中國(guó)公共文化服務(wù)社會(huì)化:現(xiàn)實(shí)困境與破解路徑

郭 嘉

（首都師范大學(xué) 文學(xué)院,北京 100048）

公共文化服務(wù)社會(huì)化,即在政府主導(dǎo)的前提下引入社會(huì)力量進(jìn)行運(yùn)營(yíng)建設(shè),通過(guò)豐富服務(wù)供給主體,發(fā)揮各方專業(yè)優(yōu)勢(shì),從而提升公共文化服務(wù)供給效能。充分發(fā)揮專業(yè)化運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)的建設(shè)能力,實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)力量協(xié)同治理,有助于盤活公共文化資源,滿足在地居民日益豐富的文化需求,同時(shí)也是政府履行和轉(zhuǎn)變公共文化服務(wù)職能的一個(gè)重要方式。因此,公共文化服務(wù)社會(huì)化是中國(guó)政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變、加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重要途徑。近年來(lái),在國(guó)家宏觀政策的大力支持下,各地政府積極鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù),不斷推動(dòng)中國(guó)公共文化服務(wù)向高水平邁進(jìn)。但由于多重問(wèn)題和矛盾的存在,其發(fā)展陷入瓶頸,亟待突破。

一、中國(guó)公共文化服務(wù)社會(huì)化的建設(shè)背景及研究綜述

(一) 公共文化服務(wù)社會(huì)化的源起與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

以政府為主體為社會(huì)提供公共服務(wù)活動(dòng)統(tǒng)稱為公共管理。由于有先發(fā)優(yōu)勢(shì),西方國(guó)家在公共管理上的理論和實(shí)踐較為成熟,是我們借鑒和參照的對(duì)象。西方國(guó)家的公共管理及其提供的公共服務(wù)通常被分為三個(gè)歷史階段:早期和工業(yè)化初期階段提供維持性公共服務(wù)（國(guó)防、司法行政機(jī)關(guān)等）；工業(yè)化發(fā)展與完成時(shí)期提供的經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)（道路、供水、通信等）；后工業(yè)化時(shí)期提供社會(huì)性公共服務(wù)（教育文化、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、福利性收入轉(zhuǎn)移等）[1]。

20世紀(jì)70年代末,西方資本主義國(guó)家掀起了政府改革的浪潮,新公共管理理論在英美等國(guó)家逐漸盛行開來(lái)。其核心觀念是打破政府的傳統(tǒng)行政模式,關(guān)注公共部門對(duì)市場(chǎng)機(jī)制和企業(yè)管理技術(shù)的引進(jìn),強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)對(duì)社會(huì)資源的最優(yōu)配置。進(jìn)入90年代,政府管理出現(xiàn)諸多問(wèn)題,理論界又開始重新反思政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題,此時(shí)興起的治理理論進(jìn)一步拓展了政府改革的視角。美國(guó)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）的“多中心治理”理論對(duì)公共文化服務(wù)管理和供給的社會(huì)化作出了重要貢獻(xiàn),也為中國(guó)公共文化服務(wù)社會(huì)化的理論和實(shí)踐提供了新思路。在其專著《公共事務(wù)的治理之道》一書中,她搜集了全世界大約500個(gè)案例向我們證實(shí)了自主治理的可行性,提出公共事務(wù)管理可以有多種組織形式和多種機(jī)制。

由于西方國(guó)家在政府與社會(huì)共同管理公共事務(wù)方面起步較早,其公共文化服務(wù)社會(huì)化運(yùn)作模式較為成熟,可資參考。以美國(guó)為例,政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、政企合作等方式來(lái)培育公共文化服務(wù)社會(huì)化主體,為公民提供更優(yōu)更專的公共文化服務(wù)。其中,非營(yíng)利機(jī)構(gòu)作為繼政府、企業(yè)之外的第三支影響美國(guó)公共文化發(fā)展進(jìn)程的主體,數(shù)量眾多、實(shí)力雄厚,已經(jīng)發(fā)展成為一個(gè)龐大的第三部門,它的存在發(fā)揮著平衡與補(bǔ)充政府、市場(chǎng)的作用,為美國(guó)公共事業(yè)的發(fā)展和國(guó)家軟實(shí)力的增強(qiáng)做出了重要貢獻(xiàn)。目前,美國(guó)已有超過(guò)190萬(wàn)家非營(yíng)利機(jī)構(gòu),如大都市藝術(shù)博物館、林肯表演藝術(shù)中心等公共文化場(chǎng)所均由非營(yíng)利組織運(yùn)營(yíng)。除美國(guó)以外,英國(guó)、德國(guó)也分別擁有超過(guò)40 萬(wàn)家相關(guān)運(yùn)營(yíng)主體,逐漸形成了高效完善的社會(huì)化運(yùn)營(yíng)體系[2]。

在亞洲,日本政府借鑒西方國(guó)家的公共文化服務(wù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn),創(chuàng)造性地提出“指定代理制度”（DMS）,允許政府將公共文化服務(wù)設(shè)施（圖書館、博物館、文化館等）的運(yùn)營(yíng)權(quán)外包給各種類型的組織機(jī)構(gòu),包括營(yíng)利企業(yè)、非營(yíng)利組織以及和地方政府沒(méi)有資本關(guān)系的機(jī)構(gòu)等等。在委托方式上,也存在由一家單獨(dú)運(yùn)營(yíng)或數(shù)家聯(lián)合運(yùn)營(yíng)的多元化方式。DMS制度的實(shí)行將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共文化服務(wù)設(shè)施管理領(lǐng)域,降低了準(zhǔn)入門檻,通過(guò)發(fā)揮企業(yè)等社會(huì)力量的效率優(yōu)勢(shì),極大地補(bǔ)充了公共文化的供給與運(yùn)營(yíng)。

