全球氣候治理新變局與中國(guó)戰(zhàn)略選擇*

□ 孫永平，張欣宇

一、引 言

全球氣候變化已經(jīng)進(jìn)入緊急狀態(tài)，如果把溫升限制到1.5攝氏度，2030年前全球大概還要減少270億噸的碳排放，但各國(guó)最新減排承諾僅能帶來63億噸的減排量(1)相關(guān)數(shù)據(jù)來源于：UNEP. Emission Gap Report 2021[R].2021:1-25； Climate Action Tracker. CAT Climate Target Update Tracker[OL]. 2021. https://climateactiontracker.org/climate-target-update-tracker/.，全球減排缺口仍然巨大。氣候變化帶來的風(fēng)險(xiǎn)逐漸加大，2022年全球風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告列出的全球最緊要的十大風(fēng)險(xiǎn)中，氣候行動(dòng)失敗、極端氣候事件、生物多樣性喪失等排在前三位(2)相關(guān)數(shù)據(jù)來源于：World Economic Forum. Global Risks Report 2022[R]. 2022:23-56.。

到目前為止，氣候變化是人類共同面臨的所有問題中最為復(fù)雜的。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視域來看，全球外部性、跨代外部性、風(fēng)險(xiǎn)的不確定性是導(dǎo)致氣候變化問題復(fù)雜性的重要原因。從空間角度看，氣候變化具有全球外部性。減排成果由全球共享，但減排成本由各國(guó)承擔(dān)，誘發(fā)了大量搭便車者，從而導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。一般而言，市場(chǎng)失靈時(shí)需要政府介入，但由于不存在世界范圍的一致性政府，進(jìn)而產(chǎn)生政府失靈。因此，全球氣候治理面臨空間上市場(chǎng)和政府的“雙重失靈”。從時(shí)間角度看，氣候變化是溫室氣體累積排放的結(jié)果，當(dāng)代的排放行為會(huì)影響后代人的福利，存在跨代外部性，從而導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。由于沒有長(zhǎng)周期的政府來解決跨代外部性，所以也存在政府失靈。因此，氣候治理面臨時(shí)間上市場(chǎng)和政府的“雙重失靈”。隨著氣候變化問題的日益嚴(yán)重，極端氣候事件的頻率越來越高、強(qiáng)度越來越大、持續(xù)的時(shí)間越來越長(zhǎng)，而且氣候變化一旦超過特定的閾值，可能會(huì)導(dǎo)致不可逆的風(fēng)險(xiǎn)。但是，氣候變化的影響是緩慢發(fā)生的，往往不被重視，屬于典型的“灰犀?！笔录夂蜃兓挠绊懸彩欠蔷獾?，對(duì)于很多地區(qū)或者城市而言，也有可能伴隨“黑天鵝”事件，將承受兩個(gè)事件疊加的風(fēng)險(xiǎn)。氣候變化問題的復(fù)雜性要求我們深入認(rèn)識(shí)已建立的全球秩序，同時(shí)亟須主動(dòng)探索全球氣候治理新變局，為中國(guó)的戰(zhàn)略選擇提供決策參考。

二、全球氣候治理新變局

氣候變化是關(guān)乎人類未來的重要全球治理議題，涉及各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、外交、社會(huì)發(fā)展的方方面面。1992年通過的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》為全球氣候治理體系確立了基本的框架，各締約方基于“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則、公平原則、各自能力原則和可持續(xù)發(fā)展原則建立了由聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)的多邊氣候治理格局，共同應(yīng)對(duì)氣候變化，減少溫室氣體排放。2005年生效的《京都議定書》是《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》下第一個(gè)具有法律約束力的成果，要求發(fā)達(dá)國(guó)家承擔(dān)強(qiáng)制減排責(zé)任。然而以美國(guó)為代表的部分發(fā)達(dá)國(guó)家始終以發(fā)展中國(guó)家不承擔(dān)強(qiáng)制減排責(zé)任和保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力為由，拖慢了國(guó)際氣候談判的進(jìn)程和具有約束力協(xié)議的達(dá)成。為了推動(dòng)氣候合作進(jìn)程，2015年簽署的《巴黎協(xié)定》并未強(qiáng)制發(fā)達(dá)國(guó)家減排，轉(zhuǎn)而要求各締約方遞交國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)并定期盤點(diǎn)其減排成果。自此，全球氣候治理模式完成了從“自上而下”到“自下而上”的轉(zhuǎn)變(3)相關(guān)論述參見：孫永平,胡雷. 全球氣候治理模式的重構(gòu)與中國(guó)行動(dòng)策略[J]. 南京社會(huì)科學(xué), 2017(6):29-37.。隨著氣候危機(jī)加劇、地緣政治局勢(shì)緊張、南北交鋒不斷，全球氣候治理格局日趨錯(cuò)綜復(fù)雜。

