堅(jiān)持黨對全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)的三重邏輯

曹君嫻，張景峰

(河南科技大學(xué) 法學(xué)院，河南 洛陽 471023)

全面依法治國的根本遵循和行動(dòng)指南是習(xí)近平法治思想。習(xí)近平法治思想以“十一個(gè)堅(jiān)持”作為開門鑰匙，包含中共十八大以來關(guān)于全面依法治國的系列論述中所隱含的思想[1]。堅(jiān)持黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)是“十一個(gè)堅(jiān)持”中的第一個(gè)堅(jiān)持，作為習(xí)近平法治思想體系的“領(lǐng)頭羊”，作為法治的“魂”，在當(dāng)前我國社會主義法治建設(shè)中具有劃時(shí)代的歷史意義。堅(jiān)持黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)包含了三重邏輯。歷史邏輯下，把堅(jiān)持黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)放在法治思想的長河中探究，隨著不同時(shí)期社會的主要矛盾、發(fā)展任務(wù)、黨的地位變化，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”在各個(gè)領(lǐng)域的重要性逐步提升；黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的發(fā)展是同頻的，法治發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下完成的，黨的領(lǐng)導(dǎo)在法治建設(shè)過程中發(fā)揮重要作用。法理邏輯下，從法學(xué)的本質(zhì)以及法和黨內(nèi)法規(guī)、黨的政策的關(guān)系去考慮，黨的主張通過法律體現(xiàn)并運(yùn)用“法”治國理政，法治通過國家強(qiáng)制力保障實(shí)施；國法、黨規(guī)、黨的政策三者的聯(lián)系及黨規(guī)和黨的政策“法治化”轉(zhuǎn)化的實(shí)踐，都體現(xiàn)了全面依法治國與黨的領(lǐng)導(dǎo)密不可分。實(shí)踐邏輯下，在實(shí)踐過程中考量其實(shí)效價(jià)值，黨從立法、執(zhí)法、司法、守法各個(gè)方面保障著全面依法治國的實(shí)施，全面依法治國的實(shí)踐需要黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和保障。

一、歷史邏輯:黨的領(lǐng)導(dǎo)在法治建設(shè)過程中發(fā)揮重要作用

習(xí)近平法治思想是新時(shí)代法治建設(shè)的產(chǎn)物，它繼承和總結(jié)了黨百年來領(lǐng)導(dǎo)人民的豐富經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)秀的傳統(tǒng)法治文化。在黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的關(guān)系命題上，結(jié)論絕不是一拍腦袋就形成的，而是經(jīng)歷了漫長的探索和更新迭代的過程，因此才會在新時(shí)代作為習(xí)近平法治思想的重要組成部分發(fā)揮著不可替代的作用。

(一)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”在黨發(fā)展過程中的重要性

“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”命題的思想原點(diǎn)，來自馬克思恩格斯對無產(chǎn)階級政黨屬性和特質(zhì)的認(rèn)定[2]?！豆伯a(chǎn)黨宣言》提出的“在實(shí)踐方面，共產(chǎn)黨人是各國工人政黨中最堅(jiān)決的、始終起推動(dòng)作用的部分；在理論方面，他們勝過其余無產(chǎn)階級群眾的地方在于他們了解無產(chǎn)階級運(yùn)動(dòng)的條件、進(jìn)程和一般結(jié)果”[3]，回答了共產(chǎn)黨為什么能夠有權(quán)威的問題。在黨發(fā)展的過程中，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”重要性也隨著不同時(shí)期社會的主要矛盾、發(fā)展任務(wù)、黨的地位變化而逐步提升。

新民主主義革命時(shí)期，毛澤東指出:“這個(gè)革命不能由任何別的階級和任何別的政黨充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者，只能和必須由無產(chǎn)階級和中國共產(chǎn)黨充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者。”[4]這也是新民主主義革命與舊民主主義革命的區(qū)別。在這個(gè)過程中，中國共產(chǎn)黨自成立就確定了“充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者”的地位，但是由于當(dāng)時(shí)的主要任務(wù)是革命，社會治理的根本目標(biāo)是動(dòng)員人民群眾參加和支援革命，壯大革命力量，鞏固群眾基礎(chǔ)[5]，因此黨的領(lǐng)導(dǎo)定位主要是針對一切的群眾斗爭、一切組織等的領(lǐng)導(dǎo)，黨領(lǐng)導(dǎo)的重要性提升體現(xiàn)在從政治上的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變成對軍政民的領(lǐng)導(dǎo)。在社會主義革命和建設(shè)時(shí)期，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)主要表現(xiàn)為對統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)[6]。鄧小平談道:“過去的革命問題解決得好不好，關(guān)鍵在于黨的領(lǐng)導(dǎo)，現(xiàn)在的建設(shè)問題解決得好不好，關(guān)鍵也在于黨的領(lǐng)導(dǎo)?！盵7]264此時(shí)社會的主要任務(wù)是建設(shè)，相較于新民主主義革命時(shí)期，黨的領(lǐng)導(dǎo)抓手由軍區(qū)政委、支部，轉(zhuǎn)變?yōu)檎?quán)機(jī)關(guān)。這是對黨政關(guān)系的探索，提升了黨領(lǐng)導(dǎo)的“實(shí)際權(quán)力”。也是在這個(gè)階段，確定了黨領(lǐng)導(dǎo)的方式是集中制，在“五四憲法”中黨的領(lǐng)導(dǎo)得到體現(xiàn)，黨領(lǐng)導(dǎo)的重要性直接體現(xiàn)在集中制原則下對路線方針的制定。在改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期，黨的十二大第一次在黨章中把黨的領(lǐng)導(dǎo)明確為政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，提出“把我們黨建設(shè)成為領(lǐng)導(dǎo)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的堅(jiān)強(qiáng)核心”的目標(biāo)，并把中國共產(chǎn)黨“是中國社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心”寫入黨章[8]。在這個(gè)時(shí)期，黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要性體現(xiàn)為對政治、思想和組織等核心事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)。在中國特色社會主義新時(shí)代，習(xí)近平提出:“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)?！盵9]中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)定位明確為“東西南北中，黨政軍民學(xué)，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”[10]13。2018年修改憲法時(shí)首次將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法，黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要性上升為“本質(zhì)”特征，并在黨帶領(lǐng)人民發(fā)展前進(jìn)的過程中得到實(shí)證。

