GATS框架下馬來西亞高等教育國際化的模式研究

胡倩一

（四川外國語大學，重慶 400031）

馬來西亞被無國界高等教育觀察組織(OBHE)稱為“新興競爭者”，靠著低廉的學費和語言優(yōu)勢（英語），在2006年占到全球國際學生市場約2%的份額[1]。同時，馬來西亞被還列為“地區(qū)學生中心”，對亞洲地區(qū)學生，特別是中東和非洲國家學生具有極大的吸引力[2]。雖然馬來西亞僅在《服貿(mào)易總協(xié)定》的金融和其他服務方面作出了承諾，并未提供教育服務方面的承諾，但由于其渴望成為世界級知識經(jīng)濟和區(qū)域教育中心，一直以來對教育貿(mào)易都秉持積極的態(tài)度。

一、關(guān)于《服務貿(mào)易總協(xié)定》

《服務貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreement on Trade in Services,簡稱GATS）1995年由世貿(mào)組織通過，涉及到12個不同的服務部門，目的是使貿(mào)易自由化，減少或消除貿(mào)易壁壘。教育被明確地作為一種服務類商品，支持者認為GATS是高等教育國際化的重要機遇和催化劑，反對者則擔心教育商業(yè)化挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)教育理念，同時帶來了各種風險如破壞文化傳承、文化同質(zhì)化、麥當勞化[3]，加劇教育不平等和人才流失等?！斗召Q(mào)易總協(xié)定》規(guī)定了12種服務的四種交付方式，在教育方面的解釋如下[4]：

跨境交付(Cross-border Supply)是指提供者從一成員國的國境內(nèi)向另一成員國的國境內(nèi)提供服務，銷售者和消費者之間沒有實際的流動。如遠程教育、在線學習、虛擬大學?？缇辰桓吨饕峭ㄟ^新的信息和通信技術(shù)，尤其是互聯(lián)網(wǎng)來實現(xiàn)，目前有著巨大發(fā)展?jié)摿Γ?/p>

境外消費(Consumption Abroad)是指提供者在一成員國境內(nèi)向來自另一成員國的消費者提供的服務。主要表現(xiàn)為學生的流動，如出國留學。這是最常見的傳統(tǒng)國際化形式，目前在全球教育服務市場中占有最大的份額，并在不斷增長；

商業(yè)存在(Commercial Presence)是指提供商在另一個國家建立商業(yè)設施以提供的服務，主要表現(xiàn)為機構(gòu)和外國直接投資的流動，如衛(wèi)星校園，雙聯(lián)合作伙伴關(guān)系，特許經(jīng)營安排等，這種交付方式在未來有著巨大的增長潛力；

自然人流動(Presence of Natural Persons)是指作為以個人身份進行的服務提供者的臨時跨境流動，主要表現(xiàn)為服務提供者的流動，即人的流動性（如教師和教育行政人員，不包括學生），這種流動通常是臨時性的；

GATS希望通過貿(mào)易逐步自由化，最終達到國家之間沒有貿(mào)易障礙的狀態(tài)。盡管目前僅有1/3的國家對GATS做出了有選擇性承諾，但跨境貿(mào)易已經(jīng)影響到了高等教育的方方面面，并且這種貿(mào)易正在穩(wěn)步增長。在經(jīng)濟全球化的背景下，政府并不能完全壟斷教育，所以公立教育也會受到GATS的影響。馬來西亞有著繁榮的私立教育，同時也積極對公立教育進行企業(yè)化改革，《服務貿(mào)易總協(xié)定》規(guī)定的跨境交付、境外消費、商業(yè)存在和自然人流動四種交付方式在馬來西亞都有充分體現(xiàn)。

二、馬來西亞高等教育國際化具體表現(xiàn)

（一）跨境交付

跨境交付在高等教育中主要表現(xiàn)為遠程教育、在線學習和虛擬大學等形式，后兩種形式在廣義上可以歸入遠程教育。遠程教育并非新生事物，最早的遠程大學是成立于1969年的英國開放大學(UKOU)，70年代后，這種彈性教育形式被大多數(shù)英語國家采用，并迅速傳播到世界其他地區(qū)，包括東南亞國家。如果說早期遠程教育一直面臨著形象問題，被認為質(zhì)量差、不合格，是二流教育的代表[5]，上世紀90年代以來，隨著信息和通訊技術(shù)的發(fā)展，遠程教育已經(jīng)完全擺脫傳統(tǒng)形象，成為替代傳統(tǒng)教育的更具成本效應的方式。