(一)氣候議題地緣政治化

氣候變化越來越成為地緣政治的新戰(zhàn)場(chǎng)。全球氣候變暖對(duì)全球范圍內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)、糧食生產(chǎn)、水資源供應(yīng)等造成威脅(4)相關(guān)論述參見：薛瀾.應(yīng)對(duì)氣候變化的風(fēng)險(xiǎn)治理[M]. 北京：北京科學(xué)出版社, 2014:25.。北極海冰的減少已經(jīng)加劇了北極自然資源獲取與航線競(jìng)爭(zhēng)。隨著氣溫持續(xù)上升，發(fā)生水資源和氣候移民沖突的風(fēng)險(xiǎn)越來越大，地緣政治緊張局勢(shì)可能會(huì)進(jìn)一步加劇。氣候變化將加劇一些氣候敏感地區(qū)的地緣政治緊張局勢(shì)；反之，全球地緣政治格局也在影響全球氣候議題的走向。俄烏沖突后，歐盟與美國(guó)紛紛開啟對(duì)俄制裁，除了金融制裁外，禁運(yùn)俄羅斯石油也成為了重要的制裁手段。這意味著，深度依賴俄羅斯能源的歐盟必須降低對(duì)化石能源的依賴，加快清潔能源轉(zhuǎn)型才能保障本土的能源安全。全球油價(jià)飆升也極大推動(dòng)著清潔能源和可再生能源的使用與技術(shù)投資，這無疑對(duì)氣候行動(dòng)是一個(gè)積極的信號(hào)。當(dāng)然，能源安全重新成為各國(guó)考慮的重要戰(zhàn)略議題，全球范圍內(nèi)可能會(huì)開啟對(duì)化石能源資源和清潔能源轉(zhuǎn)型所需新技術(shù)的控制權(quán)爭(zhēng)奪。

(二)氣候政策武器化

國(guó)際貿(mào)易政策經(jīng)常被當(dāng)成打壓他國(guó)的武器或談判籌碼，現(xiàn)階段歐美國(guó)家也在密集討論國(guó)際貿(mào)易政策和氣候政策的融合，氣候政策有被武器化的苗頭。目前，將氣候政策與國(guó)際貿(mào)易政策進(jìn)行融合的最典型案例是歐盟的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制(CBAM)。CBAM的本質(zhì)是企圖通過碳關(guān)稅拉平發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的減碳成本，以此保護(hù)發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)業(yè)的全球競(jìng)爭(zhēng)力。把兩者拉平不僅不利于全球可持續(xù)發(fā)展，對(duì)全球整體的減排貢獻(xiàn)也是非常有限的。拜登政府也強(qiáng)調(diào)將貿(mào)易政策與氣候目標(biāo)相結(jié)合，討論設(shè)立美國(guó)版的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制——《清潔競(jìng)爭(zhēng)法案》(CleanCompetitionAct)。為了解決雙方的鋼鋁貿(mào)易爭(zhēng)端，美歐聯(lián)手起草《鋼鋁貿(mào)易碳基部門安排》，期望以碳排放為標(biāo)準(zhǔn)建立一個(gè)對(duì)雙方有利的氣候俱樂部。七國(guó)集團(tuán)(G7)也在倡議以鋼鐵行業(yè)為基礎(chǔ)，建立類似的行業(yè)層面的氣候俱樂部。但是，氣候俱樂部機(jī)制能否實(shí)現(xiàn)全球整體減排取決于碳價(jià)、稅率、參與國(guó)家等多重因素，也取決于市場(chǎng)勢(shì)力和稅收分擔(dān)等復(fù)雜因素，并不一定能夠保障減排成效(5)相關(guān)論述參見：孫永平，張欣宇. 氣候俱樂部的理論內(nèi)涵、運(yùn)行邏輯和實(shí)踐困境[J]. 環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究, 2022(1)：29-37.。氣候政策一旦武器化會(huì)使氣候議題偏離設(shè)定的軌道，也會(huì)破壞目前建立起來的多邊氣候治理機(jī)制。

