論監(jiān)察法規(guī)備案審查時(shí)的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)

郭文濤

(《中國(guó)法律評(píng)論》編輯部，北京 100161)

2021年9月20日，我國(guó)第一部監(jiān)察法規(guī)——《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法實(shí)施條例》)由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)公布，這是紀(jì)檢監(jiān)察法規(guī)制度的重大成果(1)段相宇：《紀(jì)檢監(jiān)察法規(guī)制度建設(shè)的重大成果》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2021年9月24日。。按照2019年10月26日通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案審查，這是制定監(jiān)察法規(guī)的“后半篇文章”。備案審查是維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系、保障憲法法律實(shí)施、確保黨中央決策部署貫徹落實(shí)的重要憲法性制度(2)沈春耀：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2018年備案審查工作情況的報(bào)告——2018年12月24日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議上》，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2019年第1期。。監(jiān)察法規(guī)作為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中的“新生兒”，在備案審查時(shí)對(duì)其進(jìn)行合法性審查，不僅有利于實(shí)現(xiàn)備案審查的制度功能，而且有利于推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化法治化(3)沈春耀：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2019年備案審查工作情況的報(bào)告——2019年12月25日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議上》，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2020年第1期。。在此時(shí)代背景下，本文擬重點(diǎn)論述的是監(jiān)察法規(guī)備案審查時(shí)的合法性標(biāo)準(zhǔn)，希冀能夠加強(qiáng)備案審查理論研究，推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展。

一、備案審查合法性標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范梳理

標(biāo)準(zhǔn)，是衡量事物的準(zhǔn)則。規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)，就是在備案審查過(guò)程中，用以衡量、評(píng)價(jià)規(guī)范性文件是否應(yīng)予撤銷或者糾正的一系列準(zhǔn)則和尺度。對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)的把握，決定了對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查的廣度、深度和強(qiáng)度。對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)的研究，不僅需要考察《憲法》《立法法》《監(jiān)督法》等法律中關(guān)于撤銷、糾正情形的規(guī)定，還要從審查機(jī)關(guān)與規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)之間的關(guān)系以及審查機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件開(kāi)展審查以及糾正處理的實(shí)踐做法等方面進(jìn)行分析(4)②全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室：《規(guī)范性文件備案審查·理論與實(shí)務(wù)》，北京：中國(guó)民主法制出版社，2020年，第4、107-108頁(yè)。。

《憲法》第62條第(12)項(xiàng)規(guī)定，全國(guó)人大有權(quán)改變或者撤銷全國(guó)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定。《憲法》第67條第(7)項(xiàng)規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，第(8)項(xiàng)規(guī)定有權(quán)撤銷省級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議?！稇椃ā返?9條第(13)項(xiàng)規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷各部、各委員會(huì)發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞鸵?guī)章，第(14)項(xiàng)規(guī)定有權(quán)改變或者撤銷地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。《憲法》第104條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，有權(quán)撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議。《憲法》對(duì)撤銷、糾正的情形作的這些概括性的規(guī)定，主要使用了“相抵觸”和“不適當(dāng)”兩個(gè)概念。當(dāng)?shù)钟|憲法時(shí)，適用的是合憲性標(biāo)準(zhǔn)；當(dāng)?shù)钟|上位法(除憲法以外)時(shí)，適用的是合法性標(biāo)準(zhǔn)；當(dāng)使用“不適當(dāng)”時(shí)，適用的是適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)。其中，合法性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵之一，就是抵觸上位法。

《立法法》《監(jiān)督法》又將《憲法》中規(guī)定的“相抵觸”“不適當(dāng)”的實(shí)質(zhì)內(nèi)容細(xì)化為各種應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷的具體情形?！读⒎ǚā返?6條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章有下列情形之一的，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照本法第九十七條規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷：(一)超越權(quán)限的；(二)下位法違反上位法規(guī)定的；(三)規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷一方的規(guī)定的；(四)規(guī)章的規(guī)定被認(rèn)為不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以改變或者撤銷的；(五)違背法定程序的?！逼渲校?項(xiàng)屬于同位階規(guī)章之間的沖突，第4項(xiàng)屬于適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)，第(1)項(xiàng)超越權(quán)限、第2項(xiàng)下位法違反上位法以及第5項(xiàng)違反法定程序?qū)儆诤戏ㄐ詷?biāo)準(zhǔn)?！侗O(jiān)督法》(2006)第30條規(guī)定了三種應(yīng)當(dāng)予以撤銷的情形?！侗O(jiān)督法》第30條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的決議、決定和本級(jí)人民政府發(fā)布的決定、命令，經(jīng)審查，認(rèn)為有下列不適當(dāng)?shù)那樾沃坏?，有?quán)予以撤銷：(一)超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的；(二)同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；(三)有其他不適當(dāng)?shù)那樾?，?yīng)當(dāng)予以撤銷的?！逼渲械?項(xiàng)和第2項(xiàng)屬于合法性標(biāo)準(zhǔn)，第3項(xiàng)屬于適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)。

