BOT 模式下污水處理項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)及防范措施

董文倩

（廣東省環(huán)境保護(hù)工程研究設(shè)計(jì)院有限公司，廣州 510000）

0 引言

自改革開(kāi)放以來(lái)，企業(yè)作為投資主體，逐漸參與各個(gè)地方污水處理廠的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理，促進(jìn)了污水處理行業(yè)的快速發(fā)展。這類非政府投資建設(shè)的污水處理項(xiàng)目，普遍采用建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓（Build-Operate-Transfer，BOT）模式，與其他投資形式相比，BOT 模式有利于降低工程投資成本，提高污水處理廠的運(yùn)行管理水平。但這種模式的投資風(fēng)險(xiǎn)也貫穿于項(xiàng)目投資的全過(guò)程，投資主體將會(huì)參與識(shí)別、評(píng)估、分析并控制投資風(fēng)險(xiǎn)的全過(guò)程［1］。因此，本文對(duì)BOT 模式下的污水處理項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，并提出針對(duì)性的防范措施，以期推動(dòng)污水處理項(xiàng)目更好地開(kāi)展。

1 BOT 模式下的污水處理項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)

1.1 政策風(fēng)險(xiǎn)

政策風(fēng)險(xiǎn)主要是指國(guó)家政策變化風(fēng)險(xiǎn)和收費(fèi)體系不健全風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于國(guó)內(nèi)的污水處理工程項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，政策風(fēng)險(xiǎn)主要指的是稅收政策變化、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)提高或指標(biāo)調(diào)整等帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，這些國(guó)家政策的變化會(huì)導(dǎo)致投資主體增加運(yùn)營(yíng)成本，進(jìn)而影響投資整體收益。目前，我國(guó)在以BOT 模式建設(shè)項(xiàng)目的管理體系制度方面還有很多不足，尤其是污水處理項(xiàng)目，因其運(yùn)營(yíng)周期一般較長(zhǎng)，甚至能超過(guò)20 年，投資回收期長(zhǎng)，處理費(fèi)是其唯一的營(yíng)業(yè)收入，如果合同約定的處理費(fèi)價(jià)格過(guò)低，那么其在經(jīng)營(yíng)期將面臨虧損甚至是長(zhǎng)期虧損的局面，甚至?xí)媾R更大的政策風(fēng)險(xiǎn)，即便想撤出項(xiàng)目，也很難轉(zhuǎn)讓，只能承擔(dān)違約責(zé)任，提前將項(xiàng)目整體無(wú)償?shù)匾平唤o政府［2］。

1.2 建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)是指在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的突發(fā)意外事件，導(dǎo)致進(jìn)度延緩或質(zhì)量下降等不利后果。例如，地質(zhì)勘測(cè)與實(shí)際地質(zhì)條件不符、施工過(guò)程中出現(xiàn)管涌或塌方、自然災(zāi)害或環(huán)保事故等引起的經(jīng)濟(jì)和人員損失。又如，投資額增加會(huì)提高融資成本、運(yùn)營(yíng)成本和還貸壓力，進(jìn)度延緩導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)期延后，投資主體難以按時(shí)投產(chǎn)，意味著投資主體不能按時(shí)獲得效益，而且施工質(zhì)量下降會(huì)影響污水處理的質(zhì)量，甚至面臨環(huán)保罰款［3］。

1.3 運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

所有的BOT 污水處理項(xiàng)目合同都規(guī)定了經(jīng)過(guò)污水處理后的出水必須滿足或高于國(guó)家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)，否則政府將不再支付處理費(fèi)，項(xiàng)目方甚至?xí)媾R環(huán)保罰款。污水處理工程24 小時(shí)運(yùn)營(yíng)，因?yàn)檫M(jìn)水的水量和水質(zhì)隨時(shí)變化，要想保證出水達(dá)標(biāo)，考驗(yàn)的是管理者的管理水平、員工的技術(shù)水平和經(jīng)驗(yàn)等，這些也是導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)期虧損的不穩(wěn)定因素和風(fēng)險(xiǎn)因子。一旦污水處理項(xiàng)目的出水達(dá)不到出水排放標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目成本將難以被控制在預(yù)期范圍內(nèi)，投資主體將無(wú)法實(shí)現(xiàn)盈利。

