向香港大型填海項(xiàng)目出口海砂的實(shí)踐與分析

朱再召

（中交廣州航道局有限公司，廣東 廣州 510290）

0 引言

中國(guó)香港地區(qū)地少人多，土地資源稀缺，填海造地是重要的土地供應(yīng)來(lái)源，香港過(guò)往的填海土地約7000 hm2，占香港地區(qū)已發(fā)展土地面積的25%，容納了約27%人口和70%商業(yè)活動(dòng)。香港歷來(lái)的填海工程主要采用海砂進(jìn)行回填施工，海砂具有含泥量低、粒徑均勻、密實(shí)效果良好等特點(diǎn)，是理想的填海材料[1]。近年來(lái)，香港地區(qū)陸續(xù)推出多個(gè)大型填海工程，國(guó)內(nèi)和國(guó)際海砂出口政策趨于收緊，對(duì)工程建設(shè)的不可控性影響加大。承建商在項(xiàng)目前期策劃時(shí)應(yīng)充分考慮相關(guān)政策調(diào)整和變化對(duì)項(xiàng)目建設(shè)帶來(lái)的影響，在海砂可獲得性和數(shù)量逐漸壓縮的環(huán)境下，承包商應(yīng)拓寬多種填海材料的來(lái)源。文中的香港某大型填海工程填海面積超過(guò)600 hm2，回填砂量巨大，面對(duì)填海工程量大、工期緊張的特點(diǎn)，該工程承包商采用承包工程貿(mào)易方式出口海砂，解決了海砂供應(yīng)量不足和供應(yīng)效率低的問(wèn)題，滿足了工程進(jìn)度需要，為國(guó)內(nèi)工程企業(yè)在港澳地區(qū)實(shí)施類似大型填海工程提供了借鑒。

1 天然砂出口政策的變化趨勢(shì)

天然砂是指從自然界開采的砂系，來(lái)源包括海濱砂、湖砂、河砂、海砂及山砂等。天然砂是經(jīng)過(guò)風(fēng)雨或水流沖刷滾磨巖石或卵石后，所形成的顆粒核心體，強(qiáng)度較高，很密實(shí)，物理與化學(xué)性質(zhì)較穩(wěn)定。特別是海砂，是價(jià)廉質(zhì)優(yōu)的填海、建筑材料和工業(yè)原料[2]。上世紀(jì)90年代，香港迪士尼填海工程和香港赤鱲角機(jī)場(chǎng)填海工程均采用了海砂進(jìn)行回填施工，當(dāng)時(shí)中國(guó)內(nèi)地海砂出口政策相對(duì)寬松，中國(guó)內(nèi)地海砂的大量出口保障了工程的順利建成。

本世紀(jì)初，隨著國(guó)內(nèi)和國(guó)際需求旺盛，我國(guó)海砂國(guó)內(nèi)需求量和出口量呈逐年增加之勢(shì)。海砂屬于不可再生資源，其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性日趨凸顯。同時(shí)，海砂出口量的迅速增加和無(wú)序開采不僅影響海砂資源的可持續(xù)利用，也對(duì)海洋資源和環(huán)境造成巨大壓力和破壞。為了保障國(guó)內(nèi)海砂資源的可持續(xù)利用，國(guó)家對(duì)海砂開采和出口的監(jiān)管措施趨于收緊。商務(wù)部、海關(guān)總署在2006年3月13日首次發(fā)布了禁止出口天然砂公告。但因考慮到港澳地區(qū)建筑業(yè)者的實(shí)際需要，希望為香港相關(guān)企業(yè)贏得充分時(shí)間建立新經(jīng)營(yíng)渠道而推遲公告施行。2006年12月商務(wù)部和海關(guān)總署再次發(fā)布第87 號(hào)公告，從2007年3月1日起恢復(fù)禁止天然砂出口管理措施，對(duì)港澳臺(tái)地區(qū)出口天然砂則在內(nèi)地天然砂資源許可的情況下，實(shí)行出口許可證管理制度，出口港澳地區(qū)天然砂不得轉(zhuǎn)口至其他國(guó)家或地區(qū)[3]。商務(wù)部每年批準(zhǔn)的港澳地區(qū)天然砂出口配額約260 萬(wàn)t（約合160 萬(wàn)m3），以一般貿(mào)易方式出口，出口的天然砂多為天然河砂，主要用于建筑施工。由于一般貿(mào)易方式允許的天然砂出口數(shù)量有限，僅可以滿足香港部分建筑用砂，無(wú)法滿足大型填海工程需要，承包商解決該難題的正確途徑是采用承包工程貿(mào)易出口方式出口海砂[4]，突破一般貿(mào)易出口方式對(duì)天然砂出口額度的限制。