黨的十九大以來(lái)，規(guī)范性文件備案審查工作進(jìn)入快車道②。2019年12月通過(guò)的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，分為總則、備案、審查、處理、反饋與公開(kāi)、報(bào)告工作、附則等七章，對(duì)法規(guī)、司法解釋備案審查工作進(jìn)行了全面系統(tǒng)的規(guī)定?！掇k法》第三章第三節(jié)規(guī)定了審查標(biāo)準(zhǔn)，包括合憲性標(biāo)準(zhǔn)、政治性標(biāo)準(zhǔn)、合法性標(biāo)準(zhǔn)、適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于合法性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵，第38條規(guī)定了八種情形，即“對(duì)法規(guī)、司法解釋進(jìn)行審查研究，發(fā)現(xiàn)法規(guī)、司法解釋違背法律規(guī)定，有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)提出意見(jiàn)：(一)違反立法法第八條，對(duì)只能制定法律的事項(xiàng)作出規(guī)定；(二)超越權(quán)限，違法設(shè)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)，或者違法設(shè)定國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任，(三)違法設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制，或者對(duì)法律設(shè)定的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制違法作出調(diào)整和改變；(四)與法律規(guī)定明顯不一致，或者與法律的立法目的、原則明顯相違背，旨在抵消、改變或者規(guī)避法律規(guī)定；(五)違反授權(quán)決定，超出授權(quán)范圍；(六)對(duì)依法不能變通的事項(xiàng)作出變通，或者變通規(guī)定違背法律的基本原則；(七)違背法定程序；(八)其他違背法律規(guī)定的情形?！薄掇k法》第38條是對(duì)包括監(jiān)察法規(guī)在內(nèi)的所有法規(guī)、司法解釋進(jìn)行合法性審查時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，雖然較為全面系統(tǒng)，但是對(duì)每一種具體的規(guī)范性文件卻缺乏針對(duì)性。

二、權(quán)限合法標(biāo)準(zhǔn)

全國(guó)人大常委會(huì)在對(duì)監(jiān)察法規(guī)進(jìn)行合法性審查時(shí)，其權(quán)限合法標(biāo)準(zhǔn)是指國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在制定監(jiān)察法規(guī)時(shí)沒(méi)有超越權(quán)限，沒(méi)有對(duì)自己無(wú)權(quán)規(guī)定的事項(xiàng)作出規(guī)定。立法權(quán)是國(guó)家主權(quán)的重要內(nèi)容，按照《憲法》《立法法》《決定》的相關(guān)規(guī)定，中央層面的國(guó)家機(jī)構(gòu)都有權(quán)制定規(guī)范性文件。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在制定監(jiān)察法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在法定權(quán)限范圍內(nèi)行使權(quán)力，不得超越權(quán)限侵奪其他立法主體的職權(quán)，超越權(quán)限進(jìn)行的立法，屬于無(wú)權(quán)立法，應(yīng)當(dāng)予以糾正。超越權(quán)限的具體情形主要包括以下三種：對(duì)法律保留事項(xiàng)作出規(guī)定，違反授權(quán)決定超出授權(quán)范圍，違法創(chuàng)設(shè)監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利與義務(wù)或監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。

(一)對(duì)法律保留事項(xiàng)作出規(guī)定

法律保留是《立法法》的一項(xiàng)基本原則，是指某些特定類型的事項(xiàng)必須由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)制定法律來(lái)加以規(guī)定，其他國(guó)家機(jī)關(guān)不得僭越，在全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)的情況下，其他國(guó)家機(jī)關(guān)可以先行制定規(guī)范性文件(5)溫耀原：《〈立法法〉修正下法律保留原則研究》，《西北師大學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2015年第3期。。法律保留原則主要是為了解決國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的立法權(quán)限分配，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在制定監(jiān)察法規(guī)時(shí)，同樣需要遵循法律保留原則，《辦法》第38條第(1)項(xiàng)的規(guī)范內(nèi)涵就在于此(6)祝捷、杜晞瑜：《論監(jiān)察法規(guī)與中國(guó)規(guī)范體系的融貫》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)》(法治論叢)2020年第3期。。法律保留的法理依據(jù)是民主原則和法治國(guó)家原則(7)汪慶華：《法律保留原則、公民權(quán)利保障與八二憲法秩序》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2014年第12期。。立法機(jī)關(guān)的任務(wù)是為憲制國(guó)家及其國(guó)家形式提供一般性法律框架，用通過(guò)法律形式表達(dá)出來(lái)的人民意志約束監(jiān)察機(jī)關(guān)。就此而言，在對(duì)監(jiān)察法規(guī)進(jìn)行備案審查時(shí)，堅(jiān)持法律保留原則，其目的是為了加強(qiáng)全國(guó)人大及其常委會(huì)的政治法律責(zé)任，強(qiáng)化法律對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)控作用，以實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)的目標(biāo)。