1.4 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一是融資風(fēng)險(xiǎn)。BOT 模式下的污水處理項(xiàng)目的大部分投資來(lái)源于銀行借貸，所以能否獲取貸款、貸款額度及利率的高低是項(xiàng)目能否順利實(shí)施并盈利的前提條件。若融資額度不足，將影響項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)度和質(zhì)量；利率偏高，則會(huì)增加還款壓力，影響項(xiàng)目的盈利。二是利率風(fēng)險(xiǎn)。銀行的利率形式分為固定利率和浮動(dòng)利率，如果選擇固定利率，在項(xiàng)目建設(shè)周期內(nèi)的實(shí)時(shí)利率可能下調(diào)，但選擇浮動(dòng)利率則有可能面臨不斷上調(diào)的風(fēng)險(xiǎn)，兩種利率形式都存在影響項(xiàng)目收益的風(fēng)險(xiǎn)，也存在增加項(xiàng)目建設(shè)成本的風(fēng)險(xiǎn)。三是通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目建設(shè)期發(fā)生通貨膨脹，項(xiàng)目建設(shè)所需的材料、設(shè)備、人工等費(fèi)用將會(huì)增加，投資總費(fèi)用也會(huì)隨之增加，一旦因資金短缺造成停工，將會(huì)影響項(xiàng)目后續(xù)的運(yùn)營(yíng)成本。BOT 模式下的污水處理項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期發(fā)生通貨膨脹，運(yùn)營(yíng)成本將會(huì)增加，如果不能獲取調(diào)價(jià)補(bǔ)償，將面臨虧損的風(fēng)險(xiǎn)［4］。

1.5 其他風(fēng)險(xiǎn)

一是與政府合作的風(fēng)險(xiǎn)。在BOT 模式下的污水處理項(xiàng)目中，政府的地位是強(qiáng)勢(shì)的，企業(yè)處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，污水處理項(xiàng)目盈利手段主要依靠政府支付處理費(fèi)，一旦政府部門出現(xiàn)人員變動(dòng)、財(cái)政困難等情況，有可能產(chǎn)生延期支付或拒絕支付等行為，使企業(yè)面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)。二是意外風(fēng)險(xiǎn)。意外主要包括人為災(zāi)害和自然災(zāi)害，人為災(zāi)害指不法企業(yè)偷排超標(biāo)水質(zhì)，造成進(jìn)水水質(zhì)嚴(yán)重超標(biāo)，出水亦不能達(dá)標(biāo)，甚至造成處理設(shè)施癱瘓。自然災(zāi)害指洪水等造成處理設(shè)施無(wú)法正常運(yùn)營(yíng)等。三是移交風(fēng)險(xiǎn)。在合同期滿后，投資主體要將全部設(shè)施無(wú)償移交給政府，在此期間對(duì)于設(shè)施質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的定義存在風(fēng)險(xiǎn)［5］，BOT 模式合同中，設(shè)備、設(shè)施質(zhì)量的定義一般為“完好”“可正常運(yùn)營(yíng)”等描繪性詞語(yǔ)，雙方在理解設(shè)施的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)方面可能存在不同，很容易引起糾紛。

2 BOT 模式下的污水處理項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范措施

2.1 政策風(fēng)險(xiǎn)的防范措施

投資主體首先要確保投資項(xiàng)目符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展規(guī)劃，并能夠得到政府的支持。建立補(bǔ)償機(jī)制，爭(zhēng)取與政府共同分擔(dān)法律風(fēng)險(xiǎn)，一旦國(guó)家或地方政府提高項(xiàng)目建設(shè)或運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，項(xiàng)目所增加的運(yùn)營(yíng)成本應(yīng)得到相應(yīng)的項(xiàng)目服務(wù)補(bǔ)償費(fèi)。對(duì)于前期未落實(shí)的立項(xiàng)工作，應(yīng)要求政府相關(guān)部門在項(xiàng)目施工前盡快落實(shí)。

對(duì)于污水處理項(xiàng)目投資前的準(zhǔn)備工作，應(yīng)由設(shè)計(jì)部門編制可行性報(bào)告，并在此基礎(chǔ)上予以完善，準(zhǔn)確估算投資額、本企業(yè)的優(yōu)勢(shì)和主要資源，調(diào)查并分析項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)類別、影響范圍等內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)其中存在的不足和漏洞，評(píng)估自身的承受能力，輸出可行性報(bào)告，慎重決策。當(dāng)投資主體無(wú)力承受評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)采取規(guī)避措施，放棄項(xiàng)目；可以承受時(shí)，應(yīng)采取措施減輕或轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)的防范措施

