塔里木河水利工程短板與對策淺析

李云龍

（新疆塔里木河流域巴音郭楞管理局，新疆 庫爾勒 841000）

地處西北干旱區(qū)的塔里木河為我國第一大內(nèi)陸河，流域總面積102 萬km2[1]，橫跨5 個地（州）和兵團4 個師（局），為我國重要的棉花生產(chǎn)基地、石油化工基地和21世紀能源戰(zhàn)略接替區(qū)[2]。為了踐行中央新時期治水思路和水利部治水新方針、緩解流域水資源供需矛盾和解決下游生態(tài)用水問題，現(xiàn)就塔里木河水利工程中的短板問題和行業(yè)監(jiān)管漏洞進行探討，以便更好地適應新時期水利發(fā)展需求。

1 概況

新中國成立以來，塔里木河流域進行了較大規(guī)模的水利工程建設，為流域的經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要支撐作用。各類水利工程情況如下。

1.1 水庫

塔里木河已修建各類平原水庫76 座，總庫容25.5億m3，興利庫容20.91億m3，其中大型水庫6座、總庫容12.9億m3。干流有平原水庫8座，其中地方6座、兵團1座（恰拉水庫）、干流管理局1座（大西海水庫）。按區(qū)段分，上游4座，中游2座，下游2座，總庫容4.992 6億m3，有效庫容4.354 6億m3。

1.2 輸水渠、閘

塔里木河上已建成各類引水渠首286處，總設計引水能力882 m3/s。干流沿岸建有輸水堤649.45 km，其中上游89.2 km、中游431.95 km、下游128.3 km。閘（堰）引水口上游19 座，中游41 座，下游20 座；分水樞紐4 座，即烏斯?jié)M樞紐、阿其克樞紐、恰拉樞紐和東河灘樞紐。

1.3 防洪工程

干流段現(xiàn)有65 座引水閘口，閘口設計防洪標準10～20 a 一遇。在汛期緊急情況下，可利用各引水閘口按加大流量引水分洪。

2 管理現(xiàn)狀

歷史上，塔里木河流域源頭水利工程、水資源分屬各地（州）、兵團等多部門管理，各地州、兵團師既是源流區(qū)水資源的使用者，又是水資源的管理者，同時還掌握著土地開發(fā)主動權，墾荒灌溉用水量較大。

為了適應流域管理和水利發(fā)展要求，1990 年，新疆維吾爾自治區(qū)成立了塔里木河流域管理局（以下簡稱塔管局）負責流域水資源統(tǒng)一管理，2001 年升格為全額撥款正廳級事業(yè)單位。2008 年塔管局機關納入?yún)⒄展珓諉T法管理單位，是自治區(qū)水利廳的派出機構、自治區(qū)塔里木河流域水利委員會的辦事機構，機關內(nèi)設11 個處室，下轄下坂地水利樞紐工程建設管理局、塔里木河流域巴音郭楞管理局、塔里木河流域阿克蘇管理局、塔里木河流域喀什管理局、塔里木河流域和田管理局、塔里木河流域干流管理局、塔里木河流域希尼爾水庫管理局等14個直屬單位，職工2 698 名，主要職能是對塔里木河干流及塔里木河流域重要源流行使水資源管理、流域綜合治理和監(jiān)督職能。

3 水利工程短板與水利監(jiān)管漏洞

雖然塔管局統(tǒng)率全流域水資源管理工作，為流域發(fā)展做出了一定貢獻，但也存在一些問題。

3.1 水利工程短板

塔里木河流域水資源開發(fā)利用工程布局不合理，缺乏控制性骨干工程，水利工程在調(diào)控流域水資源方面存在短板，主要表現(xiàn)在以下方面。

3.1.1 干流堤防和引水控制工程不完善，水量損耗嚴重

干流上中游河段基本無堤防工程，汛期洪水漫溢河段長400～500 km，漫溢寬度一般3～5 km，最寬達20 km，漫溢面積3 000～5 000 km2，遇豐水年漫溢消耗的水量達20 億～30 億m3[3]。同時，上中游無控制引水口門多達130余處，引水渠道防滲率很低，用水浪費現(xiàn)象極其嚴重。

3.1.2 源流缺乏山區(qū)控制性調(diào)節(jié)工程

塔里木河各源流多以冰川融水補給為主，徑流年內(nèi)分配嚴重不均，主要集中在汛期6—9月，且主要為洪水，3—5月灌溉季節(jié)來水量很少，而需水量卻占全年需水量的30%以上[4]。由于缺乏控制性調(diào)節(jié)工程，來、用水過程極不協(xié)調(diào)，造成洪水漫溢與缺水并存。

此外，部分輸水渠閘和灌區(qū)設施老化嚴重，急需進行改造建設。

3.2 行業(yè)監(jiān)管漏洞

3.2.1 人員嚴重不足，統(tǒng)一管理有待加強

由于歷史原因，以地域為單元的區(qū)域水資源管理觀念較深，亂墾亂扒口引水較多。雖然通過改革，塔管局從干流一直管到了整個流域，但工作面的擴張使得業(yè)務面也得到了擴大，現(xiàn)有的人員編制根本不能滿足工作需要，許多引水管理站只有四五名職工，難免出現(xiàn)管理漏洞。