法律保留分為以下兩種：絕對(duì)保留，是指某些事項(xiàng)必須由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律，不得授權(quán)其他國(guó)家機(jī)關(guān)作出規(guī)定；相對(duì)保留，是指全國(guó)人大及其常委會(huì)可以授權(quán)其他國(guó)家機(jī)關(guān)先行制定規(guī)范性文件(8)應(yīng)松年：《〈立法法〉關(guān)于法律保留原則的規(guī)定》，《行政法學(xué)研究》2000年第3期。。結(jié)合《立法法》第9條的規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察領(lǐng)域至少有以下三項(xiàng)屬于絕對(duì)保留：關(guān)于限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰以及公民政治權(quán)利的剝奪，例如關(guān)于留置措施的事項(xiàng)，關(guān)于犯罪和刑罰的相關(guān)事項(xiàng)，關(guān)于司法制度與監(jiān)察制度的內(nèi)容，例如刑事訴訟和監(jiān)察執(zhí)法的銜接問(wèn)題。結(jié)合《立法法》第8條規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察領(lǐng)域以下內(nèi)容屬于相對(duì)保留：關(guān)于監(jiān)察活動(dòng)對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用問(wèn)題；關(guān)于各級(jí)監(jiān)委的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；關(guān)于《監(jiān)察法》在基層群眾自治組織、特別行政區(qū)、民族區(qū)域自治地區(qū)的適用問(wèn)題；關(guān)于監(jiān)察活動(dòng)的國(guó)際合作問(wèn)題等(9)林珊珊：《監(jiān)察法規(guī)的制定與地位》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2019年10月30日。。從《監(jiān)察法實(shí)施條例》的相關(guān)內(nèi)容來(lái)看，其中并不包含法律保留事項(xiàng)。

法律保留原則旨在厘清監(jiān)察立法權(quán)限分配問(wèn)題，其為國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的范圍劃定了邊界(10)秦前紅、石澤華：《論依法監(jiān)察與監(jiān)察立法》，《法學(xué)論壇》2019年第5期。。法律保留原則嚴(yán)格區(qū)分國(guó)家立法權(quán)與監(jiān)察立法權(quán)，是法治國(guó)家在監(jiān)察立法領(lǐng)域的當(dāng)然要求，其根本目的在于保證國(guó)家立法的至上性。法律保留保障了國(guó)家法律體系位階的有序性，防止了監(jiān)察立法權(quán)的自我膨脹，有利于對(duì)監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利保護(hù)。因此，法律保留意義就在于“明確權(quán)力秩序，確立授權(quán)禁區(qū)”(11)范忠信、范沁芳：《論對(duì)授權(quán)立法中授權(quán)行為的監(jiān)控》，《法律科學(xué)》(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))2000年第1期。。

(二)違反授權(quán)決定超出授權(quán)范圍

根據(jù)《立法法》第10條規(guī)定的授權(quán)明確性原則，授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確的要素包括授權(quán)目的、范圍、事項(xiàng)、期限以及應(yīng)當(dāng)遵循的原則等(12)饒龍飛：《論授權(quán)明確性原則：要素與標(biāo)準(zhǔn)——基于違憲審查維度的思考》，《理論界》2017年第3期。。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在根據(jù)《決定》制定監(jiān)察法規(guī)時(shí)，同樣需要遵循授權(quán)明確性原則的要求，不能違反授權(quán)決定，超出授權(quán)范圍，《辦法》第38條第(5)項(xiàng)的規(guī)范內(nèi)涵就在于此。

授權(quán)目的、事項(xiàng)、范圍是對(duì)授權(quán)立法的約束(13)⑥全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室：《規(guī)范性文件備案審查·理論與實(shí)務(wù)》，北京：中國(guó)民主法制出版社，2020年，第118、119頁(yè)。。根據(jù)《決定》，授權(quán)目的是為了貫徹實(shí)施《憲法》和《監(jiān)察法》，保障國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)依法履行最高監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)。授權(quán)事項(xiàng)和范圍主要包括兩類：一是為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)。二是為履行領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)工作的職責(zé)需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《決定》行使監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，亦即國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)只能就這兩類事項(xiàng)制定監(jiān)察法規(guī)，并且不能違反授權(quán)目的(14)聶辛東：《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)限：三步確界與修法方略》，《政治與法律》2020年第1期。。監(jiān)察法規(guī)如果違反授權(quán)目的，超出授權(quán)事項(xiàng)和范圍，就屬于違反授權(quán)決定，應(yīng)當(dāng)予以糾正。

《監(jiān)察法實(shí)施條例》在第1條立規(guī)目的中規(guī)定“為了推動(dòng)監(jiān)察工作法治化、規(guī)范化”，在立規(guī)依據(jù)中規(guī)定“根據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》”，這表明這部監(jiān)察法規(guī)符合《決定》的授權(quán)目的。《監(jiān)察法實(shí)施條例》與《監(jiān)察法》各章逐一對(duì)應(yīng)，分為總則、監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)、監(jiān)察范圍和管轄、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序、反腐敗國(guó)際合作、對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督、法律責(zé)任、附則等9章287條(15)王卓：《完善中國(guó)特色監(jiān)察體制的重要舉措》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2021年9月23日。。這表明，《監(jiān)察法實(shí)施條例》的內(nèi)容屬于為執(zhí)行《監(jiān)察法》的規(guī)定需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項(xiàng)，沒(méi)有超出《決定》的授權(quán)事項(xiàng)和范圍。

(三)違法創(chuàng)設(shè)監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利與義務(wù)或監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任

