淺談中山市舊城改造存在的問題與對策

黃圃鎮(zhèn)三舊改造辦公室 陳錦章

在城市化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)下，大量人口流動到了城市的核心區(qū)域，城市的土地資源越發(fā)寶貴。城市的土地不能無限擴容，在充分發(fā)揮老舊城區(qū)優(yōu)勢的前提下規(guī)劃更新改造，充分突出其傳統(tǒng)特色，發(fā)揮其歷史文化底蘊，成為推動城市化進(jìn)程的重要步驟。

一、國內(nèi)舊城改造的現(xiàn)狀

在國內(nèi)大部分城市中，城區(qū)經(jīng)過歷史演變主體功能逐步出現(xiàn)配置不足、資源不夠等現(xiàn)象，此時必須從根本上消除城市用地、住房短缺等對城市發(fā)展的不利因素，改善社會發(fā)展需求，提高城市的功能分區(qū)，加速城市的建設(shè)，保持社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

（一）國內(nèi)舊城改造概述

（二）中山舊城改造概述

中山，亦稱“香山”，因紀(jì)念辛亥革命的杰出領(lǐng)袖孫中山而得名。中山市地處珠江入口處，與澳門接壤，與深圳和香港遙遙相對，是珠江三角洲九大城市中的核心城市，也是粵港澳大灣區(qū)核心城市群的主要組成部分，在廣東省連續(xù)數(shù)年各項綜合指標(biāo)排名第五。中山市的老城區(qū)，以孫文西路為核心，向東至民生路，向南至泰安路、逢源路，向西至中山市的岐江（中山市的母親河），向北至光明路。舊城區(qū)房屋老化，部分房屋空置，馬路狹窄，但存在大量具有歷史價值的文化街。早在20世紀(jì)80年代，中山市政府在老城區(qū)的建設(shè)上就已提出了“建新區(qū)，舊區(qū)保留，新建老城區(qū)”的重大方針。時至今日，中山市依然在執(zhí)行此方針政策，希望能探索出一條既能使城市的歷史和文化遺產(chǎn)不荒廢，又能使老城區(qū)與近代發(fā)展相適應(yīng)的具有中山特點的城市更新之路。

二、中山市舊城改造存在的問題

解決土地資源匱乏的有效辦法之一是對老舊城區(qū)進(jìn)行升級改造，通過現(xiàn)代化規(guī)劃手段提高土地利用率，讓城市更新進(jìn)入一個良好的循環(huán)。升級改造的過程中，大部分城市不可避免地出現(xiàn)了一些共性問題亟待解決。

（一）征收拆遷進(jìn)度滯后

舊城改造的拆遷程序多、手續(xù)復(fù)雜，涉及調(diào)查核實、逐戶走訪、編制拆遷計劃、簽訂協(xié)議、實施拆遷等若干環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣。以中山市蓮員路片區(qū)為例，該片區(qū)是一個城中村，一直以來發(fā)展計劃不清晰，后期議定了《中山市蓮員路改造規(guī)劃》要對其重新進(jìn)行改造開發(fā)，規(guī)劃涉及拆遷戶約1325 戶，拆遷建筑面積約為138148 平方米，拆遷商業(yè)面積約為6373 平方米，是規(guī)模較大的舊城改造工程。據(jù)查閱中山市蓮員路相關(guān)改造進(jìn)展大事表發(fā)現(xiàn)，完成改造工程規(guī)劃與正式明確該片區(qū)改造拆遷范圍共用時長約一年；改造工程正式啟動并對住房進(jìn)行拆遷補償?shù)怯浻脮r約半年；完成改造工程規(guī)劃三年后，相關(guān)施工部門才發(fā)布該片區(qū)改造拆遷補償辦法并公告。歷時三年仍未開工建設(shè)，可見中山市舊城改造的拆遷進(jìn)度相對滯后。