3.2.2 管理技術標準體系不統(tǒng)一

塔里木河樞紐工程涵蓋攔河樞紐、生態(tài)閘（堰）、輸水堤、護岸工程、平原水庫和生態(tài)監(jiān)測井等[5]，點多線長面廣，因為沒有具體統(tǒng)一的養(yǎng)護方案和維修技術標準，增加了工程管理和維護難度。

3.2.3 缺乏精干的專業(yè)技術隊伍，難以適應強監(jiān)管需求

塔管局現(xiàn)有職工大多為近幾年新參加工作的學生，專業(yè)蕪雜，缺乏足夠的管理經(jīng)驗與實際工作經(jīng)驗。加之工程位置相對偏僻，技術面牽扯廣，這就要求職工具備較高的業(yè)務水平和應急能力，為此需要專業(yè)的技術指導和業(yè)務培訓。

3.2.4 只重生產(chǎn)不重生態(tài)的用水方式，讓流域生態(tài)面臨嚴峻挑戰(zhàn)

隨著上中游綠洲規(guī)模擴大，水資源利用方式已嚴重改變了流域水循環(huán)及水文生態(tài)格局，出現(xiàn)了下游河道斷流、地下水位下降和胡楊林及灌木大量死亡、綠色走廊不斷衰退等問題，促使塔管局必須采取有力措施加強管理。

4 主要對策

塔里木河的流域管理和生態(tài)環(huán)境狀況一直是國內(nèi)諸多學者關注的焦點。針對流域存在的諸多問題，筆者建議通過“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”的方式，強化流域管理，解決上述問題。

4.1 堅持流域管理原則，確保水資源統(tǒng)一管理

塔里木河流域是一個整體，不能顧此失彼，有失均衡。只有對全流域水資源進行統(tǒng)一管理，明確各區(qū)段水權及農(nóng)業(yè)、生態(tài)用水量，才能保證上、中、下游的用水需求。建議將車爾臣河水資源管理納入塔里木河流域管理體系中，打破水資源發(fā)生和利用過程中的多元主體邊界，改變過去“區(qū)域管理強，流域管理弱”的局面，加強用水審批工作。按照塔里木河水資源“三條紅線”要求，對上、中、下游各段用水統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)，切實強化塔管局的管理職能，以實現(xiàn)真正意義上的流域統(tǒng)一管理。

4.2 加強水資源監(jiān)管，杜絕無節(jié)制地開荒用水

近年來，塔里木河流域上游的阿克蘇河、喀什噶爾河、葉爾羌河用水量不斷增加，主要是源流區(qū)歷史上的開荒、灌溉面積的增加所致。為此，要制定強有力的政策措施控制其進一步擴大，從源頭上抓，從根本上管，切實加強土地資源管理，按水定產(chǎn)，嚴禁隨意開荒和增加灌溉面積。要樹立正確的政績觀，轉變只重生產(chǎn)不重生態(tài)的思想，對非法開荒的要堅決予以退耕還水，徹底扭轉擴大規(guī)模、粗放經(jīng)營、搶占水資源的局面。要加強監(jiān)管，對非法開荒和超定額用水，實行經(jīng)濟處罰和高水費辦法，利用經(jīng)濟杠桿維護合法用水，建立良好的用水秩序。

4.3 建立標準體系，提升水利工程管護效果

組織專業(yè)技術人員，制定所轄水利工程統(tǒng)一的管理和維修養(yǎng)護標準體系，從組織、運營、維護等方面提出技術方案，促使管理方式從定性化向定量化、從粗放式向精細化管理轉變，以更加完善的制度、更加規(guī)范的流程、更加精準的手冊、更加有效的考核推進工程管理現(xiàn)代化進程，為工程安全、高效、長效運營打好基礎。加強工程日常養(yǎng)護和定期巡查，有問題及時發(fā)現(xiàn)早日解決，不斷提升工程的運營能力。按照“經(jīng)常養(yǎng)護，隨時維修，養(yǎng)重于修，修重于搶”的原則，建立專業(yè)的管護隊伍和管護資金，確保工程管護常態(tài)化。完善內(nèi)陸河流域生態(tài)和水環(huán)境標準體系，并推廣到其他內(nèi)陸河地區(qū)，為流域生態(tài)恢復提供經(jīng)驗和應用技術。