建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)主要受主觀因素和客觀因素影響，主觀因素包括施工過(guò)程違反操作規(guī)程、忽視安全防護(hù)、隨意壓縮工期等人員行為。主觀因素引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)防范措施主要有，在施工過(guò)程中，嚴(yán)密組織并嚴(yán)格遵守操作規(guī)程，降低事故發(fā)生概率，購(gòu)買工程險(xiǎn)，彌補(bǔ)意外事故造成的損失；選擇優(yōu)秀的設(shè)計(jì)和施工團(tuán)隊(duì)，選用具有一定前瞻性和通用性的技術(shù)方案，規(guī)避技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。一般來(lái)說(shuō)，投資主體無(wú)法規(guī)避客觀因素引起的風(fēng)險(xiǎn)，只能通過(guò)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的方式減少損失。例如，復(fù)雜地質(zhì)結(jié)構(gòu)或其他原因?qū)е聫S址變更的風(fēng)險(xiǎn)，要想規(guī)避此類風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)做好項(xiàng)目建設(shè)的前期準(zhǔn)備工作，包括地質(zhì)勘查、廠址比選等，提前編制復(fù)雜地質(zhì)預(yù)案，制定應(yīng)對(duì)措施，做好提前預(yù)防工作。

2.3 運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的防范措施

污水處理項(xiàng)目防范運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，需要從基礎(chǔ)設(shè)施和管理兩方面著手，減少風(fēng)險(xiǎn)造成的損失。從基礎(chǔ)設(shè)施方面來(lái)看，防范運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的措施包括確保建（構(gòu)）筑物和設(shè)備的建設(shè)工藝合理、技術(shù)先進(jìn)，為設(shè)備購(gòu)買意外保險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。從管理方面來(lái)看，防范運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的措施包括將權(quán)、責(zé)、利落實(shí)到部門，細(xì)化到個(gè)人，加強(qiáng)內(nèi)部管理。另外，對(duì)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的每個(gè)環(huán)節(jié)的任務(wù)完成標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核，實(shí)行獎(jiǎng)罰制度，定期對(duì)管理和技術(shù)人員開(kāi)展污水處理專業(yè)技能培訓(xùn)，降低運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，控制風(fēng)險(xiǎn)的影響程度。

2.4 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范措施

投資主體要確保項(xiàng)目的利潤(rùn)率高于銀行貸款利率，保證財(cái)務(wù)杠桿收益，就要分析現(xiàn)金額、資產(chǎn)變現(xiàn)能力、貸款和擔(dān)保的規(guī)模等，合理平衡債務(wù)與自有資金、長(zhǎng)期與短期資金的比例關(guān)系，有效防范項(xiàng)目的負(fù)債經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。污水處理項(xiàng)目要保障融資銀行開(kāi)戶一致，集中管理資金，全方位監(jiān)控項(xiàng)目資金的流出和流入，統(tǒng)一調(diào)配。利用企業(yè)的銀行信用，加強(qiáng)對(duì)保函和保證金的管理，降低占用企業(yè)現(xiàn)金流的比例。在水廠的經(jīng)營(yíng)期，要加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)費(fèi)和應(yīng)收賬款的管理。

此外，要求政府對(duì)利率的不利波動(dòng)予以擔(dān)保，在借款合同中做好約定，即如果利率上漲并超過(guò)約定的利率，借款人具有以約定利率還款的權(quán)力，從而規(guī)避利率上漲的風(fēng)險(xiǎn)。防范通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)，可在BOT 項(xiàng)目合同中列入調(diào)價(jià)條款，規(guī)定調(diào)價(jià)的條件和調(diào)價(jià)的程序，規(guī)避市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)造成的通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)。

2.5 其他風(fēng)險(xiǎn)的防范措施

污水處理項(xiàng)目投資主體應(yīng)在與政府簽訂的投資合同中增加擔(dān)保條款，明確擔(dān)保資產(chǎn)和違約責(zé)任，如果一方出現(xiàn)違約，另一方可通過(guò)擔(dān)保條款減少或避免損失。對(duì)于人為或自然原因造成的意外風(fēng)險(xiǎn)，可在BOT合同中增加免責(zé)條款，明確特殊情況下投資主體免除責(zé)任范圍和追索權(quán)力，同時(shí)要增強(qiáng)設(shè)施、設(shè)備的抗沖擊負(fù)荷能力和抗災(zāi)能力。在投資合同中，要詳細(xì)描述移交的條件和標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確用詞且盡量細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，避免移交過(guò)程產(chǎn)生糾紛。

3 具體工程的風(fēng)險(xiǎn)防范措施

某市水質(zhì)凈化廠擴(kuò)容提質(zhì)A 段工程采用BOT 模式，將處理規(guī)模擴(kuò)容至1.5 億kg/天，經(jīng)營(yíng)期為30 年。此前，由設(shè)計(jì)院評(píng)估了該項(xiàng)目中可能存在的政策風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及其他風(fēng)險(xiǎn)，并制定了以下風(fēng)險(xiǎn)防范措施。