(二) 中國(guó)公共文化服務(wù)社會(huì)化的政策不斷完善

在中國(guó),公共文化服務(wù)是一個(gè)在特定的歷史語(yǔ)境中產(chǎn)生的、有中國(guó)特色的概念。它是在改革開放不斷深入的過(guò)程中,伴隨著政府職能的轉(zhuǎn)變、努力建設(shè)服務(wù)型政府的背景下提出的。近年來(lái),中國(guó)積極探索公共文化服務(wù)社會(huì)化的發(fā)展模式,積累了一定的創(chuàng)新理念和建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。隨著人們精神文化需求的日益豐富,公共文化服務(wù)建設(shè)也面臨從“有沒(méi)有”到“好不好”的轉(zhuǎn)型,而非政府力量的合理引入則具有緩解文化內(nèi)容供需矛盾、提高供給效率的積極意義。

隨著中國(guó)文化體制改革的深入,政府職能正由以往大包大攬的傳統(tǒng)模式向注重全方位社會(huì)要素集聚的趨勢(shì)轉(zhuǎn)變,公共文化服務(wù)社會(huì)化正逐漸成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要推手之一。2007年,中共中央明確提出鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù),在《關(guān)于加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》指出:要通過(guò)公開招標(biāo)和政府采購(gòu)方式吸引和鼓勵(lì)社會(huì)力量投資興辦公共文化實(shí)體、建設(shè)公共文化設(shè)施、提供公共文化服務(wù),調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的積極性。2011年10月,黨的十七屆六中全會(huì)提出“引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量通過(guò)興辦實(shí)體、資助項(xiàng)目、贊助活動(dòng)、提供設(shè)施等形式參與公共文化服務(wù)”,明確了社會(huì)參與的方式、領(lǐng)域和形式。2013年11月,《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確指出,要加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供,需要將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入。2015年5月,國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作的意見(jiàn)》和《政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)指導(dǎo)性目錄》,兩份文件以改革的思維,對(duì)今后一段時(shí)期內(nèi)國(guó)家公共文化服務(wù)供給模式創(chuàng)新進(jìn)行了專門部署,為政府向社會(huì)力量購(gòu)買文化服務(wù)指明了方向。

2016年12月,中國(guó)出臺(tái)《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》。這是中國(guó)第一部公共文化服務(wù)領(lǐng)域的基本法,首次在法律層面規(guī)定了公共文化服務(wù)由政府主導(dǎo)、社會(huì)力量參與。2017年9月,中宣部、文化部等7部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實(shí)施方案》,明確提出要推動(dòng)公共文化機(jī)構(gòu)建立以理事會(huì)為主要形式的法人治理結(jié)構(gòu),落實(shí)法人自主權(quán)。2020年6月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《公共文化領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》,凸顯了以財(cái)政制度改革創(chuàng)新促進(jìn)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的特色,各級(jí)政府基本公共文化服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任朝著精細(xì)化、 清晰化的方向邁出了一大步。2021年6月,文化和旅游部發(fā)布的《“十四五”公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》強(qiáng)調(diào),“十四五”時(shí)期高質(zhì)量建設(shè)公共文化服務(wù)體系的一大重要目標(biāo)就是公共文化服務(wù)供給方式更加多元。并將“推動(dòng)公共文化服務(wù)社會(huì)化發(fā)展”作為七大任務(wù)之一,深入推進(jìn)政府購(gòu)買公共文化服務(wù),創(chuàng)新社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)方式,提升文化志愿服務(wù)水平。

由此可見(jiàn),近些年來(lái)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府對(duì)社會(huì)力量參與文化建設(shè)的認(rèn)識(shí)正在不斷深化,社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)的作用逐漸得到重視,社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)建設(shè)的方式也在逐步多元化,并且相關(guān)配套政策也在不斷地豐富和細(xì)化,為推動(dòng)公共文化服務(wù)社會(huì)化的持續(xù)發(fā)展提供了良好的政策環(huán)境。

(三) 中國(guó)公共文化服務(wù)社會(huì)化研究綜述

中國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)公共文化服務(wù)的基本內(nèi)涵認(rèn)定趨于一致:公共文化服務(wù)具有公共性、公益性的特征；政府是主要供給主體,卻非唯一主體。近年來(lái),學(xué)術(shù)界對(duì)公共文化服務(wù)的研究主要集中在以下兩方面:

1.公共文化服務(wù)社會(huì)化的理論研究。中國(guó)學(xué)者引入了西方公共管理學(xué)里的“公共治理”模式,系統(tǒng)地闡述了國(guó)外“新公共管理理論”到“新公共服務(wù)理論”的轉(zhuǎn)型[3]。有學(xué)者進(jìn)一步提出要形成“服務(wù)的邏輯”,提升民眾的自覺(jué)性和主動(dòng)性,把民眾當(dāng)成服務(wù)的對(duì)象——“顧客”來(lái)看待[4]。