（二）拆遷居民補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

在老城區(qū)的更新改造過程中，對總體的物理環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、住宅的宜居程度等提出了更高要求，能否順民心得民意，考評著如何妥善地解決居民搬遷后的居住去向、建設(shè)新區(qū)住宅的基礎(chǔ)設(shè)施及物質(zhì)環(huán)境能否更舒適、便民等各項硬指標(biāo)，考驗著政府的公共決策能力。中山市規(guī)模最大的一次老城區(qū)改建工程是馬山片區(qū)。該工程東起岐江，南邊到富華道，西到長洲路，北邊到獅窖河區(qū)，面積約122.78 公頃，涉及3000 多戶居民。該工程第一次征求意見以失敗告終，直至三舊改造辦公室成立的第四年，才有82%的同意率通過意愿表決。究其原因是，征收拆遷過程當(dāng)中未能出臺合理的拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)與具體實施辦法，使該工程一開始得不到群眾的認(rèn)同，導(dǎo)致工期一拖再拖。

（三）改建工程質(zhì)量堪憂

當(dāng)前，在舊城改造過程中因周期長、環(huán)節(jié)多，參與機構(gòu)實力參差不齊，涉及面廣，經(jīng)費預(yù)算常常會出現(xiàn)滯后，部分相關(guān)改建承包單位施工過程偷工減料，改造不徹底留下隱患，出現(xiàn)反復(fù)建設(shè)等改建的質(zhì)量。一些新建的回遷住宅和配套設(shè)施因品質(zhì)不達(dá)標(biāo)，如小區(qū)水管經(jīng)常出現(xiàn)問題影響生活質(zhì)量、存在建筑墻體大量中空安全隱患等，諸多缺陷紛紛被群眾詬病，拆遷戶安全感、獲得感欠缺。亦有部分在征收拆遷前公示落實的項目在實際改建過程當(dāng)中沒有體現(xiàn)，嚴(yán)重了影響了回遷居民的幸福感，導(dǎo)致群眾對舊城改造項目的滿意度下降，群眾在發(fā)展規(guī)劃中看到的期盼沒有得到實現(xiàn)，導(dǎo)致其對于相關(guān)部門在舊城改造的監(jiān)管產(chǎn)生懷疑，嚴(yán)重影響了政府的信譽度。

（四）地方特色未被重視

文化與歷史的沉淀使當(dāng)?shù)卮嬖诖罅烤叩胤教厣吞N含特殊傳統(tǒng)文化意義的建筑，在舊城改造過程當(dāng)中，大多數(shù)開發(fā)商忽視了歷史文化的保護(hù)等社會效益的重要性，改建過程當(dāng)中沒有嚴(yán)格控制建筑密度、容積率，對一些傳統(tǒng)建筑風(fēng)格、特色街道風(fēng)貌進(jìn)行了破壞。以中山石岐南部的南下舊改項目為例，舊城區(qū)內(nèi)有民國時期建設(shè)好的仙逸學(xué)校，還有很多精美的僑房建筑、多處古廟宇、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等重要傳承基地。但據(jù)查閱的規(guī)劃文件，較多拆遷改建的是高密度建筑、千篇一律的綜合商場等現(xiàn)代商業(yè)建筑，缺少對城市精神的深入理解與理性保護(hù)，對于原有城市特色形成了掩蓋與摒棄。改建雖然令舊城區(qū)的面目煥然一新，但破壞了原有的城市特色，城市魅力逐步流失。

三、造成中山市舊城改造問題的深層次原因

舊城改造必定涉及征地拆遷。拆遷是為了確保征地計劃的順利進(jìn)行，如果沒有設(shè)計好系統(tǒng)的規(guī)劃方案、處理和協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，極容易導(dǎo)致社會和諧穩(wěn)定受影響，繼而影響征收拆遷進(jìn)度，進(jìn)而影響整個改造規(guī)劃。舊城改造是一個系統(tǒng)工程，造成問題的深層次原因較多，具體歸納如下。

（一）工作規(guī)劃不到位

其一，相關(guān)部門對于舊城改造的宣傳不到位，前期征地的時候容易使群眾產(chǎn)生錯誤的認(rèn)知，認(rèn)為舊城改造是政府和開發(fā)商出于自身利益強迫群眾拆遷，相關(guān)拆遷工作人員沒及時進(jìn)行關(guān)于拆遷工程利好的宣傳，群眾的抵觸情緒沒有及時得到調(diào)整，極易引起輿論導(dǎo)向偏移，導(dǎo)致征收拆遷工作停滯不前。