（1）政策風(fēng)險(xiǎn)防范。該污水處理工程符合國(guó)家關(guān)于支持鼓勵(lì)特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)模式的相關(guān)政策要求，也受到當(dāng)?shù)卣拇罅χС郑敢庠诤贤屑s定承擔(dān)部分政策風(fēng)險(xiǎn)并建立相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，并保證在項(xiàng)目開(kāi)工前，完成所有立項(xiàng)等前期工作。設(shè)計(jì)院根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)需求，完成可行性研究和初步設(shè)計(jì)，預(yù)測(cè)總投資額為1.1億元，計(jì)算投資主體的財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率（Financial Internal Rate of Return，F(xiàn)IRR）（稅后）為8.02%，大于銀行同期貸款基準(zhǔn)利率（4.9%），財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值（Financial Net Present Value，F(xiàn)NPV）（稅后）≥0，盈虧平衡點(diǎn)（Break Even Point，BEP）在達(dá)到設(shè)計(jì)能力的57.38%時(shí)，投資主體才可保本。

（2）建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)防范。由設(shè)計(jì)院勘察地質(zhì)條件，優(yōu)化項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案，調(diào)整設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和工藝路線，壓縮附屬建筑物的工程量，并編制詳細(xì)的施工組織方案，統(tǒng)籌工期安排，爭(zhēng)取提前竣工、驗(yàn)收，減少資金成本。利用招投標(biāo)的方式選用技術(shù)精湛和經(jīng)驗(yàn)豐富的施工團(tuán)隊(duì)，在施工過(guò)程中定量領(lǐng)料，嚴(yán)禁浪費(fèi)。同時(shí)，企業(yè)需要購(gòu)買工程險(xiǎn)，彌補(bǔ)意外事故造成的損失。

（3）運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防范。在工程項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，制定詳細(xì)的獎(jiǎng)罰考核制度，各崗位職責(zé)明確、落實(shí)到部門、細(xì)化到個(gè)人，同時(shí)購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)分散不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，將損失轉(zhuǎn)移出去。為防止因設(shè)施閑置造成運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，在合同中約定，自項(xiàng)目建成投產(chǎn)后的前兩年，若污水進(jìn)水量低于1.2 億kg/天，仍按1.2 億kg/天計(jì)算，從第三年開(kāi)始若污水進(jìn)水量低于1.5 億kg/天，仍按1.5億kg/天計(jì)算。實(shí)際的污水進(jìn)水量超過(guò)約定值時(shí)，則按照實(shí)際處理量計(jì)算。同時(shí)，在合同中明確采購(gòu)人每月的付款節(jié)點(diǎn)，若政府無(wú)能力支付，可依據(jù)約定啟動(dòng)提前終止機(jī)制。

（4）財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范。為保證項(xiàng)目按期建成投產(chǎn)，投資主體要成立結(jié)算中心，制定投資項(xiàng)目資金管理辦法及實(shí)施細(xì)則，確保建設(shè)資金集中結(jié)算，以及銀行賬戶、銀行授信集中管理。同時(shí)，組建財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步豐富融資手段。投資主體與當(dāng)?shù)刂袊?guó)建設(shè)銀行簽訂《授信合作協(xié)議》，授信金額達(dá)100 億元，為污水處理設(shè)施的建設(shè)提供了強(qiáng)有力的資金保障。當(dāng)?shù)氐闹袊?guó)建設(shè)銀行為本項(xiàng)目提供項(xiàng)目貸款意向函，以最優(yōu)惠利率（5 年以上同期貸款基準(zhǔn)利率4.9%）發(fā)放項(xiàng)目貸款。在建設(shè)合同中，明確調(diào)價(jià)條件和調(diào)價(jià)公式，在合同履行期間，一旦人工工資、電費(fèi)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)等因素導(dǎo)致價(jià)格上漲至一定程度時(shí)，應(yīng)立即啟動(dòng)調(diào)價(jià)機(jī)制上漲單價(jià)。

（5）其他風(fēng)險(xiǎn)防范。合同中詳細(xì)規(guī)定了偷排、停電等事故的責(zé)任處理，免除因事故引發(fā)的不達(dá)標(biāo)排放的責(zé)任，保留追究偷排企業(yè)責(zé)任的權(quán)利。同時(shí)，還明確了項(xiàng)目移交時(shí)的具體標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)了企業(yè)的自身利益。

4 結(jié)語(yǔ)

BOT 模式下的污水處理項(xiàng)目建設(shè)投資額大、合同期長(zhǎng)，看似回報(bào)穩(wěn)定，其實(shí)蘊(yùn)含著很多風(fēng)險(xiǎn)。投資主體需要加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)的識(shí)別、評(píng)估，做好項(xiàng)目決策的可行性研究，制定防范、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的措施，控制風(fēng)險(xiǎn)的影響范圍，保證項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。