權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任是構(gòu)成法律關(guān)系的基本要素之一。對(duì)權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的創(chuàng)設(shè)，應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的權(quán)限。對(duì)違法創(chuàng)設(shè)權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)予以糾正⑥。公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)以及國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任，原則上應(yīng)該由法律規(guī)范來(lái)創(chuàng)設(shè)。未經(jīng)授權(quán)，低位階的法規(guī)、司法解釋只能創(chuàng)設(shè)權(quán)利而不能創(chuàng)設(shè)義務(wù)，只能創(chuàng)設(shè)責(zé)任而不能創(chuàng)設(shè)權(quán)力。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定的監(jiān)察法規(guī)，同樣不能違法創(chuàng)設(shè)監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利與義務(wù)，或者違法創(chuàng)設(shè)監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任，《辦法》第38條第(2)項(xiàng)的規(guī)范內(nèi)涵就在于此(16)李龍、李一鑫：《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的法規(guī)制定權(quán)研究》，《河南社會(huì)科學(xué)》2019年第12期。。

按照大陸法系的特別權(quán)力關(guān)系理論，國(guó)家政府與公職人員之間的勤務(wù)關(guān)系屬于特別權(quán)力關(guān)系，基于法律規(guī)定或公職人員自主同意，國(guó)家政府處于絕對(duì)的支配領(lǐng)導(dǎo)地位，可以創(chuàng)設(shè)規(guī)范減損公職人員的權(quán)利或者增加公職人員的義務(wù)，并可對(duì)不履行特定義務(wù)的公職人員施以懲戒，特別權(quán)力關(guān)系內(nèi)部的行為不屬于外部行政行為，不得提起行政爭(zhēng)訟，只能尋求內(nèi)部救濟(jì)。監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對(duì)象之間的監(jiān)督關(guān)系屬于特別權(quán)力關(guān)系(17)郭文濤：《論政務(wù)處分的不可訴性——基于特別權(quán)力關(guān)系理論的視角》，《西部法學(xué)評(píng)論》2020年第4期。。但是，根據(jù)《憲法》第124條的規(guī)定，只能由法律規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)的組織和職權(quán)；《監(jiān)察法》第5條規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察工作嚴(yán)格遵照憲法和法律，在適用法律上一律平等，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。同時(shí)，《決定》規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的根據(jù)是“憲法和法律”。這表明，雖然監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對(duì)象之間屬于特別權(quán)力關(guān)系，但是監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任仍舊只能由憲法和法律來(lái)創(chuàng)設(shè)(18)王春業(yè)：《論賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)——兼評(píng)全國(guó)人大常委會(huì)的〈決定〉》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第4期。。在沒(méi)有憲法和法律授權(quán)的情況下，監(jiān)察法規(guī)不得創(chuàng)設(shè)監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利與義務(wù)以及監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。

針對(duì)監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利與義務(wù)：《監(jiān)察法實(shí)施條例》緊緊圍繞“行使公權(quán)力”這一本質(zhì)特征，以明文列舉的方式作出規(guī)定，對(duì)《監(jiān)察法》規(guī)定的六類監(jiān)察對(duì)象逐項(xiàng)進(jìn)行細(xì)化(19)鄒開(kāi)紅：《持續(xù)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革 規(guī)范和正確行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》2021年第19期。；在明確監(jiān)察全覆蓋的對(duì)象范圍基礎(chǔ)上，《監(jiān)察法實(shí)施條例》第7條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分保障監(jiān)察對(duì)象以及相關(guān)人員的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、知情權(quán)、申訴權(quán)、申辯權(quán)以及申請(qǐng)復(fù)審復(fù)核權(quán)等合法權(quán)益，在適用法律上一律平等。針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任：《監(jiān)察法實(shí)施條例》規(guī)范了監(jiān)察程序各環(huán)節(jié)的具體工作要求和各項(xiàng)監(jiān)察措施的適用情形，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照法定權(quán)限、程序、規(guī)則開(kāi)展工作；明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職責(zé)所適用的權(quán)力邊界和基本法律規(guī)則，健全內(nèi)部監(jiān)督制約制度，完善接受各方面監(jiān)督的體制機(jī)制，嚴(yán)格對(duì)監(jiān)察人員違法行為的責(zé)任追究(20)陸麗環(huán)：《全面系統(tǒng)規(guī)范監(jiān)察工作的基礎(chǔ)性法規(guī)》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2021年9月25日。。這表明，《監(jiān)察法實(shí)施條例》沒(méi)有違法創(chuàng)設(shè)監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利與義務(wù)以及監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。

三、內(nèi)容合法標(biāo)準(zhǔn)

全國(guó)人大常委會(huì)在對(duì)監(jiān)察法規(guī)進(jìn)行合法性審查時(shí)，其內(nèi)容合法標(biāo)準(zhǔn)是指國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定的監(jiān)察法規(guī)內(nèi)容是有法律依據(jù)的，沒(méi)有抵觸上位法。國(guó)家法律體系的位階是一個(gè)相對(duì)的概念，當(dāng)比較兩個(gè)規(guī)范性文件時(shí)，效力等級(jí)高的為上位法，效力等級(jí)低的為下位法。當(dāng)上位法已經(jīng)對(duì)某一事項(xiàng)作出規(guī)定時(shí)，如果下位法作出與上位法不一致的規(guī)定，構(gòu)成與上位法“相抵觸”時(shí)，應(yīng)當(dāng)予以糾正(21)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室：《規(guī)范性文件備案審查·理論與實(shí)務(wù)》，北京：中國(guó)民主法制出版社，2020年，第120頁(yè)。。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在制定監(jiān)察法規(guī)時(shí)，其內(nèi)容同樣需要嚴(yán)格依照法律規(guī)定，不得抵觸法律，《辦法》第38條第(4)項(xiàng)的規(guī)范內(nèi)涵就在于此。