2.公共文化服務(wù)社會(huì)化的實(shí)踐研究。文化扶貧的機(jī)制與途徑、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估、公共文化服務(wù)數(shù)字化、人才培養(yǎng)與管理制度等是學(xué)者們較為關(guān)注的公共文化服務(wù)社會(huì)化實(shí)踐領(lǐng)域的問(wèn)題。針對(duì)目前中國(guó)文化扶貧面臨的供給粗放化、運(yùn)行離散化、配套機(jī)制脆弱化等若干缺陷[5],有學(xué)者對(duì)貧困地區(qū)的公共文化服務(wù)進(jìn)行全方位的分析,提出了公共數(shù)字文化服務(wù)協(xié)同的扶貧途徑[6]。在實(shí)施層面上,有半數(shù)以上研究強(qiáng)調(diào)圖書館作為公共文化服務(wù)部門所具備的多種服務(wù)功能[7]。祁述裕等學(xué)者從財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估的角度進(jìn)行研究,指出中國(guó)亟需完善相關(guān)法律和評(píng)估機(jī)制。關(guān)于公共文化服務(wù)數(shù)字化的議題,學(xué)者們對(duì)數(shù)字圖書館、文化館、博物館建設(shè)的相關(guān)研究成果較為豐富。在人才培養(yǎng)與管理制度上,有學(xué)者提出:人才結(jié)構(gòu)性短缺問(wèn)題凸顯,嚴(yán)重阻礙了中國(guó)公共文化服務(wù)體系的深入發(fā)展,應(yīng)明確公共文化服務(wù)人才專業(yè)類型結(jié)構(gòu),作為人才培養(yǎng)與管理的標(biāo)準(zhǔn)[8]。

總體而言,由于有先發(fā)優(yōu)勢(shì),西方國(guó)家在公共管理上的理論較為成熟,是我們借鑒的對(duì)象。但近20年來(lái)中國(guó)的高速發(fā)展,為學(xué)界提供了獨(dú)特的案例,相關(guān)學(xué)術(shù)研究縮小了與西方的差距?；趯?duì)北京、上海、深圳、杭州等地24家較有代表性的公共文化服務(wù)場(chǎng)館的走訪,本文對(duì)中國(guó)公共文化服務(wù)社會(huì)化現(xiàn)階段取得的成就,遇到的困境進(jìn)行了較為全面的探索,并提出了建設(shè)性的解決辦法,擬對(duì)中國(guó)公共文化服務(wù)社會(huì)化進(jìn)程進(jìn)行階段性歸納和總結(jié)。

二、中國(guó)公共文化服務(wù)社會(huì)化的階段性成就

伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變,以及國(guó)家對(duì)于“十四五”時(shí)期公共文化服務(wù)提質(zhì)增效的更高要求,社會(huì)力量已然成為推動(dòng)中國(guó)公共文化建設(shè)的重要力量。而在過(guò)去的十多年里,中國(guó)公共文化服務(wù)社會(huì)化建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)歷了“從無(wú)到有”“從有到多”“從多到優(yōu)”的不同發(fā)展階段,并在這一過(guò)程中形成了多方面的發(fā)展成果。

(一)公共文化服務(wù)社會(huì)化規(guī)模不斷擴(kuò)大

在政策利好的大環(huán)境下,各級(jí)地方政府相繼制定鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)建設(shè)的區(qū)域性政策,并積極落實(shí),公共文化服務(wù)社會(huì)化在全國(guó)范圍內(nèi)得到有效推廣。2018年,全國(guó)各級(jí)地方政府用于購(gòu)買公共文化服務(wù)的總投入達(dá)到40億元,購(gòu)買公共文化服務(wù)崗位數(shù)量總計(jì)80 000多個(gè)。截至2019年初,全國(guó)近76%的地市級(jí)政府、63%的縣市級(jí)政府已開展購(gòu)買公共文化服務(wù)[9]。與此同時(shí),參與公共文化建設(shè)的社會(huì)主體也如雨后春筍般壯大起來(lái),包括國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、社區(qū)組織、公民個(gè)人等。其中,公益性文化類社會(huì)組織數(shù)量不斷增多,涉及繪畫、書法、文物保護(hù)、非遺傳承保護(hù)等10多個(gè)門類。多樣化的社會(huì)力量在提高公共文化服務(wù)水平、盤活區(qū)域文化資源、拓展文化交流渠道等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