2 承包工程貿(mào)易方式出口海砂的主要特點(diǎn)

由于一般貿(mào)易形式出口天然砂的數(shù)量無(wú)法滿足該大型填海工程的施工需要，惟有立足于改變出口貿(mào)易方式，實(shí)施專項(xiàng)出口許可，才可擴(kuò)大海砂出口額度，滿足施工需要。根據(jù)商務(wù)部與香港發(fā)展局達(dá)成的《內(nèi)地與香港天然砂貿(mào)易合作機(jī)制2012》[5]，該機(jī)制新增重大工程項(xiàng)目海砂用砂指標(biāo)，將海砂與河砂出口分項(xiàng)單列，這為實(shí)現(xiàn)承包工程貿(mào)易方式出口海砂提供了政策依據(jù)。

承包商經(jīng)向商務(wù)部申請(qǐng)，以承包工程貿(mào)易方式實(shí)現(xiàn)了對(duì)工程項(xiàng)目的海砂專項(xiàng)出口供應(yīng)。與一般貿(mào)易相比，承包工程貿(mào)易方式出口海砂具有“定項(xiàng)目、定砂源、定量、定時(shí)”的特點(diǎn)：

1） 定項(xiàng)目。海砂須專項(xiàng)供應(yīng)至承包商承建的工程項(xiàng)目，不得挪作他用。承建項(xiàng)目須是國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，或是未列入國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，但對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有重大影響的，經(jīng)香港特區(qū)政府上報(bào)國(guó)務(wù)院同意后被視同為國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的工程項(xiàng)目。

2） 定砂源。申請(qǐng)海砂出口配額時(shí)，承包商須有專項(xiàng)配套的砂源。砂源須具有合法的采礦權(quán)和海域使用權(quán)。

3） 定量。商務(wù)部根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)每年用砂需求量和砂源采礦證允許的年度開采量批復(fù)年度的出口額度，每年海砂出口額度不得超過(guò)砂源采礦證允許的年度開采砂量，各年度海砂出口總量之和不得超過(guò)砂源采礦證允許的總開采砂量。

4） 定時(shí)。承包工程貿(mào)易方式出口海砂是一項(xiàng)目一申請(qǐng)，海砂出口時(shí)間以項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間為周期，項(xiàng)目建設(shè)結(jié)束后，相應(yīng)的海砂出口資質(zhì)和配額便終止。

在承包工程貿(mào)易方式下，香港某大型填海工程已申請(qǐng)到相應(yīng)的海砂出口配額，實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模出口海砂，使得海砂成為該填海工程主要的填海材料之一，保證了填海施工的順利進(jìn)行。

3 承包工程貿(mào)易方式出口海砂的操作難點(diǎn)和解決途徑

3.1 海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)的出讓存在不銜接的問(wèn)題

按照相關(guān)法規(guī)要求，承包商申請(qǐng)以承包工程貿(mào)易方式出口海砂時(shí)，專項(xiàng)配套的砂源須持有有效的采礦證和海域使用權(quán)證。2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革前，采礦權(quán)和海域使用權(quán)分別由國(guó)土資源部和國(guó)家海洋局審批出讓，沒(méi)有實(shí)行“兩權(quán)合一”審批出讓，兩權(quán)出讓存在著不銜接的問(wèn)題。在實(shí)踐中，海砂砂源持有有效的海域使用權(quán)證，但因需要辦理采礦證，采礦證辦理周期長(zhǎng)，待采礦證辦理完畢后，海域使用權(quán)證書即將失效或已經(jīng)失效，海砂砂源無(wú)法同時(shí)持有有效的采礦證和海域使用權(quán)證，進(jìn)而影響向商務(wù)部申請(qǐng)海砂出口額度，難以在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)海砂的出口。