馬來西亞的遠程教育開始于70年代左右，當時僅有少部分學校提供相關(guān)課程或文憑。90年代，馬來西亞政府提出“2020宏愿”，旨在把馬來西亞建成發(fā)達工業(yè)國家。要在國際競爭中取得優(yōu)勢，就必須要有豐富知識和嫻熟技能的人力資源的支撐，需要大量受過良好教育的勞動力。馬來西亞當時有1100萬工人，其中40%-60%的人僅為高中水平[6]。為了改變這一現(xiàn)狀，馬來西亞在第七個五年計劃(1996-2000)[7]中決定進行更大規(guī)模的高技術(shù)和高附加值的技能培訓，以便提供更多受過良好教育、具備高技能和積極性勞動力。1998年，馬來西亞開始實施“多媒體超級走廊”國家計劃(Multimedia Super Corridor，簡稱MSC)，這項宏偉計劃包括開辦一流的學校教育和發(fā)展最有效的遠程學習系統(tǒng)[8]。在這項計劃的支持下，從2000年到2008年，馬來西亞境內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)使用人數(shù)增加了300%，互聯(lián)網(wǎng)接入率排名東南亞地區(qū)前列[9]。

教育是馬來西亞政府優(yōu)先關(guān)注的問題，馬來西亞遠程教育的優(yōu)勢在于政策支持下信息技術(shù)、基礎(chǔ)設施以及信息化人才的充分保障。目前，馬來西亞幾乎所有高等教育機構(gòu)都有在線學習管理系統(tǒng)，尤其是國際學生可以很便捷地獲取校園公告、課程資料、學習資源，參加在線論壇討論等。GATS框架規(guī)定成員國服務提供商能夠自由使用公共網(wǎng)絡，保證信息自由、安全地在境內(nèi)外流動，相對較少地受到貿(mào)易壁壘的限制，在這一積極的學習環(huán)境中，馬來西亞傳統(tǒng)遠程教育的愿景、目的、形式和規(guī)模等都發(fā)生了巨大變化，在服務提供者和學習者均不用身體移動的前提下，遠程教育不再是僅僅學生進修學位課程的手段，成為馬來西亞教育國際化重要推動力。

（二）境外消費

境外消費在高等教育方面的主要形式是學生流動，出國留學是教育國際化最傳統(tǒng)的形式。2000年以來，全世界出國留學的學生人數(shù)呈指數(shù)級增長。但隨著教育參與者的不斷增加和多樣化，高等教育公共資金的減少，以及發(fā)達國家人口老齡化后對外國技術(shù)勞工需求量的增加，國際學生的市場競爭日益激烈[10]。美國、英國和澳大利亞外國學生的入學率均在下降，渴望成為地區(qū)教育中心的亞洲和中東地區(qū)正在成為教育市場的新參與者。

90年代前，馬來西亞主要以學生出國留學為主，屬于教育輸出國。馬來西亞社會有著復雜的種族、語言、宗教和文化差異，1969“5·13”種族騷亂后，政府推行“新經(jīng)濟政策”，通過各種平權(quán)行動維護馬來土著人的特權(quán)。在教育方面則實行種族配額制，即以民族而不是成績作為大學的入學標準（土著和非土著入學比例為55：45），當時的馬來西亞僅有一所公立大學（馬來亞大學），直到1995年前還沒有私立大學，這些原因直接導致了大量非土著學生在國內(nèi)求學無門，據(jù)統(tǒng)計，1985年有68,000名馬來西亞學生在英國、澳大利亞、美國、加拿大和新西蘭等國留學[11]。