(二)社會(huì)力量參與公共文化建設(shè)模式日趨多元化

近年來(lái),全國(guó)各地通過(guò)對(duì)公共文化服務(wù)社會(huì)化建設(shè)的不斷實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)積累,探索出了諸如政府購(gòu)買、社會(huì)力量獨(dú)立興辦、設(shè)立基金會(huì)等多元化的社會(huì)力量參與模式。其中,“服務(wù)外包”是政府通過(guò)招標(biāo)購(gòu)買的方式由社會(huì)力量直接提供公共文化服務(wù),是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)合作的重要形式?？刹檩^早的通過(guò)招標(biāo)實(shí)現(xiàn)社會(huì)化運(yùn)作的是無(wú)錫新區(qū)的圖書館,2011年,無(wú)錫新區(qū)管委會(huì)就將圖書館的管理、運(yùn)行和服務(wù)外包給專業(yè)公司。服務(wù)外包后,政府支出大幅減少,服務(wù)質(zhì)量得到提升。2013年,在第五次全國(guó)公共圖書館評(píng)估中,無(wú)錫新區(qū)圖書館榮獲“國(guó)家一級(jí)圖書館”稱號(hào)[10]。此外,近年來(lái),設(shè)立基金會(huì)、眾籌等新模式也正逐漸成為公共文化服務(wù)建設(shè)的重要支撐,對(duì)于完善公共文化服務(wù)體系有著重要的意義。如“上海喜馬拉雅文化藝術(shù)基金會(huì)”由民間資本出資設(shè)立,在各類公共文化活動(dòng)中扮演了重要的角色?！拔幕味ㄔ啤备墙柚W(wǎng)絡(luò)平臺(tái),通過(guò)眾籌的方式向群眾提供免費(fèi)培訓(xùn)、輔導(dǎo)等活動(dòng),取得了良好的成效。

(三)公共文化服務(wù)社會(huì)化示范性項(xiàng)目不斷涌現(xiàn)

隨著中國(guó)公共文化服務(wù)社會(huì)化建設(shè)水平的演進(jìn)升級(jí),北京、上海、深圳、廣東等地區(qū)相繼涌現(xiàn)出了一批成果突出的示范性項(xiàng)目,為各地區(qū)社會(huì)力量高質(zhì)高效地參與公共文化服務(wù)建設(shè)、充分迸發(fā)社會(huì)活力提供了重要經(jīng)驗(yàn)。例如,位于北京市東城區(qū)的美后肆?xí)r景山市民文化中心是由優(yōu)和時(shí)光（北京）文化中心有限公司承接運(yùn)營(yíng)的綜合性基層公共文化空間,該企業(yè)運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)創(chuàng)新性地引入全場(chǎng)景化運(yùn)營(yíng)思維,構(gòu)建起集場(chǎng)地運(yùn)營(yíng)、活動(dòng)運(yùn)營(yíng)、用戶運(yùn)營(yíng)、內(nèi)容運(yùn)營(yíng)、品牌運(yùn)營(yíng)于一體的運(yùn)營(yíng)體系,策劃推出“四合院?jiǎn)紊砬嗄旯?jié)”“四合院音樂(lè)會(huì)”“景山養(yǎng)生堂”“四合院里玩園藝”“這里是東城”等20余項(xiàng)特色品牌活動(dòng)。自2020年9月開館至今,美后肆?xí)r平均每月開展線上線下文化活動(dòng)200余場(chǎng),且活動(dòng)參與率高達(dá)90%以上(1)2021年9月訪談所得,受訪人優(yōu)和時(shí)光（北京）文化中心有限公司負(fù)責(zé)人盧秋平。。經(jīng)過(guò)近一年的探索和完善,美后肆?xí)r逐漸形成了對(duì)公共文化空間進(jìn)行專業(yè)、規(guī)范、高效的品牌化運(yùn)營(yíng)的創(chuàng)新模式,在業(yè)內(nèi)樹立了可復(fù)制、可推廣、可借鑒的示范標(biāo)桿。

三、中國(guó)公共文化服務(wù)社會(huì)化的現(xiàn)實(shí)困境

(一) 社會(huì)化主體能力較弱,運(yùn)營(yíng)質(zhì)量有待提升

黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》,對(duì)提升公共文化服務(wù)水平作出明確要求。近年來(lái),群眾文化需求逐漸呈現(xiàn)多元化趨勢(shì),公共文化服務(wù)的發(fā)展正面臨著從“有沒(méi)有”到“好不好”的轉(zhuǎn)型,這對(duì)公共文化服務(wù)供給主體專業(yè)化運(yùn)營(yíng)能力提出了更高的要求。而且隨著科學(xué)技術(shù)的革新,公共文化服務(wù)社會(huì)化主體也應(yīng)該在專業(yè)運(yùn)營(yíng)管理、創(chuàng)新場(chǎng)景設(shè)計(jì)、新技術(shù)應(yīng)用等方面有突破性進(jìn)展。

但從現(xiàn)階段總體發(fā)展水平來(lái)看,不斷增長(zhǎng)的公共文化服務(wù)社會(huì)化投入并未能帶來(lái)高質(zhì)量的文化服務(wù)供給,當(dāng)前中國(guó)公共文化服務(wù)的社會(huì)化主體面臨著供給效能不足的問(wèn)題。以北京市為例,2018年,北京市區(qū)兩級(jí)文化部門用于購(gòu)買公共文化服務(wù)的支出就已達(dá)5.2億元,比2017年增長(zhǎng)了67.8%。但實(shí)地調(diào)查顯示,除美后肆?xí)r景山市民文化中心、角樓圖書館等小部分成果突出的運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目外,大多數(shù)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)化運(yùn)營(yíng)的公共文化服務(wù)未能充分發(fā)揮社會(huì)力量的專業(yè)優(yōu)勢(shì),服務(wù)質(zhì)量、活動(dòng)創(chuàng)新性、品牌化運(yùn)營(yíng)度、受眾參與程度等仍有待提升。例如,早在2016年就實(shí)現(xiàn)了服務(wù)外包的北京市海淀區(qū)北部文化中心圖書館,一度是業(yè)內(nèi)學(xué)習(xí)標(biāo)桿,截至目前百度資訊報(bào)道達(dá)46篇,基礎(chǔ)設(shè)施尚可,但是服務(wù)意識(shí)較為薄弱,活動(dòng)吸引力不足,受眾滿意度不高。