2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，組建自然資源部，不再保留國(guó)土資源部和國(guó)家海洋局，自然資源部作為國(guó)務(wù)院組成部門，履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記[6]。承包商利用國(guó)家改革政策釋放的紅利，積極向自然資源部申請(qǐng)海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)“兩權(quán)合一”招標(biāo)掛牌出讓，在自然資源部的大力支持下，精簡(jiǎn)、優(yōu)化海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)出讓環(huán)節(jié)和辦事流程，該填海工程專項(xiàng)配套砂源采用了“兩權(quán)合一”招標(biāo)掛牌出讓，使得海砂砂源可以同時(shí)獲批有效的采礦證和海域使用權(quán)證，有效地解決了海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)出讓存在不銜接的問(wèn)題，為順利實(shí)現(xiàn)以承包工程貿(mào)易方式出口海砂奠定了基礎(chǔ)。

3.2 海砂出口申報(bào)的關(guān)區(qū)限制

根據(jù)商務(wù)部海關(guān)總署公告2019年第66 號(hào)《公布出口許可證管理貨物目錄（2020年）》規(guī)定：天然砂（對(duì)臺(tái)港澳地區(qū)）的出口通關(guān)口岸限定于企業(yè)所在省（自治區(qū)、直轄市）的海關(guān)。以一般貿(mào)易方式對(duì)港澳地區(qū)出口天然砂的企業(yè)均為廣東省注冊(cè)企業(yè)，均可在廣東省的海關(guān)關(guān)區(qū)對(duì)天然砂進(jìn)行申報(bào)出口。承包工程貿(mào)易方式出口海砂是由工程承包商向海關(guān)申請(qǐng)辦理海砂出口手續(xù)，按照商務(wù)部、海關(guān)總署的上述公告，承包商的海砂出口企業(yè)注冊(cè)地為北京，須在北京的海關(guān)申報(bào)海砂出口。該填海工程配套砂源位于華南某省區(qū)，如果運(yùn)砂船在砂源地裝載海砂后再航行至北京進(jìn)行清關(guān)和查驗(yàn)，既不現(xiàn)實(shí)也不具有可行性。該政策實(shí)施后，承包商原有在廣東省的海關(guān)報(bào)關(guān)運(yùn)砂船無(wú)法正常清關(guān)出境，運(yùn)砂船積壓在報(bào)關(guān)口岸，一度影響項(xiàng)目的施工進(jìn)度。

近年來(lái)，海關(guān)總署在全國(guó)推行通關(guān)一體化改革，貨物通關(guān)時(shí)，企業(yè)面對(duì)的不是具體的某個(gè)海關(guān)，而是中國(guó)海關(guān)這個(gè)整體，同一企業(yè)在不同海關(guān)享受到的是統(tǒng)一通關(guān)便利待遇[7]。在此基礎(chǔ)上，承包商靈活運(yùn)用全國(guó)通關(guān)一體化的政策，向海關(guān)總署申請(qǐng)，通過(guò)“一次申報(bào)、分步處置”，在北京關(guān)區(qū)和廣東關(guān)區(qū)分別進(jìn)行申報(bào)和查驗(yàn)。第一步，承包商向北京關(guān)區(qū)申報(bào)貨物出口，由北京關(guān)區(qū)具體負(fù)責(zé)審核單證；第二步，廣東關(guān)區(qū)在現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施查驗(yàn)，海砂經(jīng)查驗(yàn)符合放行條件后予以放行；第三步，北京關(guān)區(qū)在海砂放行后對(duì)報(bào)關(guān)單、稅收征管要素實(shí)施審核，實(shí)施放行后的驗(yàn)估、稽核等工作。通過(guò)北京關(guān)區(qū)和廣東關(guān)區(qū)分別執(zhí)行審核申報(bào)和現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)放行的職能，實(shí)現(xiàn)了異地申報(bào)和查驗(yàn)放行的通關(guān)模式，有效消除了海砂無(wú)法在廣東省口岸清關(guān)出境對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)的影響，保障了海砂的持續(xù)供應(yīng)。

3.3 海砂出口實(shí)行跨部門監(jiān)管，監(jiān)管流程嚴(yán)格且手續(xù)繁多

海砂是國(guó)家管制出口物資，監(jiān)管工作跨越中國(guó)內(nèi)地和香港的多個(gè)監(jiān)管部門。監(jiān)控出口香港的海砂的流向和最終用途，避免海砂轉(zhuǎn)運(yùn)至非香港的其他國(guó)家和地區(qū)，是海砂出口監(jiān)控的重點(diǎn)。珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，進(jìn)出口貿(mào)易量大，出入境船舶多。按照一般貿(mào)易出口方式，每條運(yùn)砂船需要在錨地停泊等待檢驗(yàn)，停泊檢驗(yàn)占用大量的時(shí)間，降低了海砂供應(yīng)效率，增加了大量額外成本。因此，優(yōu)化和簡(jiǎn)化監(jiān)管流程，縮短辦理出境手續(xù)時(shí)間，對(duì)提高運(yùn)砂船的轉(zhuǎn)運(yùn)效率和項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益至關(guān)重要。