(一)法律優(yōu)先原則

監(jiān)察法規(guī)依據(jù)法律，不得抵觸法律，這在學(xué)理上也被稱之為法律優(yōu)先原則。廣義的法律優(yōu)先原則，要求一切國(guó)家監(jiān)察工作，無(wú)論是權(quán)力性監(jiān)察工作還是非權(quán)力性監(jiān)察工作，無(wú)論是監(jiān)察規(guī)范創(chuàng)制活動(dòng)，還是監(jiān)督行為、調(diào)查行為抑或處置行為，都必須有法律依據(jù)，不能與法律相抵觸。狹義的法律優(yōu)先原則，是指監(jiān)察法律相對(duì)于監(jiān)察立法(即監(jiān)察法規(guī))的優(yōu)越地位，監(jiān)察法律在效力上高于監(jiān)察法規(guī)，這也是法律優(yōu)先原則的基本涵義。我們是在狹義上使用“法律優(yōu)先”這一原則的，即《監(jiān)察法》位階高于《政務(wù)處分法》《監(jiān)察官法》等普通監(jiān)察法律，普通監(jiān)察法律位階高于《監(jiān)察法實(shí)施條例》等監(jiān)察法規(guī)。

對(duì)于擁有監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)而言，法律優(yōu)先包含以下兩方面的含義：一方面，在已有監(jiān)察法律規(guī)定的情況下，監(jiān)察法規(guī)不得與監(jiān)察法律相抵觸，凡有抵觸的，都以監(jiān)察法律為準(zhǔn)，監(jiān)察法律優(yōu)于監(jiān)察法規(guī)(22)林珊珊：《監(jiān)察法規(guī)的制定與地位》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2019年10月30日。。另一方面，在監(jiān)察法律尚無(wú)規(guī)定，監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察規(guī)范性文件在各自范圍內(nèi)作了規(guī)定時(shí)，一旦監(jiān)察法律就此事項(xiàng)作出規(guī)定，監(jiān)察法律優(yōu)先，其他監(jiān)察法律規(guī)范的規(guī)定都必須服從監(jiān)察法律。例如，在《政務(wù)處分法》沒(méi)有出臺(tái)之前，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定了《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》，而在《政務(wù)處分法》頒布實(shí)施后，該監(jiān)察法律就優(yōu)先于《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》，《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》對(duì)公職人員政務(wù)處分事項(xiàng)的規(guī)定都必須服從于《政務(wù)處分法》。

(二)法律優(yōu)先原則檢視下的《監(jiān)察法實(shí)施條例》

法律優(yōu)先原則可以派生出“根據(jù)法律”和“不相抵觸”兩個(gè)子原則，運(yùn)用法律優(yōu)先原則檢視《監(jiān)察法實(shí)施條例》的內(nèi)容合法性，可以從這兩個(gè)子原則來(lái)進(jìn)行理論分析。

1.《監(jiān)察法實(shí)施條例》是根據(jù)《監(jiān)察法》制定的，符合根據(jù)法律原則。2018年3月通過(guò)的《憲法修正案》和《監(jiān)察法》，為監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)奠定了堅(jiān)實(shí)的憲法法律基礎(chǔ)。但是，如果不能及時(shí)形成系統(tǒng)完備的國(guó)家監(jiān)察法律規(guī)范體系，就有可能制約監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使監(jiān)察權(quán)(23)李紅勃：《監(jiān)察法規(guī)的法律地位及其規(guī)范體系》，《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第5期。。無(wú)論是基于領(lǐng)域法學(xué)的興起，還是基于路徑依賴的理論，抑或是進(jìn)一步明確具體化《監(jiān)察法》的原則性、概括性表述，從而保障監(jiān)察權(quán)在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)，監(jiān)察立法都應(yīng)當(dāng)體系化，形成國(guó)家監(jiān)察法律規(guī)范體系(24)馮鐵拴：《國(guó)家監(jiān)察立法體系化論析》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第1期。。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)作出的《決定》，及時(shí)制定了《監(jiān)察法實(shí)施條例》這部監(jiān)察法規(guī)。這意味著，在國(guó)家監(jiān)察工作實(shí)踐中，我國(guó)形成了以《憲法》為核心，以《監(jiān)察法》為主干性和綱領(lǐng)性法律，以《政務(wù)處分法》《監(jiān)察官法》等專門(mén)性法律為基礎(chǔ)，以《監(jiān)察法實(shí)施條例》等監(jiān)察法規(guī)為具體執(zhí)行性規(guī)范，以各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)制定的監(jiān)察規(guī)范性文件為補(bǔ)充的立法主體多元、位階層次鮮明、內(nèi)在協(xié)調(diào)一致的國(guó)家監(jiān)察法律規(guī)范體系(25)朱?；?、聶辛東：《論監(jiān)察法體系及其憲制基礎(chǔ)》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第5期。(26)譚家超：《監(jiān)察法規(guī)范體系的基本架構(gòu)研究》，《重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué))2020年第9期。。在這個(gè)國(guó)家監(jiān)察法律規(guī)范體系中，《監(jiān)察法》處于統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性地位，是低位階法律規(guī)范制定的總依據(jù)。例如，《政務(wù)處分法》第1條規(guī)定，其立法依據(jù)是《監(jiān)察法》；《監(jiān)察官法》第1條也規(guī)定，其立法依據(jù)是《監(jiān)察法》?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》作為第一部監(jiān)察法規(guī)，效力位階低于監(jiān)察法律，其立規(guī)依據(jù)只能來(lái)自上位法(即《監(jiān)察法》)?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》在第1條中明確規(guī)定，“根據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》……制定本條例”。這表明，《監(jiān)察法實(shí)施條例》符合根據(jù)法律原則。