(三)氣候博弈陣營(yíng)化

由于各方立場(chǎng)分化，國(guó)際氣候談判中南北陣營(yíng)的區(qū)分由來已久。各國(guó)在參與全球氣候治理的意愿和能力上存在顯著差異，既導(dǎo)致立場(chǎng)相近國(guó)家組成合作陣營(yíng)，在國(guó)際氣候談判中爭(zhēng)取共同利益，也導(dǎo)致合作陣營(yíng)的松散化。其中發(fā)達(dá)國(guó)家主要分化為兩個(gè)陣營(yíng)，一個(gè)是以歐盟為首的氣候積極行動(dòng)者陣營(yíng)，一個(gè)是以美國(guó)為首的氣候消極行動(dòng)者陣營(yíng)——傘型集團(tuán)。早期，為維護(hù)發(fā)展中國(guó)家的集體利益，發(fā)展中國(guó)家組成了77國(guó)家集團(tuán)+中國(guó)陣營(yíng)，但是后期隨著發(fā)展中國(guó)家內(nèi)部訴求的分化，77國(guó)家集團(tuán)+中國(guó)陣營(yíng)的一致性下降。南北合作是推動(dòng)《巴黎協(xié)定》達(dá)成的重要基礎(chǔ)。新冠肺炎疫情和俄烏沖突加劇了全球陣營(yíng)化趨勢(shì)，并波及氣候治理領(lǐng)域。美國(guó)重返《巴黎協(xié)定》后，發(fā)達(dá)國(guó)家的立場(chǎng)逐漸趨于一致，全球氣候治理格局從南北合作再一次回到南北分化的緊張局面。發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間交鋒博弈加劇，逐漸與聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)的多邊主義治理格局產(chǎn)生間隙，阻礙氣候變化國(guó)際合作進(jìn)程。

(四)氣候治理碎片化

“碎片化”是當(dāng)前全球治理發(fā)展的一個(gè)核心特征和重要趨勢(shì)(6)相關(guān)論述參見：王亞琪. 后實(shí)證主義視角下的全球治理機(jī)制碎片化及其管控[J]. 國(guó)際論壇，2022(2)135-160；Biermann F, Pattberg P, van Asselt H，Zelli F. The fragmentation of global governance architectures: A framework for analysis. Glob. Environ. Polit. 2009； Biermann F, Zelli F, Pattberg P，van Asselt H. Global Climate Governance beyond 2012: Architecture, Agency and Adaptation[M].Carrbridge University Press,2014：15-24；Zelli F，Van Asselt H. The Institutional Fragmentation of Global Environmental Governance: Causes, Consequences, and Responses[J]. Global Environmental Politics, 2013(13)：1-13.。全球氣候治理合作機(jī)制完成了從以國(guó)家為主的政府間合作到多主體參與的多層次合作的轉(zhuǎn)變(7)相關(guān)論述參見：Pattberg P，Widerberg O. Theorising Global Environmental Governance: Key Findings and Future Questions[J]. J. Int. Stud,2015(43)：684-705；Bulkeley H. Transnational climate change governance[J]. Environment and Planning A 2012(44)：2428-2444.。換言之，次國(guó)家和非國(guó)家行為者在全球氣候治理中起到越來越重要的作用(8)相關(guān)論述參見：Hickmann T. The Reconfiguration of Authority in Global Climate Governance[J]. Int. Stud. Rev, 2017(19)：430-451；Abbott K W. The transnational regime complex for climate change[J]. Environment and Planning C: Government and Policy, 2012(30)：571-590.。一方面，多主體和多層次的氣候治理模式有助于提振雄心，多主體的參與對(duì)各國(guó)的氣候行動(dòng)起到了監(jiān)督作用，也加強(qiáng)了全球氣候治理的韌性；另一方面，由于氣候治理價(jià)值取向的多元化，導(dǎo)致氣候談判難以達(dá)成一致而陷入程序性停滯，影響著后續(xù)氣候談判進(jìn)程，并且不同主體間氣候政策與行動(dòng)可能有所重疊，導(dǎo)致減排成本上升。

三、中國(guó)的戰(zhàn)略選擇

整體來看，盡管我國(guó)面臨巨大減排壓力，但在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上有三大獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。一是文化優(yōu)勢(shì)。與西方二元對(duì)立的意識(shí)形態(tài)不同，中國(guó)文化內(nèi)嵌了“天人合一”的宇宙觀(人與自然的和諧發(fā)展)、“天下為公”的政治觀(人類命運(yùn)共同體)和“和而不同”的社會(huì)觀(共建共商共享全球治理觀)。二是時(shí)間窗口優(yōu)勢(shì)。發(fā)達(dá)國(guó)家的增長(zhǎng)、減污、降碳是在不同的時(shí)間段先后發(fā)生的，過程中不存在重疊交叉，而我國(guó)的諸多問題都重疊在同一個(gè)時(shí)間窗口，可以在降碳、減污、擴(kuò)綠和增長(zhǎng)同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。三是制度優(yōu)勢(shì)。西方的資本主義的生活方式、價(jià)值觀等與氣候變化有著很強(qiáng)的相關(guān)性。西方政府受制于選舉周期的影響，制定政策時(shí)更傾向于短期政治收益，也導(dǎo)致氣候治理政策的一致性較差，中國(guó)政治體制的穩(wěn)定性使中國(guó)政府可以以未來代際的福利為考慮而制定戰(zhàn)略性決策。