產(chǎn)生這個(gè)問(wèn)題的主要原因,首先,由于在當(dāng)前的公共文化服務(wù)建設(shè)環(huán)境下,以企業(yè)為代表的民間資本投入公共文化設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目總量仍然十分有限,符合公共文化領(lǐng)域建設(shè)條件且有意愿的社會(huì)承接主體數(shù)量相對(duì)較少。其次,大多數(shù)已承接公共文化運(yùn)營(yíng)的社會(huì)主體本身實(shí)力較弱,相關(guān)運(yùn)營(yíng)公司、社會(huì)組織多為新興行業(yè)主體,發(fā)展時(shí)間較短,尚未積累起足夠的行業(yè)資源和成熟的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)。再次,當(dāng)前的稅收、補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策準(zhǔn)入門檻較高,難以對(duì)較多的小企業(yè)的運(yùn)營(yíng)主體形成支持。

(二) 針對(duì)性政策缺位,制度標(biāo)準(zhǔn)不健全

綜觀中國(guó)現(xiàn)有的公共文化服務(wù)相關(guān)政策法規(guī),在社會(huì)力量參與方面的舉措大多是鼓勵(lì)和引導(dǎo)性質(zhì),但多數(shù)地方政府的政策法規(guī)制定過(guò)于籠統(tǒng),缺少地域針對(duì)性。而且中國(guó)當(dāng)前在公共文化服務(wù)社會(huì)化運(yùn)營(yíng)的具體實(shí)施方面也缺乏明確的、具備可操作性的制度標(biāo)準(zhǔn),科學(xué)有效的評(píng)估機(jī)制以及審慎適度的監(jiān)管機(jī)制尚未建立起來(lái),這都使得社會(huì)力量難以充分享受政策優(yōu)惠和保障。如國(guó)家層面出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》中所強(qiáng)調(diào)的“推動(dòng)公共文化設(shè)施運(yùn)營(yíng)和管理的社會(huì)化”,以及地方出臺(tái)的《北京市基層公共文化設(shè)施服務(wù)規(guī)范》第五十七條規(guī)定的“鼓勵(lì)文化設(shè)施管理社會(huì)化和專業(yè)化,區(qū)縣文化行政主管部門或文化服務(wù)機(jī)構(gòu)可面向社會(huì)公開招標(biāo)基本公共文化服務(wù)項(xiàng)目,實(shí)施政府采購(gòu)服務(wù),委托管理文化設(shè)施,提高服務(wù)專業(yè)化水平”。這些條例都對(duì)公共文化服務(wù)的社會(huì)化運(yùn)營(yíng)給予高度重視,但并未指出社會(huì)化運(yùn)營(yíng)與傳統(tǒng)運(yùn)營(yíng)方式之間的差異,缺乏更為明確具體的方法論。同時(shí),政策缺位使得諸如在社會(huì)化運(yùn)營(yíng)的公共文化設(shè)施內(nèi)是否可以對(duì)除基本公共文化服務(wù)以外的個(gè)性化延伸服務(wù)進(jìn)行適度的文創(chuàng)產(chǎn)品開發(fā)、設(shè)置差異化的收費(fèi)項(xiàng)目,以及相關(guān)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如何、財(cái)務(wù)管理方式如何等問(wèn)題頻現(xiàn),這些均會(huì)導(dǎo)致公共文化主體在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中公益性與經(jīng)營(yíng)性邊界不明晰、行業(yè)制度標(biāo)準(zhǔn)不明確等弊病。

(三) 主管部門職責(zé)邊界模糊,行政審批效率低下

長(zhǎng)期以來(lái),中國(guó)文化事業(yè)存在較強(qiáng)的公共屬性和意識(shí)形態(tài)屬性,主管部門的管理理念通常較為保守。雖然近些年國(guó)家大力支持公共文化服務(wù)社會(huì)化發(fā)展,但在實(shí)際推進(jìn)階段,部分單位和領(lǐng)導(dǎo)仍然習(xí)慣于實(shí)行大包大攬的管理模式,無(wú)法打破傳統(tǒng)思維定勢(shì),難以真正放權(quán)。一些主管部門將社會(huì)力量看作是其政府職能的延伸,將契約關(guān)系理解成隸屬關(guān)系,導(dǎo)致社會(huì)力量欠缺獨(dú)立性。這種“一邊倒”式職責(zé)不清的問(wèn)題大大限制了社會(huì)運(yùn)營(yíng)主體在優(yōu)化資源配置方面的運(yùn)作。與此同時(shí),政府購(gòu)買公共文化服務(wù)還存在“內(nèi)部化”的問(wèn)題,即把國(guó)有文化企業(yè)作為社會(huì)承接主體,由此自然會(huì)排斥市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),使真正意義的社會(huì)經(jīng)營(yíng)主體獲得購(gòu)買的機(jī)會(huì)下降,形成對(duì)社會(huì)力量、社會(huì)資本的擠出效應(yīng)。