2.《監(jiān)察法實(shí)施條例》是對(duì)《監(jiān)察法》的進(jìn)一步明確具體化，沒(méi)有與之相沖突，符合不相抵觸原則?！侗O(jiān)察法》是一部綜合性很強(qiáng)的法律，既有實(shí)體法的內(nèi)容也有程序法的內(nèi)容，集組織法、行為法、責(zé)任法、救濟(jì)法為一體(27)馬懷德：《繼續(xù)深化監(jiān)察體制改革 確保〈監(jiān)察法〉有效實(shí)施》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2019年12月25日。。這樣一部重要的反腐敗國(guó)家立法，規(guī)定了許多重要的法律制度，但是《監(jiān)察法》僅僅只有69條，并未也無(wú)法詳細(xì)規(guī)定所有制度內(nèi)容，其中存在著大量原則性、概括性、抽象性表述，需要制定配套法律法規(guī)予以進(jìn)一步明確具體化。從內(nèi)容上看，《監(jiān)察法實(shí)施條例》嚴(yán)格依據(jù)《監(jiān)察法》立規(guī)，堅(jiān)持職責(zé)法定，不突破法律另行創(chuàng)設(shè)制度，不進(jìn)行自我授權(quán)(28)瞿芃：《把制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2021年10月12日。。作為全面系統(tǒng)規(guī)范監(jiān)察工作的基礎(chǔ)性法規(guī)，《監(jiān)察法實(shí)施條例》共9章287條，與《監(jiān)察法》各章逐一對(duì)應(yīng)，內(nèi)容涵蓋了監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的方方面面，將《監(jiān)察法》原則性、概括性、抽象性表述進(jìn)一步明確具體化，更好地把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，推動(dòng)集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系不斷健全(29)陸麗環(huán)：《全面系統(tǒng)規(guī)范監(jiān)察工作的基礎(chǔ)性法規(guī)》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2021年9月25日。。這表明，《監(jiān)察法實(shí)施條例》沒(méi)有與《監(jiān)察法》相沖突，符合不相抵觸原則。

四、程序合法標(biāo)準(zhǔn)

全國(guó)人大常委會(huì)在對(duì)監(jiān)察法規(guī)進(jìn)行合法性審查時(shí)，其程序合法標(biāo)準(zhǔn)是指國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在制定監(jiān)察法規(guī)時(shí)沒(méi)有違背法定程序，是符合法定程序的?，F(xiàn)代立法程序具有民主、交涉、理性、效率、平衡和中立的價(jià)值(30)孫潮、徐向華：《論我國(guó)立法程序的完善》，《中國(guó)法學(xué)》2003年第5期。。因此，程序合法是規(guī)范性文件合法有效的一個(gè)前提條件。制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《立法法》等法律規(guī)范規(guī)定的程序制定規(guī)范性文件，否則就有可能因?yàn)檫`背法定程序，導(dǎo)致制定過(guò)程欠缺實(shí)質(zhì)性的生效條件，而被撤銷、糾正，《辦法》第38條第(7)項(xiàng)的規(guī)范內(nèi)涵就在于此(31)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室：《規(guī)范性文件備案審查·理論與實(shí)務(wù)》，北京：中國(guó)民主法制出版社，2020年，第122頁(yè)。?！读⒎ǚā穼?duì)各種法律規(guī)范的制定程序都作出了規(guī)定，但因尚未修改，所以未對(duì)監(jiān)察法規(guī)的制定程序作出規(guī)定。《決定》規(guī)定的程序較為粗略，并不能夠滿足監(jiān)察立規(guī)實(shí)踐的需要，應(yīng)當(dāng)盡快制定《監(jiān)察法規(guī)制定程序條例》予以規(guī)范。結(jié)合相關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定，以及國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在制定《監(jiān)察法實(shí)施條例》時(shí)所體現(xiàn)出來(lái)的程序性特點(diǎn)，按照立規(guī)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的先后順序，監(jiān)察法規(guī)的程序合法標(biāo)準(zhǔn)至少應(yīng)當(dāng)包含以下四個(gè)方面：公眾參與、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)全體會(huì)議決定、黨中央批準(zhǔn)、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)公布。

