其他子系統(tǒng)的功能完善和作用發(fā)揮。檢察監(jiān)督承前啟后，在辦案過程中，經(jīng)常會遇到事前預(yù)防不力，事后社會支持不足等難題。檢察辦案工作適度向前、向后延伸，既可以讓辦案產(chǎn)生更好的社會效果，也能夠起到督促其他部門更好履行職責(zé)或推動社會支持體系的建立作用。但如果越權(quán)或越界則不僅會嚴(yán)重?fù)p害檢察機關(guān)的司法權(quán)威，而且可能延緩相關(guān)機制、機制的建立；另一方面要根據(jù)公正司法要求，進(jìn)一步規(guī)范未成年人案件辦理。落實特殊保護(hù)、優(yōu)先保護(hù)，意味著檢察機關(guān)處理未成年人案件享有更大的自由裁量權(quán)。規(guī)范辦案要用司法思維處理實踐中存在的“保護(hù)不足”和“保護(hù)過度”，重視通過程序控制而不是行政考核防止自由裁量權(quán)的濫用。同時，要清楚檢察監(jiān)督不同于人們通常所理解的具有上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的監(jiān)督，在人民代表大會之下的檢察機關(guān)與人民法院、人民政府和監(jiān)察委員會是一種平行關(guān)系，檢察監(jiān)督不是一種上下監(jiān)督，因此，要自覺防范“主導(dǎo)”異化為“領(lǐng)導(dǎo)”的權(quán)力越位風(fēng)險。

最后，立足預(yù)防，探索治理型檢察公益訴訟。促進(jìn)涉案未成年人健康成長是未成年人檢察的目的所在，而實現(xiàn)這一目的則離不開各方面的共同努力。根據(jù)誰執(zhí)法誰普法以及檢察監(jiān)督的特性，堅持通過辦案，由點到線、由線到面，再由面到體，推動未成年人罪錯治理體系和能力的現(xiàn)代化，成了新時代未成年人檢察的重要特色。但限于檢察職能，加上檢察建議、糾正違法通知的剛性不足，這種推動的作用有限。隨著未成年人檢察公益訴訟制度的確立，特別是實踐探索的深化，未成年人公益訴訟在推動未成年人成長環(huán)境治理，督促未成年人保護(hù)主體積極履職，促進(jìn)未成年人保護(hù)制度落實、環(huán)節(jié)銜接、力量整合等方面的作用日益明顯。為此，有必要在總結(jié)實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，通過破解理論難點、實踐疑點，將未成年人檢察公益訴訟打造成具有中國特色的預(yù)防性公益訴訟。與以懲罰性公益訴訟以剝奪侵害人利益，修復(fù)性公益訴訟限于修復(fù)被破壞的法益不同，針對不特定多數(shù)人的未成年人檢察公益訴訟，可以通過檢察監(jiān)督推動訴源治理，起到辦理一案，教育一片，治理一域的良好效果。正如高檢院在《江蘇省宿遷市人民檢察院對章某為未成年人文身提起民事公益訴訟案(檢例第142號)》指導(dǎo)意見中所指出的：“檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件過程中，應(yīng)當(dāng)用足用好現(xiàn)有法律規(guī)定，督促行政機關(guān)依法充分履職。對于存在法律、政策不完善、行政監(jiān)管缺失等問題的，檢察機關(guān)可以在個案辦理的基礎(chǔ)上，推動解決因行政監(jiān)管有限性和社會事務(wù)復(fù)雜性造成的監(jiān)管盲區(qū)，促進(jìn)健全制度和完善管理?！?15)《第三十五批指導(dǎo)性案例(未成年人保護(hù)檢察公益訴訟主題)》，最高人民檢察院2022年3月2日。但需要注意的是預(yù)防性公益訴訟仍要以不特定人的法益受到侵害為前提，并要在缺乏其他救濟(jì)途徑的情況下才能啟動。預(yù)防性只是強調(diào)未成年人公益訴訟要通過辦案實現(xiàn)源頭治理。近年，未成年人公益訴訟在推動區(qū)域訴源治理方面起到很好的作用，但諸如文身、輟學(xué)、酒吧等問題并不是區(qū)域性問題，而是普遍的全國性的問題，如何通過典型公益訴訟推動這方面立法，仍需要更好發(fā)揮更高層面的檢察主導(dǎo)作用。