另外,主管部門對(duì)于公共文化服務(wù)社會(huì)化的認(rèn)知模糊且態(tài)度不一,直接導(dǎo)致了行政審批效率低下等問(wèn)題,從而影響公共文化服務(wù)社會(huì)化運(yùn)營(yíng)水平。在宏觀層面,政府能夠進(jìn)行公共文化服務(wù)社會(huì)化運(yùn)營(yíng)的探索,并提出方向引導(dǎo)和政策支持。但在地方具體落實(shí)過(guò)程中卻困難重重。例如,針對(duì)公共文化設(shè)施內(nèi)個(gè)別服務(wù)項(xiàng)目的收費(fèi)問(wèn)題,由于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在管理邊界的認(rèn)識(shí)上存在意見(jiàn)分歧,導(dǎo)致公共文化項(xiàng)目申請(qǐng)及審批流程復(fù)雜,影響了相關(guān)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)的制定。

(四) 項(xiàng)目落地資金不足,可持續(xù)發(fā)展能力較低

當(dāng)前中國(guó)公共文化設(shè)施的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)主要由政府部門撥款,資金來(lái)源單一,社會(huì)捐贈(zèng)、基金會(huì)資助等多元化的籌資能力不足。比如,當(dāng)前中國(guó)社會(huì)力量支持公共文化服務(wù)建設(shè)的捐贈(zèng)激勵(lì)機(jī)制、捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠政策并不規(guī)范,存在著政策獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)效短、政策獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題,尚未形成固定、統(tǒng)一的制度體系,使得眾多企業(yè)仍然保持觀望態(tài)度。此外,公共文化服務(wù)以社會(huì)效益為先,社會(huì)運(yùn)營(yíng)主體缺乏足夠的盈利手段來(lái)彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)成本,很難實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久的可持續(xù)發(fā)展。

實(shí)際上,單純依靠政府部門的現(xiàn)有撥款難以維持社會(huì)化運(yùn)營(yíng)的高質(zhì)量建設(shè)。第一,資金不足的問(wèn)題直接造成社會(huì)化主體在多方面壓縮運(yùn)營(yíng)成本,迫使運(yùn)營(yíng)方降低供給標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量下降。第二,資金不足也導(dǎo)致現(xiàn)階段中國(guó)大多數(shù)公共文化設(shè)施激勵(lì)機(jī)制的缺失,在超額、超質(zhì)完成任務(wù)指標(biāo)的情況下缺少附加利益,打擊了運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)的積極性。第三,運(yùn)營(yíng)單位現(xiàn)有薪資待遇難以吸引到高質(zhì)量的專業(yè)化運(yùn)營(yíng)人才,制約了公共文化社會(huì)化主體內(nèi)部的機(jī)制創(chuàng)新和服務(wù)提升。

四、中國(guó)公共文化服務(wù)社會(huì)化困境的破解思路

(一)充分發(fā)揮社會(huì)力量?jī)?yōu)勢(shì),提高專業(yè)化運(yùn)營(yíng)水平

推動(dòng)中國(guó)公共文化服務(wù)社會(huì)化突破困境并實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展,關(guān)鍵在于充分發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)勢(shì),盤活多方資源,豐富內(nèi)容供給,匹配群眾多元文化需求?！吧鐣?huì)化本質(zhì)就是參與的最大化”[11],地方政府應(yīng)當(dāng)不斷創(chuàng)新完善公共文化服務(wù)的社會(huì)化管理機(jī)制,鼓勵(lì)運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)充分發(fā)揮其在市場(chǎng)資源配置方面的優(yōu)勢(shì),整合分散的文化資源,協(xié)調(diào)文藝團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、相關(guān)機(jī)構(gòu)等多方力量,使其與區(qū)域內(nèi)公共文化設(shè)施形成高效合作模式。相關(guān)運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)還可以吸納社會(huì)其他文藝個(gè)體、高校大學(xué)生等來(lái)增強(qiáng)團(tuán)隊(duì)的豐富性和創(chuàng)造力,最大限度優(yōu)化公共文化設(shè)施建設(shè)模式,打造更為專業(yè)化的運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)。借此,充分發(fā)揮多元社會(huì)力量?jī)?yōu)勢(shì),為在地居民提供更加精準(zhǔn)高效的公共文化服務(wù),打造特色化、品牌化、格調(diào)化的公共文化空間,不斷滿足群眾日益多元化、高質(zhì)量的精神文化需求。

同時(shí),政府應(yīng)當(dāng)為運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)提供足夠的創(chuàng)新空間,搭建創(chuàng)新平臺(tái),積極引進(jìn)和支持5G 大數(shù)據(jù)、VR、AR 等先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用。一方面豐富線下文化活動(dòng)的展現(xiàn)形式,增強(qiáng)其互動(dòng)性和趣味性；另一方面構(gòu)建起全方位的綜合文化服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò),打通線上線下的文化場(chǎng)景,推動(dòng)公共文化服務(wù)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型,實(shí)現(xiàn)社會(huì)化運(yùn)營(yíng)的高效優(yōu)質(zhì)發(fā)展。湖南省株洲市打造了“韻動(dòng)株洲”公共文化服務(wù)數(shù)字平臺(tái),不僅為市民參與公共文化服務(wù)提供了集中便捷的渠道,也有效帶動(dòng)了全市文旅體設(shè)施、機(jī)構(gòu)、資源、品牌的全面整合。深圳福田文體中心的數(shù)字平臺(tái)——“福田文體通”,可隨機(jī)出售免費(fèi)或低價(jià)的電影票、歌舞劇票、文藝演出票；也可引導(dǎo)公眾通過(guò)做義工、志愿者的形式積攢積分,獲得獎(jiǎng)勵(lì)。這種借助數(shù)字平臺(tái)建立激勵(lì)機(jī)制的方法,既促進(jìn)了文化消費(fèi),一定程度上也緩解了公民參與意識(shí)薄弱的困境?？梢?jiàn),公共文化服務(wù)應(yīng)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)保持平衡發(fā)展,公共文化只有在適應(yīng)新的信息環(huán)境和技術(shù)手段的前提下,才能保質(zhì)增效地實(shí)現(xiàn)社會(huì)文化服務(wù)供給,從而全面強(qiáng)化現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系。