90年代中后期，馬來西亞接收了大量國際學生，逐漸發(fā)展成教育輸入國。這一轉(zhuǎn)變主要有兩個原因：首先是教育需求的不斷擴大。馬來西亞在90年代初對基礎(chǔ)教育進行了改革，將學期從9年延長到了11年，精英教育變成了大眾教育，中學教育開始民主化，這些改革導致對高等教育的需求不斷增加[12]；其次是經(jīng)濟發(fā)展的需要。馬來西亞政府提出“2020宏愿”，開始承認私立高等教育的作用，出臺并修訂了《私立高等教育機構(gòu)法》等一系列高等教育法律法規(guī)。到2000年，馬來西亞出國留學的學生已減少到5萬名，其中30%是受資助的學生。從2002到2013年，馬來西亞共接收了70多萬名國際學生，成為“地區(qū)學生中心”。

在境外消費模式下，中等偏上收入國家的馬來西亞逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦叩冉逃齼舫隹趪?，學生流動方式由輸出變?yōu)檩斎?，?jié)省了大量外匯流失，大量的外國項目為馬來西亞創(chuàng)造了巨大的貿(mào)易利益。在高等教育國際化的過程中，馬來西亞始終把國家意志放在首位，以確保國家目標的實現(xiàn)和國家認同貫穿其中。從這個意義上來說，馬來西亞高等教育的國際化的發(fā)展主要體現(xiàn)在人員、機構(gòu)、項目等外在層面，在高等教育自身的制度和功能等內(nèi)在層面變化相對有限，這很好地解釋了馬來西亞對GATS承諾持謹慎態(tài)度的原因，很顯然，在馬來西亞，社會和文化目標比市場目標更加重要。

（三）商業(yè)存在

商業(yè)存在在高等教育中主要表現(xiàn)為建立海外分校。20世紀以來，高等教育經(jīng)歷了巨大的轉(zhuǎn)變，大學和商業(yè)組織一樣面臨激烈的市場競爭，世界大部分國家都試圖將自身打造成卓越高等教育中心（Education Hub）[13]，各國政府普遍認為，外國機構(gòu)以商業(yè)存在方式進入本國有助于防止國內(nèi)外匯流失，增加貿(mào)易機會，節(jié)省高等教育機構(gòu)的基礎(chǔ)設施資源，從而減少對政府資金的依賴。海外分校的數(shù)量從2002年的24家增加到了2017年的300多家[14]。70年代初，馬來西亞政府就允許外國大學以提供課程的方式進入馬來西亞。到90年代后，在大力發(fā)展經(jīng)濟的背景下，馬來西亞的海外分校迅速發(fā)展，截至目前共有13所外國大學分校[15]。

和韓國、新加坡等國接近自由的監(jiān)管方式不同，馬來西亞的教育國際化注重風險防控和質(zhì)量保障。馬來西亞對海外分校有著詳細的準入規(guī)定和全面的質(zhì)量保證框架。海外分校進入馬來西亞有兩種方式：1.與當?shù)毓净虍數(shù)貦C構(gòu)的合作；2.租用非常經(jīng)濟的土地[16]。馬來西亞將海外分校作為私立高等教育機構(gòu)進行監(jiān)管，采取的是雙重質(zhì)量保證的方式，海外分校需要同時接受馬來西亞資格認證機構(gòu)(Malaysian Qualifications Agency，簡稱MQA)的質(zhì)量保證監(jiān)測和東道國的授權(quán)機構(gòu)的資格審查。

盡管商業(yè)存在的風險和挑戰(zhàn)很高，馬來西亞仍然通過降低稅收和租金等優(yōu)惠政策吸引國外頂級教學資源，海外分校的建立同時吸引了大量國際學生來馬來西亞學習，促進了境外消費交付方式的蓬勃發(fā)展。一方面，通過修改或增加本土課程以滿足本國校園要求，另一方面，加強風險防控和注重質(zhì)量保障。馬來西亞通過這兩項措施建立了均衡的跨境教育體系，為高等教育國際化的可持續(xù)發(fā)展提供了保障。

（四）自然人流動

自然人流動在高等教育中主要表現(xiàn)為教師或教育行政人員的跨國流動，由于涉及到國際服務貿(mào)易和移民問題，和其他三種交付方式相比，自然人流動相對難以追蹤和理解。盡管自然人流動模式早在1986年烏拉圭回合就開始了，但它在服貿(mào)總協(xié)定下的自由化承諾并未完全兌現(xiàn)[17]。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，自然人流動占服務貿(mào)易總價值不到2%。2012年東盟經(jīng)濟部長簽署了《自然人流動協(xié)定》，該協(xié)定主要針對熟練勞動力的自由流動[18]。在馬來西亞，占據(jù)區(qū)域流動主導地位的是非技術(shù)勞動力，專業(yè)技術(shù)人員的流動只占到很小的部分。