實踐中，河北平山縣碾溝村近年來在鄉(xiāng)村建設(shè)中以人文基礎(chǔ)建設(shè)與因地制宜的可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)相融合的新模式，因地制宜、變廢為寶、開發(fā)可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)帶動當(dāng)?shù)卮迕裨鍪罩赂?、擺脫貧困。云南華坪縣以礦產(chǎn)采掘為主，以“斷腕式”決心推行全縣礦產(chǎn)加工向清潔化轉(zhuǎn)型升級，形成了以煤炭為支柱，清潔能源、清潔載能產(chǎn)業(yè)、建材、特色生物產(chǎn)業(yè)等為支撐的工業(yè)體系。

其二，各部門的工作進(jìn)度沒有實行總體統(tǒng)籌，部門之間缺乏整體聯(lián)動工作銜接不到位，政府、社會、街道等各級單位部門未充分落實責(zé)任制，征收拆遷工作形成斷層，導(dǎo)致每個環(huán)節(jié)的工作進(jìn)度未能完全按照原定方案實施，整體拆遷征收工作經(jīng)常出現(xiàn)被動局面。

其三，相關(guān)征收拆遷工作人員業(yè)務(wù)知識水平和法律知識儲備有限，不能及時解答群眾的疑問、消除群眾疑慮，甚至出現(xiàn)由于工作人員對相關(guān)法律法規(guī)掌握不夠全面而出現(xiàn)傳達(dá)錯誤，導(dǎo)致工作方案被群眾曲解的現(xiàn)象。

（二）被拆遷戶需求多樣化

房屋拆遷補償主要有兩種：一是用現(xiàn)金進(jìn)行補償，二是用房屋置換。傾向于現(xiàn)金補償?shù)牟疬w戶，一部分主觀認(rèn)為，越到談判后期拿越能獲得高額的賠償金，不單不會在前期簽訂協(xié)議，更有甚者是主動表示要與拆遷主導(dǎo)部門進(jìn)行持久戰(zhàn)，希望在關(guān)鍵時刻相關(guān)部門妥協(xié)賠償超額賠償金。另一部分拆遷戶則是因拆遷過程當(dāng)中部分進(jìn)程公示不到位，令其對統(tǒng)一補償標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生誤解，認(rèn)為先簽協(xié)議會吃虧，后簽協(xié)議可能會得到額外的補償，紛紛從觀望轉(zhuǎn)為“釘子戶”。傾向于房屋置換的拆遷戶，經(jīng)常會不定期追問回遷進(jìn)展，若在等待回遷的過程當(dāng)中利益得不到明確保障，或受建設(shè)進(jìn)度拖延導(dǎo)致他們實際生活中產(chǎn)生其他困難，馬上就會做出負(fù)面的情緒反應(yīng)，不但影響舊城區(qū)改建工程的進(jìn)度，還容易引發(fā)社會沖突。

（三）監(jiān)督力度不足

在城市化進(jìn)程中，房地產(chǎn)開發(fā)商急于提升開發(fā)進(jìn)度，建筑工地夜以繼日地輪班趕工，資金一旦撥付不到位或是出現(xiàn)片面重視經(jīng)濟效益等情況，建筑質(zhì)量很難得到保證。在舊城改造項目中，承建商未嚴(yán)格控制施工隊伍的施工進(jìn)度和工作人員的操守素質(zhì)，監(jiān)管不嚴(yán)使工程質(zhì)量得不到有效保證，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)立即對違法的項目責(zé)令整改或按照規(guī)定給予行政處罰，否則就屬監(jiān)管不到位。在實際操作當(dāng)中，該項監(jiān)管的力度差強人意。

此外，部分改建項目前期的施工方案不完善，導(dǎo)致工程在實施過程當(dāng)中存在多種缺陷，造成反復(fù)改造等浪費資源的現(xiàn)象。老舊城區(qū)改造，既是涉及民生的大工程，更是影響關(guān)社會經(jīng)濟發(fā)展、提升城市高質(zhì)量發(fā)展的重要大事，管理部門理應(yīng)切實履行監(jiān)管職責(zé)，如果相關(guān)管理部門對于改造方案有進(jìn)行系統(tǒng)的全面監(jiān)管與過程審核，漏洞則可以彌補在萌芽之中。