(二) 完善配套政策,明確制度標(biāo)準(zhǔn)

公共文化服務(wù)本質(zhì)上是政府所主導(dǎo)的文化事業(yè)。因此,政府在宏觀層面的制度引導(dǎo)和監(jiān)管環(huán)節(jié)至關(guān)重要。首先,各級(jí)主管部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合地方實(shí)際制定具體標(biāo)準(zhǔn),明確規(guī)定公共文化社會(huì)化主體的權(quán)責(zé),細(xì)化實(shí)用性操作規(guī)則,保證社會(huì)化運(yùn)營(yíng)主體在具體落實(shí)中有章可循。例如,北京市《東城區(qū)公共文化設(shè)施社會(huì)化運(yùn)營(yíng)全過(guò)程管理辦法》就提出了“選”“用”“管”“培”四環(huán)節(jié),并設(shè)有具體支撐文件6個(gè),明確了招投標(biāo)、服務(wù)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)成本測(cè)算、設(shè)施收費(fèi)、績(jī)效評(píng)價(jià)、運(yùn)營(yíng)引導(dǎo)扶持等問(wèn)題,重點(diǎn)對(duì)發(fā)展方向、創(chuàng)新理念、效能提升等方面進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)和規(guī)范,細(xì)化了運(yùn)營(yíng)主體的工作職責(zé)和考核指標(biāo)。

另一方面,主管部門還應(yīng)當(dāng)在制度層面厘清公共文化服務(wù)社會(huì)化運(yùn)營(yíng)過(guò)程中公益性內(nèi)容與經(jīng)營(yíng)性內(nèi)容的邊界。對(duì)于在公共文化場(chǎng)所開展收費(fèi)活動(dòng)、收費(fèi)服務(wù)、財(cái)務(wù)管理等事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)出臺(tái)明確且具體的指導(dǎo)政策或意見(jiàn)。如針對(duì)收費(fèi)問(wèn)題,統(tǒng)一規(guī)定科學(xué)優(yōu)惠的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn),明確服務(wù)收費(fèi)目錄；財(cái)務(wù)管理方面,可采取“收支兩條線”的方式,由運(yùn)營(yíng)方開設(shè)專有賬戶自收自支,收入扣除運(yùn)營(yíng)支出、合作方分成,利潤(rùn)彌補(bǔ)基本服務(wù)財(cái)政經(jīng)費(fèi)缺口,若有結(jié)余,則用于補(bǔ)貼公共文化設(shè)施運(yùn)營(yíng)優(yōu)化。例如,由上海打浦橋社區(qū)文化活動(dòng)中心就實(shí)行了“收支兩條線”以及“托底保障和管理考核并重”的監(jiān)管機(jī)制。同時(shí),中心通過(guò)開展部分低收費(fèi)項(xiàng)目的方式來(lái)解決社會(huì)化運(yùn)營(yíng)過(guò)程中公益性與經(jīng)營(yíng)性邊界不明晰的問(wèn)題。

(三) 厘清政府部門職責(zé),優(yōu)化監(jiān)督管理機(jī)制

當(dāng)前,常常由于政府部門的角色定位不清,不敢放權(quán),造成公共文化服務(wù)供給效率低下。因此,厘清各級(jí)主管部門的職責(zé)分工,明確邊界所在,才能提高實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的決策效率。對(duì)于公共文化服務(wù)社會(huì)化進(jìn)程中的不同主體而言,政府具有政策、財(cái)政、公權(quán)力等資源優(yōu)勢(shì),企業(yè)具有向消費(fèi)者提供社會(huì)效益最大化的商品與服務(wù)的特性,社會(huì)組織則具備多樣化、成本低、彈性大和針對(duì)性強(qiáng)等特點(diǎn)[12]。公共文化服務(wù)社會(huì)化的理想模式應(yīng)當(dāng)是發(fā)揮不同主體之間的各自優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)文化服務(wù)供給過(guò)程的資源互補(bǔ)。對(duì)于政府部門而言,其職能應(yīng)當(dāng)是宏觀引導(dǎo)、政策扶持、過(guò)程監(jiān)管和效果評(píng)估,深度轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“全能型政府”理念,加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度,使政府職能真正從辦文化轉(zhuǎn)變?yōu)楣芪幕?從管微觀轉(zhuǎn)變?yōu)楣芎暧^。此外,政府可以帶動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制創(chuàng)新,使主管單位與社會(huì)化運(yùn)營(yíng)主體遵循標(biāo)準(zhǔn)協(xié)作模式,以此激發(fā)運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)的發(fā)展活力。