面對(duì)全球氣候治理新變局，為了中國(guó)更好地參與和引領(lǐng)氣候變化國(guó)際合作，筆者提出以下政策建議。

一是中國(guó)要發(fā)揮文化優(yōu)勢(shì)、時(shí)間窗口優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，改變議題設(shè)置的跟隨戰(zhàn)略，通過行動(dòng)垂范來實(shí)現(xiàn)全球引領(lǐng)。中國(guó)要利用自身的文化優(yōu)勢(shì)、時(shí)間窗口優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，改變?cè)趪?guó)際組織中對(duì)于全球氣候議題設(shè)置的跟隨戰(zhàn)略和被迫參與狀態(tài)，在精準(zhǔn)地評(píng)估和識(shí)別不同氣候陣營(yíng)的核心利益基礎(chǔ)上，挖掘中國(guó)傳統(tǒng)文化和基于發(fā)展中國(guó)家的主體地位，科學(xué)地采取引領(lǐng)策略和設(shè)置相關(guān)議題。強(qiáng)調(diào)中國(guó)在累計(jì)碳排放、人均碳排放等方面的貢獻(xiàn)雖是題中應(yīng)有之義，但中國(guó)把自身的氣候變化問題解決好，這本身就是對(duì)全球氣候治理的重大貢獻(xiàn)，也是提升全球領(lǐng)導(dǎo)力的重要突破口。

二是中國(guó)要保持戰(zhàn)略定力，避免氣候變化戰(zhàn)略與其他戰(zhàn)略的重復(fù)，以確保戰(zhàn)略的整體效力。中國(guó)的碳達(dá)峰和碳中和間隔時(shí)間較短，因而，必須采取政策和市場(chǎng)雙輪驅(qū)動(dòng)。我們必須認(rèn)識(shí)到，政策的驅(qū)動(dòng)也不能不講規(guī)律，必須保持足夠的戰(zhàn)略定力。中國(guó)要提升戰(zhàn)略協(xié)同的質(zhì)量，必須在“一帶一路”倡議、中非合作、東南亞合作中，把氣候變化作為共同討論和合作行動(dòng)的核心主題。盡量避免戰(zhàn)略的重復(fù)，以確保戰(zhàn)略的整體效力。在加強(qiáng)氣候援助的同時(shí)，要加大與其他國(guó)家的綠色低碳技術(shù)的服務(wù)和合作力度，推動(dòng)中國(guó)和其他國(guó)家實(shí)現(xiàn)整體綠色增長(zhǎng)。

三是中國(guó)要堅(jiān)持多邊主義，依托77國(guó)家集團(tuán)+中國(guó)、基礎(chǔ)四國(guó)等平臺(tái)，反對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家把氣候變化問題武器化，進(jìn)而損害發(fā)展中國(guó)家的整體利益。發(fā)達(dá)國(guó)家試圖通過把氣候政策和貿(mào)易政策進(jìn)行連接，從而把氣候變化問題武器化。在此過程中，發(fā)達(dá)國(guó)家不僅模糊自身資金、技術(shù)、能力建設(shè)等方面的責(zé)任，而且企圖通過拉平發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的減排成本，保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。作為發(fā)展中國(guó)家的代表，中國(guó)要對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家立場(chǎng)趨于一致的傾向保持高度關(guān)注，積極聯(lián)合發(fā)展中國(guó)家，通過多邊合作平臺(tái)，反對(duì)把氣候變化問題武器化，維護(hù)發(fā)展中國(guó)家的整體利益。

四是中國(guó)要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明思想、外交思想和人類命運(yùn)共同體思想為指引，以共商共建共享的治理觀為導(dǎo)向，構(gòu)建氣候變化的國(guó)際合作理論框架。毋庸置疑，理論的力量才是最強(qiáng)大的，中國(guó)要多利用信息輿論化趨勢(shì)，在輸出中國(guó)貢獻(xiàn)和中國(guó)方案的同時(shí)，輸出扎根于中國(guó)氣候治理實(shí)踐的中國(guó)理論，這樣不僅能夠更好地掌握國(guó)際氣候治理領(lǐng)域的話語權(quán)，而且能夠更加有力、更加長(zhǎng)遠(yuǎn)、以成本更低的方式參與和引領(lǐng)全球氣候治理。