4.4 提升水源調(diào)控能力，增加洪水資源利用效益

圍繞生態(tài)、節(jié)水、供水短板，加快阿爾塔什水利樞紐、玉龍喀什水利樞紐、大石峽水利樞紐建設進度以及伽師縣、柯坪縣、巴楚縣城鄉(xiāng)飲水安全工程建設，提升水利工程調(diào)控能力。加快葉爾羌河防洪治理工程、大西海子水庫除險加固工程、干流烏斯?jié)M到阿其克樞紐防洪工程、葉河江卡渠道除險加固工程、提孜那甫河紅衛(wèi)渠道和阿瓦提渠道防洪工程建設進度，爭取早日發(fā)揮效益。加快塔河流域綜合治理二期方案、和田河生態(tài)保護與綜合治理可研前期工作，爭取早日開工建設。推進引伊濟塔調(diào)水的前期工作，促使早日立項。啟動河流生態(tài)廊道保護與修復、水資源配置網(wǎng)絡建設、大中型灌區(qū)現(xiàn)代化改造、河道綜合治理、兵地融合城鄉(xiāng)供水一體化、水文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展、流域水資源調(diào)度及管理、水資源監(jiān)測監(jiān)控體系建設八大類項目，補齊水利工程短板，以水利發(fā)展服務地方經(jīng)濟發(fā)展新需求。在洪水期，充分利用上中游水庫進行蓄水，充分利用沿河引水閘進行農(nóng)業(yè)灌溉，充分利用生態(tài)閘往下游盡可能地輸送引水，化洪水為資源水，提高水資源使用效益。

4.5 改變傳統(tǒng)大水漫灌模式，提升灌區(qū)節(jié)水能力

目前，塔里木河流域經(jīng)濟結構仍以農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)灌溉仍是用水大戶，大部分灌區(qū)從河道直接引水進行漫灌。流域水資源的經(jīng)濟效益差，流域內(nèi)單方水GDP 產(chǎn)出量僅為1.44 元，是全疆平均水平的一半。水利部原部長鄂竟平曾強調(diào)：“推進新時代水利改革發(fā)展，必須加快轉變我國的治水思路，把握節(jié)約用水這一前提，處理好水與經(jīng)濟社會發(fā)展的關系、與生態(tài)系統(tǒng)中其他要素的關系，處理好政府與市場的關系?！蓖ㄟ^灌區(qū)改造工程和調(diào)整作物種植結構，轉變塔里木河各灌區(qū)傳統(tǒng)的粗放用水方式。要推廣節(jié)約灌溉方式，提升水資源使用效益。實施干流灌區(qū)的常規(guī)節(jié)水和高新節(jié)水項目，充分利用洪水資源，提升灌溉效果。統(tǒng)籌上、中、下游，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水，扎實推進治水興水節(jié)水管水各項工作。

4.6 實行以法治水，以法保護流域水環(huán)境

流域水行政執(zhí)法是落實強監(jiān)管要求的重要抓手。目前，全流域持有執(zhí)法證、監(jiān)督證的執(zhí)法人員約300 人，要抓住《塔里木河流域水資源管理條例》修訂時機，進一步完善塔里木河流域水利委員會和河湖長制深度融合的新型流域管理體制機制；要按照水利行業(yè)法律法規(guī)和自治區(qū)有關工作要求，積極主動、常態(tài)化開展本流域、本轄區(qū)內(nèi)的水政執(zhí)法工作，大力開展沿河架泵、扒口取水、非法河道采砂、侵占河道、圍墾湖泊、超標排污等涉水違法行為整治行動，對破壞水利設施等行為要給予嚴肅查處、嚴厲打擊；強化水質(zhì)、水量監(jiān)測和管理，以保護下游來之不易的水環(huán)境。

4.7 優(yōu)化用水模式，創(chuàng)造適宜生物生長環(huán)境

優(yōu)化中游生態(tài)閘運行方式，實現(xiàn)中下游同步恢復。每年洪水期，在保證塔里木河下游生態(tài)輸水的前提下，通過現(xiàn)有和改建部分生態(tài)閘向中游堤防外進行分水，通過大水的自然漫溢，遏制因修建堤防而引起的地下水位、水質(zhì)惡化，重新創(chuàng)造胡楊種子萌發(fā)的環(huán)境，改善河岸植被生存發(fā)育狀況。生態(tài)閘的運行應與植被、水土調(diào)查相結合，因地制宜，對水分條件好、地下水埋深淺的區(qū)段適當減少開閘放水次數(shù)，優(yōu)先考慮水分條件差、地下水埋深大并且植被發(fā)育較差的區(qū)段。

4.8 加強職工培訓，提升業(yè)務能力

要根據(jù)業(yè)務工作內(nèi)容爭取崗位編制，充分采用先進技術，提升水利工程現(xiàn)代化管理水平；在引進人才和招收學生中，選擇專業(yè)對口和單位急需的技術人才。同時，通過組織培訓班，派員參加水利廳及部委組織的業(yè)務技術培訓，不斷提升職工業(yè)務能力和技術水平。

5 結語

塔管局管理中存在的水利工程短板和行業(yè)監(jiān)管問題既有歷史的原因，也有體制機制的改革問題。解決這些問題是時代發(fā)展的新要求，也是社會經(jīng)濟發(fā)展的新需求。通過分析探討，提出改變思想觀念、理順管理體制、加強監(jiān)管、建立標準體系、加大工程建設、推行節(jié)水、依法治水、加強隊伍建設等措施，以解決現(xiàn)實中的問題，推進塔里木河流域管理工作上水平，提升水利服務當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的重要支撐作用。