（四）片面追求經(jīng)濟效益

舊城改造不等于大刀闊斧地推倒重建，大部分開發(fā)商喜歡搞“中心輻射全局”，單純地把注意力集中在某些黃金地段和黃金商圈，沒有結(jié)合舊城區(qū)原生狀態(tài)和居民生活所需規(guī)劃的改造計劃。擴建新城、拆平舊城雖然是最簡單快速的城市更新發(fā)展模式，但也會容易帶來舊城歷史文化特征消失等后果，究其原因是處于規(guī)劃主導(dǎo)地位和改建實施者雙方博弈問題，很多規(guī)劃側(cè)重經(jīng)濟性指標(biāo)，而社會性和藝術(shù)性指標(biāo)相對較弱，導(dǎo)致改建后城市特征的丟失，反而使居民覺得城市原有的活力不再。以中山市區(qū)的老城改建為例，某開發(fā)商在核算成本時得出所要繳納的費用與該項目的銷售價格大致相同，除額外給予拆遷補償和安置居民新住宅地成本外，還須承擔(dān)相應(yīng)的市政或商務(wù)設(shè)施，高昂的成本令大部分開發(fā)商被經(jīng)濟利益驅(qū)使而忽略了城市特色的重要性。

四、完善中山市舊城改造的建議

在城市化進(jìn)程中，新的城市化進(jìn)程將會促使老城區(qū)迭代升級，既是一種促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟活動，也是一種使人們走向更加美好、更加幸福的社會力量，中山市應(yīng)當(dāng)從以下幾方面入手，使舊城換新姿。

（一）高度重視，統(tǒng)籌發(fā)展

中山市老城區(qū)的發(fā)展面臨著新的發(fā)展契機，如何把握好當(dāng)前的發(fā)展問題是關(guān)鍵。全市的相關(guān)部門要從上而下高度重視，在拆遷計劃開始之前，要對老城區(qū)要拆除的人群進(jìn)行一次科學(xué)的調(diào)查，實地調(diào)與住戶說明工程的預(yù)設(shè)條款，依市場之客觀原則和住戶的實際需要予以適當(dāng)?shù)馁r償。在老街區(qū)按照網(wǎng)格化的要求設(shè)立專門的咨詢點向住戶提供咨詢，適時更新信息。在獲得大部分市民和多數(shù)居民的支持下，一視同仁地執(zhí)行拆遷方案和安置方案，在拆遷工程中，盡可能滿足住戶對公用設(shè)備的需求。政府要大力宣揚征地拆遷的決心、提前簽約的利弊，與眾多被征收人一起爭取“整體搬遷獎” “政府提前完成征收獎”等共同利益，重新凝聚支持征收的正能量，消除拖延要價的氛圍，形成支持征收的共振。

（二）科學(xué)監(jiān)管，提高效率

政府主管機關(guān)要加大對工程建設(shè)的監(jiān)管力度，依法依有關(guān)法律法規(guī)予以懲罰。老城區(qū)改建工程建設(shè)時，工人因缺少環(huán)保觀念，只注重短期利益，忽略了有關(guān)的環(huán)保問題。在工程建設(shè)中，要加強對工程隊伍的管理，要根據(jù)有關(guān)部門制定的環(huán)評文件，加強對工程建設(shè)隊伍的管理，以提升工人的環(huán)保意識，從而對環(huán)境的污染程度也有一定的降低。同時，要強化工地噪音治理，合理安排工期，盡量避開夜間和清晨時段，降低對人們的生活和活動造成的負(fù)面影響。在改建期間，老城區(qū)的道路擁堵可以按當(dāng)?shù)氐膶嶋H狀況對其進(jìn)行交通控制。例如，在上班高峰時段，緩解道路上的擁堵，緩解車輛、人流過多對交通造成的損害；在較短的時段內(nèi)，交警可以臨時代替信號燈，在十字路口進(jìn)行人車通行，提高工作的效率。