(一)公眾參與

立法程序中的公眾參與，是指公民、法人和其他社會(huì)組織在法律法規(guī)制定機(jī)關(guān)組織下，依照法定程序和方式有序參與法律法規(guī)的制定、修改和廢止活動(dòng)。公眾參與立法作為公民政治參與的重要形式，有利于落實(shí)憲法權(quán)利、健全民主政治，有利于提高立法質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)良法善治，有利于培養(yǎng)法治意識(shí)、推動(dòng)法律實(shí)施(32)朱景文：《關(guān)于立法的公眾參與的幾個(gè)問(wèn)題》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2000年第1期。。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在制定監(jiān)察法規(guī)的過(guò)程中，也應(yīng)當(dāng)有序引導(dǎo)公眾參與，這不僅有利于夯實(shí)監(jiān)察法規(guī)的民主正當(dāng)性基礎(chǔ)，也有利于提高監(jiān)察法規(guī)的立規(guī)質(zhì)量，推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展。

國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在2018年剛剛成立之時(shí)，曾經(jīng)制定了《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定(試行)》等數(shù)份監(jiān)察規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件在制定過(guò)程中幾乎都未向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，在公眾參與方面還存在一定的進(jìn)步空間?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》在制定過(guò)程中則充分發(fā)揚(yáng)民主政治、有序引導(dǎo)公眾參與。例如，2021年5月17日至6月15日，《監(jiān)察法實(shí)施條例(征求意見(jiàn)稿)》公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)，引起社會(huì)公眾的廣泛參與(33)段相宇：《紀(jì)檢監(jiān)察法規(guī)制度建設(shè)的重大成果》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2021年9月24日。。武漢大學(xué)的秦前紅教授團(tuán)隊(duì)、浙江工商大學(xué)的封利強(qiáng)教授團(tuán)隊(duì)都曾在微信公眾號(hào)，對(duì)征求意見(jiàn)稿提出修改建議。西南政法大學(xué)監(jiān)察法學(xué)院等研究機(jī)構(gòu)也曾專門(mén)組織研討會(huì)，對(duì)此提出修改建議，并被采納。

國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在制定《監(jiān)察法實(shí)施條例》的過(guò)程中，有序引導(dǎo)公眾參與，引入必要的溝通與協(xié)商機(jī)制，這或可成為監(jiān)察法規(guī)立規(guī)程序中的一項(xiàng)慣例，缺少這一環(huán)節(jié)就有可能導(dǎo)致程序不合法。在公眾參與環(huán)節(jié)，具體還可細(xì)化為這兩個(gè)方面：一是制定中的監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)，期限不少于30日。二是對(duì)涉及監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任以及社會(huì)公眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題等重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)采取聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)等方式，進(jìn)行論證咨詢(34)秦前紅、石澤華：《監(jiān)察法規(guī)的性質(zhì)、地位及其法治化》，《法學(xué)論壇》2020年第6期。。

(二)國(guó)家監(jiān)委全體會(huì)議決定

監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)全體會(huì)議決定，這是全國(guó)人大常委會(huì)《決定》的明確要求，表明這一環(huán)節(jié)是制定監(jiān)察法規(guī)的法定程序，缺少這一環(huán)節(jié)就構(gòu)成程序不合法。作為法律體系的新生組成部分，監(jiān)察法規(guī)的頒布往往意味著重大監(jiān)察制度的確立或調(diào)整，會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的重要影響。因此，制定監(jiān)察法規(guī)是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的重大工作，這種重大工作只能由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)全體會(huì)議決定。《監(jiān)察法實(shí)施條例》是第一部監(jiān)察法規(guī)，在制定程序上嚴(yán)格依照《決定》的要求，是在2021年7月20日由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)全體會(huì)議決定的。

制定監(jiān)察法規(guī)一方面是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的重大工作，另一方面對(duì)于提高紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化法治化、確保監(jiān)察權(quán)在法治軌道上運(yùn)行具有重大意義。因此，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)全體會(huì)議在決定監(jiān)察法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在充分廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，采用全體會(huì)議的方式?jīng)Q定監(jiān)察法規(guī)草案是否應(yīng)當(dāng)通過(guò)，而不宜采取少數(shù)服從多數(shù)的方式。至于國(guó)家監(jiān)委全體會(huì)議討論通過(guò)的次數(shù)，可視具體情況而定：對(duì)于各方面意見(jiàn)比較一致、社會(huì)反映良好的草案，可以一次會(huì)議即可通過(guò)；對(duì)于各方面意見(jiàn)分歧比較大、社會(huì)觀感不佳的草案，可能需要兩次以上的會(huì)議討論通過(guò)(35)何永軍、李潤(rùn)萍：《監(jiān)察法規(guī)：一個(gè)嶄新的法律淵源》，《四川警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第1期。。

(三)黨中央批準(zhǔn)

全國(guó)人大常委會(huì)《決定》只明確了決定、公布兩個(gè)程序，其他各流程立規(guī)程序如何運(yùn)作并無(wú)章法可循，這可能對(duì)監(jiān)察法規(guī)立規(guī)實(shí)踐造成困擾。有學(xué)者建議，對(duì)于監(jiān)察法規(guī)的立規(guī)程序，可以借鑒與之效力位階、規(guī)范屬性相近的行政法規(guī)制定程序，具體而言可以劃分為“立項(xiàng)、起草、審查、決定、公布、解釋”等六個(gè)環(huán)節(jié)(36)宋方青、張可：《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)：權(quán)限范圍與制度構(gòu)建》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2021年第4期。。學(xué)者的建議是良善的，但可能忽略了一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)，那就是在決定與公布之間，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)還要將監(jiān)察法規(guī)報(bào)請(qǐng)黨中央批準(zhǔn)，缺少黨中央的批準(zhǔn)就構(gòu)成程序不合法?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》是在2021年7月20日經(jīng)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)全體會(huì)議決定的，但并沒(méi)有馬上公布實(shí)施，而是直到9月20日才發(fā)布公告予以公布，因?yàn)檫@期間還要報(bào)請(qǐng)黨中央批準(zhǔn)。