1） 承包商對(duì)皮帶運(yùn)砂船按照“三固定”原則（固定船舶、固定船員、固定航線）向海關(guān)、邊防、海事等監(jiān)管部門進(jìn)行備案，減少抽檢頻次，降低停泊等待查驗(yàn)時(shí)間，為提高海砂供應(yīng)效率創(chuàng)造有利條件。

2） 主動(dòng)對(duì)中國(guó)內(nèi)地海關(guān)的海砂出口數(shù)據(jù)與香港監(jiān)管部門土木工程拓展署的收砂監(jiān)管數(shù)據(jù)進(jìn)行校核對(duì)碰，確保海砂出口數(shù)量與香港收砂數(shù)量的相等，在監(jiān)管單證上實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的閉合。

3.4 解決途徑及建議

在項(xiàng)目投標(biāo)階段和實(shí)施過(guò)程中，通過(guò)與政府相關(guān)主管部門和合作單位的充分溝通，對(duì)比一般貿(mào)易方式出口天然砂，對(duì)以承包工程貿(mào)易方式向香港大型填海工程出口海砂，具體建議如下：

1） 全面系統(tǒng)的看待和推進(jìn)海砂出口的每項(xiàng)工作，不可偏廢其一。

以承包工程貿(mào)易方式出口海砂涉及砂源、開采、運(yùn)輸、出口配額申請(qǐng)、清關(guān)、外匯核銷等多項(xiàng)工作，是一個(gè)系統(tǒng)工程，任何一項(xiàng)工作出現(xiàn)問(wèn)題都會(huì)影響海砂的供應(yīng)，進(jìn)而影響到項(xiàng)目的施工進(jìn)展。因此在工程項(xiàng)目策劃和實(shí)施時(shí)，需要樹立整體的思維，綜合考慮海砂出口涉及的各項(xiàng)工作，合理規(guī)劃和制定工作計(jì)劃，按照計(jì)劃有效落實(shí)各項(xiàng)工作。

2） 積極靈活運(yùn)用國(guó)家改革政策，將其轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目建設(shè)的有利條件。

在海砂出口過(guò)程中，涉及自然資源部、商務(wù)部、海關(guān)、國(guó)家出入境管理局和香港土木工程拓展署等多個(gè)政府監(jiān)管部門，多樣和多變的監(jiān)管政策會(huì)對(duì)海砂出口產(chǎn)生相應(yīng)的影響。因此，承包商對(duì)國(guó)家宏觀或具體政策要有較高的敏感度，靈活運(yùn)用新政策，將新政策轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目建設(shè)的有利條件[8]。

4 結(jié)語(yǔ)

文章以香港某大型填海工程為例，針對(duì)一般貿(mào)易形式下天然砂出口額度有限情況，引入承包工程貿(mào)易方式出口海砂，積極利用改革政策釋放的紅利，克服了海砂采礦權(quán)和海域使用權(quán)出讓存在不銜接、海砂出口申報(bào)的關(guān)區(qū)限制、監(jiān)管流程嚴(yán)格和手續(xù)繁多等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了海砂規(guī)?；?、可持續(xù)、高效率供應(yīng)，滿足了項(xiàng)目施工用砂需要，同時(shí)優(yōu)化了項(xiàng)目填海材料組成結(jié)構(gòu)，減少了對(duì)其他遠(yuǎn)端填海材料的依賴和需求，保障了項(xiàng)目施工進(jìn)度，進(jìn)而達(dá)到降本增效。通過(guò)海砂出口的實(shí)踐，承建商在參建相關(guān)國(guó)際工程建設(shè)時(shí)，要真正領(lǐng)會(huì)國(guó)家改革政策的意圖，要準(zhǔn)確識(shí)變、科學(xué)應(yīng)變、主動(dòng)求變，通過(guò)進(jìn)一步分析和加工，主動(dòng)積極探索解決問(wèn)題的辦法，才能釋放改革政策紅利，解決工程建設(shè)的實(shí)際需要。