（三）民生為本，多元改造

老城區(qū)的更新本質(zhì)上是一種改善人民生活水平的項目，其最終目標(biāo)和意義都在于改善人民的居住條件。政府要從基礎(chǔ)入手，把民生福祉放在第一位，堅持以人為本，增強市民的參與意識，拓寬城市治理的主體，主動傾聽民眾意見，讓民眾參與到規(guī)劃的決定當(dāng)中，將合理的建議納入重建方案中。方案確定后應(yīng)開誠布公地公示改建規(guī)劃方案，增加政府部門的工作透明性，利用廣泛的互聯(lián)網(wǎng)媒介，對改造工程的詳細(xì)信息進(jìn)行及時更新，讓社會大眾隨時隨地都能多渠道了解工程建設(shè)的信息，呼吁社會各界參與到工程建設(shè)中來，使工程建設(shè)的決策機構(gòu)從單一轉(zhuǎn)向多樣化。老城區(qū)的更新本質(zhì)上是政府、拆遷人、投資商三方面的一場資源運作，政府主動通過政策的宏觀調(diào)控手段使三方面的利益達(dá)到均衡，最終形成政府規(guī)劃先行、開發(fā)商積極參與、公眾良性監(jiān)督的局面。

（四）新舊兼顧，融合發(fā)展

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》明確指出，要加強對歷史文化遺產(chǎn)、民族文化風(fēng)格、歷史文化遺產(chǎn)的保存，以及文化遺產(chǎn)的保存。

在舊城開發(fā)改造中，對歷史和文化的保存有兩種方式：一是將具有一定的歷史和文化價值的建筑完整地保存下來。例如，中山地區(qū)位于孫文中路西山寺區(qū)、孫文西路和鳳鳴路接壤的“煙墩山塔”，早就被列入中山市省級重點文物名錄，按照“修舊如舊”的原則對古建筑進(jìn)行維護(hù)，并對受損的建筑進(jìn)行經(jīng)常性的維修，以最大限度地還原其歷史風(fēng)貌。

二是對具有一定歷史和文化價值的地區(qū)進(jìn)行更新和改造，進(jìn)行適當(dāng)?shù)男吕先诤稀Ｈ缰猩绞行聟^(qū)的興中廣場與舊區(qū)孫文西路的商業(yè)區(qū)的融合，既有現(xiàn)代城市的氣息，也有古老的味道。舊城改造的同時結(jié)合了城市的發(fā)展特征，保持了歷史文化特征，恰如其分地對進(jìn)行了旅游線路和購物路線的規(guī)劃，吸引了大量的游客，帶動了周邊的商業(yè)氛圍，可謂新舊兼顧，融合發(fā)展，相得益彰。

五、結(jié)語

一座城市的文化底蘊就是它的靈魂，沒有傳承，它就會變成一棟沒有靈魂的現(xiàn)代建筑，無法凸顯它的魅力，也無法引人入勝，令人流連忘返。舊城改造中的一些傳統(tǒng)的文化和歷史，不應(yīng)該被完全拋棄，傳統(tǒng)與現(xiàn)代有共存的空間，新舊融合協(xié)同發(fā)展是一個值得長期探討、研究、繼承和發(fā)展的課題。

【相關(guān)鏈接】

城市功能亦稱“城市職能”。通常理解為城市在國家和地區(qū)范圍內(nèi)的社會經(jīng)濟生活中所能發(fā)揮的作用。一個綜合性的大中城市一般具有行政、經(jīng)濟、文化、交通等多方面的功能。在經(jīng)濟功能中按作用發(fā)生的領(lǐng)域不同，又可細(xì)分為生產(chǎn)功能、流通功能和旅游功能等。在多種功能中，對整個國民經(jīng)濟以及周圍地區(qū)產(chǎn)生突出影響，反映城市本質(zhì)特征，并對城市經(jīng)濟自身起導(dǎo)向作用的功能是城市的主要功能，其他稱之為輔助功能。凡是一般城市都應(yīng)具備的功能，是城市共同性功能。