監(jiān)察法規(guī)之所以在公布之前還要報(bào)請(qǐng)黨中央批準(zhǔn)，這與監(jiān)察委員會(huì)政治機(jī)關(guān)的屬性有關(guān)(37)鐘紀(jì)言：《賦予監(jiān)察委員會(huì)憲法地位 健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年3月3日。。所謂政治機(jī)關(guān)，就是要旗幟鮮明地講政治，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)(38)黃建達(dá)：《雙重屬性視角下監(jiān)察委員會(huì)與人民代表大會(huì)的關(guān)系》，《北京社會(huì)科學(xué)》2019年第2期。。2018年全國(guó)人大通過(guò)的《憲法修正案》，明確將黨的領(lǐng)導(dǎo)載入憲法正文之中。隨后通過(guò)的《監(jiān)察法》在第2條中明確規(guī)定，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，這也是將黨的領(lǐng)導(dǎo)載入正文中的第一部法律(39)葉海波：《從“紀(jì)檢立規(guī)”到“監(jiān)察立法”：深化國(guó)家監(jiān)察體制改革法治路徑的優(yōu)化》，《政治與法律》2020年第8期。。《監(jiān)察法實(shí)施條例》第10條至第13條將監(jiān)察委員會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制固定下來(lái)，其第10條明確規(guī)定：“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作?！比缜八觯贫ūO(jiān)察法規(guī)是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的重大工作，這種重大工作理應(yīng)報(bào)請(qǐng)黨中央批準(zhǔn)，這既是監(jiān)察委員會(huì)政治機(jī)關(guān)的實(shí)踐表現(xiàn)，也是國(guó)家監(jiān)察工作堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義。

(四)國(guó)家監(jiān)委公布

“可預(yù)期性”是法治的最大特征之一，只有讓政府和人民可以預(yù)見(jiàn)自己行為的結(jié)果，才能使國(guó)家社會(huì)走向安定有序(40)徐顯明：《論“法治”構(gòu)成要件——兼及法治的某些原則及觀念》，《法學(xué)研究》1996年第3期。。而要想實(shí)現(xiàn)法治的“可預(yù)期性”，就必須將法律規(guī)范公開(kāi)，讓社會(huì)公眾知曉，只有這樣才能使政府和人民根據(jù)法律規(guī)范來(lái)安排自己的行為，進(jìn)而推測(cè)行為的后果。法律規(guī)范在通過(guò)之后并不必然產(chǎn)生法律效力，因?yàn)樯鐣?huì)公眾還不知曉法律規(guī)范，還不能期待其規(guī)范人民行為、調(diào)整社會(huì)關(guān)系。監(jiān)察法規(guī)作為規(guī)范監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任的重要法規(guī)制度，要想發(fā)揮推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化法治化的作用，就必須向其他法律規(guī)范一樣，向社會(huì)公布。全國(guó)人大常委會(huì)的《決定》明確規(guī)定，監(jiān)察法規(guī)在決定之后必須由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)發(fā)布公告予以公布。這表明，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)公布是制定監(jiān)察法規(guī)的法定程序，缺少這一環(huán)節(jié)就構(gòu)成程序不合法。

比較來(lái)看，法律、行政法規(guī)、司法解釋等法律規(guī)范的公布都是在各自公報(bào)、官方網(wǎng)站、全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊載，以公報(bào)上的文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。《監(jiān)察法實(shí)施條例》是在中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站、《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》上刊載的，并沒(méi)有指明標(biāo)準(zhǔn)文本。從實(shí)踐需求來(lái)看，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)盡快創(chuàng)辦專門(mén)的《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)公報(bào)》，以《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)公報(bào)》刊載的監(jiān)察法規(guī)文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。

五、結(jié)語(yǔ)

在推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化法治化的過(guò)程中，監(jiān)察法規(guī)發(fā)揮著重要作用。而要想發(fā)揮好這種作用，就必須將國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定的監(jiān)察法規(guī)報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)備案審查(41)王彥博、胡業(yè)勛：《監(jiān)察法規(guī)納入備案審查制度的功能探析》，《中共四川省委黨校學(xué)報(bào)》2021年第3期。。合法性審查標(biāo)準(zhǔn)是備案審查的主要標(biāo)準(zhǔn)之一，從相關(guān)規(guī)范內(nèi)涵來(lái)看，可以從權(quán)限、內(nèi)容、程序三個(gè)方面，對(duì)監(jiān)察法規(guī)進(jìn)行合法性審查?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定的第一部監(jiān)察法規(guī)，對(duì)其進(jìn)行合法性審查，既是理論研究的需要，也是實(shí)踐發(fā)展的要求。總體而言，《監(jiān)察法實(shí)施條例》是合法的。