為防止社會(huì)化的引入可能產(chǎn)生的價(jià)值偏離,相關(guān)主管部門同時(shí)要做好公共文化服務(wù)建設(shè)運(yùn)營(yíng)全流程、立體化的監(jiān)督考核工作,以確保社會(huì)化運(yùn)營(yíng)主體在場(chǎng)景規(guī)劃、提供服務(wù)、財(cái)務(wù)收支、隊(duì)伍建設(shè)等方面保持高質(zhì)量的服務(wù)水平。在落實(shí)過(guò)程中,主管部門可以制定詳細(xì)的考核標(biāo)準(zhǔn),定期對(duì)運(yùn)營(yíng)主體進(jìn)行階段性考核評(píng)估。對(duì)考核出現(xiàn)問(wèn)題的運(yùn)營(yíng)主體,主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令其進(jìn)行整改,必要時(shí)施行“退出機(jī)制”,逐漸形成科學(xué)有效的監(jiān)督管理體系。

(四) 拓寬融資渠道,強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制

首先,政府部門應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化資金保障,在合理范圍內(nèi)適度提高公共文化服務(wù)資金配給；其次,要廣泛探索社會(huì)眾籌、基金會(huì)、稅收減免等多元融資方式。在此方面,可以批判借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的公共文化服務(wù)籌資模式。國(guó)外公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源一般包括三種:一是政府撥款；二是企業(yè)、私人捐贈(zèng)和贊助；三是相關(guān)基金會(huì)、學(xué)會(huì)和文化設(shè)施、文化單位自身的經(jīng)營(yíng)收益。如英國(guó)通過(guò)設(shè)立遺產(chǎn)彩票基金會(huì)來(lái)保證文化遺產(chǎn)領(lǐng)域的資金來(lái)源；日本實(shí)行“指定代理制度”（DMS）吸引社會(huì)資本,并通過(guò)KMK（企業(yè)贊助藝術(shù)協(xié)會(huì)）等非營(yíng)利組織促進(jìn)企業(yè)贊助公共文化[13]。美國(guó)為避免文化事業(yè)過(guò)度依賴聯(lián)邦政府,采取有限撥款的資金分配方式,力圖以此來(lái)調(diào)動(dòng)社會(huì)力量向多方籌集資金的積極性。如美國(guó)國(guó)家藝術(shù)基金會(huì)在藝術(shù)資助時(shí)只為藝術(shù)機(jī)構(gòu)提供“種子基金”,但每一美元的撥款都將為受益機(jī)構(gòu)吸引七至八倍的資金與之形成配套,使之能夠產(chǎn)生巨大的“乘數(shù)效應(yīng)”。與此同時(shí),美國(guó)還重點(diǎn)通過(guò)稅收減免的方式為公共文化設(shè)施的社會(huì)化運(yùn)營(yíng)提供一定政策優(yōu)惠,以此為公共文化建設(shè)籌措大量資金。如《聯(lián)邦稅收法》中就明確列舉了可以享受免除聯(lián)邦所得稅的優(yōu)惠待遇的30多種非營(yíng)利組織,保障其資金在核心文化業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)有效利用[14]。最后,在“開源”的同時(shí)還要積極“節(jié)流”,制定科學(xué)有效的資金管理機(jī)制。要建立公共文化需求反應(yīng)機(jī)制,對(duì)資金的使用進(jìn)行追蹤問(wèn)效,動(dòng)態(tài)評(píng)估資金投入效益。對(duì)癥下藥,重點(diǎn)解決公共文化場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)、公共文化服務(wù)供給的堵點(diǎn)、痛點(diǎn)問(wèn)題,促使有限的資金發(fā)揮最大的效益。

另外,在解決資金問(wèn)題的基礎(chǔ)上,要進(jìn)一步完善薪資制度、強(qiáng)化人員激勵(lì)機(jī)制。社會(huì)化運(yùn)營(yíng)單位可以按照市場(chǎng)水平提交人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算,崗位可分為創(chuàng)意策劃、活動(dòng)運(yùn)營(yíng)、場(chǎng)館服務(wù)等,員工級(jí)別可分為總監(jiān)、經(jīng)理、主管、普通崗等,工資標(biāo)準(zhǔn)由文化主管部門按市場(chǎng)水平確定,以此來(lái)吸引海內(nèi)外優(yōu)質(zhì)人才資源,強(qiáng)化公共文化服務(wù)社會(huì)化的人才力量。在此基礎(chǔ)上,針對(duì)日常工作制定獎(jiǎng)懲細(xì)則與績(jī)效考核辦法,對(duì)于超量、高質(zhì)完成任務(wù)指標(biāo)的運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)給予獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼。此外,區(qū)縣級(jí)文化行政主管部門可以定期組織公共文化服務(wù)運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行區(qū)域內(nèi)部或跨區(qū)域的爭(zhēng)先評(píng)優(yōu)活動(dòng),在競(jìng)爭(zhēng)中激發(fā)運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)的創(chuàng)新能力,同時(shí)打破不同運(yùn)營(yíng)主體之間的邊界,實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)借鑒和資源共享,共同構(gòu)建上下互通的協(xié)作運(yùn)行平臺(tái),促進(jìn)公共文化服務(wù)社會(huì)化運(yùn)營(yíng)的良性發(fā)展。