隨著馬來西亞經(jīng)濟持續(xù)增長，勞動力市場特征由勞動力過剩轉(zhuǎn)向勞動力短缺[19]，馬來西亞已經(jīng)成為熟練勞動力的凈進口國[20]，在對專業(yè)人力資源需求迅速增長的同時，面臨著嚴重的人才流失問題[21]。對于馬來西亞來說，在自然人流動模式下還有諸多努力的空間。從短期的角度來看，馬來西亞需要關(guān)注當前的勞動力需求缺口，促進外國勞動力的自由流動；從長遠的角度來看，馬來西亞需要加強高等教育和行業(yè)間的聯(lián)系，在自然人流動框架下，通過鼓勵國際師資的自由流動提高教育國際化水平。尤其是馬來西亞私立高等教育機構(gòu)，因為有著英語語言優(yōu)勢，對聘請外國人擔任教師更有吸引力，成熟的雙聯(lián)課程和學分轉(zhuǎn)移等形式也將為大量專業(yè)人員的“非永久”入境和“臨時”停留提供了可能。

三、馬來西亞高等教育國際化迅速發(fā)展的原因

《服務貿(mào)易總協(xié)定》關(guān)心的是貿(mào)易，而不是教育。上世紀90年代以來，全球高等教育經(jīng)歷了劇烈重組，國家、大學和市場之間的關(guān)系正在被重新定義。在“2020宏愿”的框架下，馬來西亞教育系統(tǒng)體現(xiàn)出民主化、私有化和權(quán)力下放的特點。教育部轉(zhuǎn)變了對馬來西亞高等教育整體交付體系的看法，更關(guān)注成果和績效，并注重與利益相關(guān)者的溝通?？偟膩砜矗R來西亞高等教育國際化的模式主要是，在成為世界級知識經(jīng)濟和區(qū)域教育中心的愿景下，致力于確保教育系統(tǒng)順應全球趨勢而不斷動態(tài)發(fā)展，在GATS的框架下開放高等教育市場，并保持高度的風險防范意識。其高等教育國際化迅速發(fā)展的原因有：

（一）將教育質(zhì)量作為高度優(yōu)先項

在內(nèi)部質(zhì)量保障方面，馬來西亞有著制度和機構(gòu)雙重保證，《1996年私立高等教育機構(gòu)法》《馬來西亞質(zhì)量框架》等系列文件規(guī)定，商業(yè)存在中的海外分校被認定為私立高等教育機構(gòu)，需強制性地符合馬來西亞本國的評估程序。在外部質(zhì)量保障方面，馬來西亞有著東道國和本土雙重質(zhì)量保證。

（二）積極構(gòu)建高等教育服務市場

馬來西亞積極擁抱經(jīng)濟全球化，不斷發(fā)展靈活多樣的教育國際化形式。從GATS的角度來看，四種交付方式在馬來西亞均有充分體現(xiàn)，且都蓬勃發(fā)展。馬來西亞致力于教育服務輸出，私立高等教育機構(gòu)是主力軍，其主要形式有內(nèi)部方案、跨國方案和外部機構(gòu)授予資格方案等[22]，其中雙聯(lián)課程、學分互換等方式甚至吸引了大量來自發(fā)達國家的留學生，促進了GATS框架下四種交付方式的不斷發(fā)展。

（三）不斷完善風險應對機制

在海外分校的設立和監(jiān)管方面，馬來西亞的市場準入原則和GATS的規(guī)定并不一致。馬來西亞規(guī)定新的外國大學分校只能在教育部長的邀請下設立，且必須由一家擁有馬來西亞人多數(shù)股權(quán)的公司來運營，政府可以限制私立大學的數(shù)量和類型，且外國大學分校與當?shù)厮搅⒋髮W遵守相同的規(guī)定，并設立《民族語言》《馬來西亞研究》和《伊斯蘭研究》等文化必修課程。在語言和本土課程的規(guī)定方面的努力，是規(guī)避文化風險，建立國家認同的重要手段。