(二)“黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國關(guān)系”的演變過程

黨對中國特色社會主義法治的領(lǐng)導(dǎo)，更是中國法治區(qū)別于西方資本主義法治的特點(diǎn)。黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國關(guān)系的問題既是政黨和國家機(jī)關(guān)的問題，也是政治和法治的問題。這個(gè)問題并非中國或者社會主義國家所特有的問題，而是一個(gè)具有普遍意義的現(xiàn)代性議題[11]。西方的多黨執(zhí)政制度，將政黨的意志通過本黨在政府或者議會的黨員進(jìn)行主張，使政黨和法治的實(shí)質(zhì)問題隱藏在制度的外表之下。而社會主義國家政黨又作為執(zhí)政黨，西方媒體借此設(shè)置出“中國共產(chǎn)黨來領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)是自相矛盾的”“黨大還是法大”的文字和邏輯陷阱[12]。習(xí)近平總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，針對黨和法的問題做出三大論述，即“黨和法的關(guān)系是一個(gè)根本問題”“黨和法的關(guān)系是政治和法治的集中反映” “黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題”[13]，使黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的關(guān)系得到了全面深化。系統(tǒng)性地闡述清楚黨和法的關(guān)系成為習(xí)近平法治思想的一大特點(diǎn)。

法治的發(fā)展是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)的。新中國成立后到1957年間，中國共產(chǎn)黨組織快速發(fā)展壯大，中國的法治建設(shè)處于上升期?！拔逅膽椃ā鳖C布后，毛澤東明確提出:“任何團(tuán)體都應(yīng)當(dāng)有一個(gè)章程，對于國家來講更需要一個(gè)章程，而憲法就是我國的總章程，屬于國家的根本大法?！薄八械墓穸急仨氉袷貞椃ǖ囊?guī)定，尤其是行政機(jī)關(guān)的工作人員必須帶頭示范?！盵14]黨帶領(lǐng)人民制定憲法，提出遵守憲法的要求，明確了憲法的地位。隨后，黨作為執(zhí)政黨面臨著“到底法治還是人治”[15]的考驗(yàn)，十一屆三中全會時(shí)，鄧小平提出“要通過改革，處理好法治和人治的問題”[7]177。會議之后法治迎來了高速發(fā)展的階段。隨著法律界的重要文件——64 號文件①64 號文件即《中共中央關(guān)于堅(jiān)決保證刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指示》(中發(fā)[1979]64 號)。的公開發(fā)布，我國進(jìn)入到了法制建設(shè)的新階段。文件中提出廢除“黨委審批案件”的制度，即“國家法律是黨領(lǐng)導(dǎo)制定的，司法機(jī)關(guān)是黨領(lǐng)導(dǎo)建立的，任何人不尊重法律和司法機(jī)關(guān)的職權(quán)，這首先就是損害黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的威信”[16]。這一論述具有劃時(shí)代的意義，在建國后第一次明確闡述了正確處理黨法關(guān)系、黨政關(guān)系的系列原則[17]，迎來了從“法制”到“法治”的轉(zhuǎn)變。1989年9月，江澤民在中外記者招待會上談道:“我們絕不能以黨代政，也決不能以黨代法。這也是新聞界講的人治還是法治的問題，我想我們一定要遵循法治的方針?！边@段話有力地回?fù)袅宋鞣饺耸繉τ谥袊h法問題的詬病?？v觀歷史，中國共產(chǎn)黨在行動(dòng)上堅(jiān)持“黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國關(guān)系”的正確處理方向，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的高度統(tǒng)一。從確立憲法地位、“法制”轉(zhuǎn)向“法治”到明確黨法關(guān)系和黨政關(guān)系的原則，黨的領(lǐng)導(dǎo)在法治建設(shè)過程中發(fā)揮著重要作用。

總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，我們可以從政治組織與行為規(guī)則的邏輯、從政治和法治層面的邏輯、從立法司法守法的邏輯上闡述“黨大還是法大”的問題。事實(shí)上，“黨大還是法大”是一個(gè)偽命題。首先，從政治組織與行為規(guī)則的邏輯來看，黨是一個(gè)組織——“黨組織”，而法是一個(gè)準(zhǔn)則——“行為規(guī)則”，兩者在性質(zhì)上并不存在可對比大小的地方。其次，從政治和法治層面的邏輯來看，“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”是針對黨的執(zhí)政地位和領(lǐng)導(dǎo)地位提出的，具體到黨組織的每一個(gè)人，都必須遵守憲法和法律。最后，從立法司法守法的邏輯來看，實(shí)踐中并不存在“黨與法”的沖突問題，其本質(zhì)上是“權(quán)大還是法大”的命題，權(quán)力只有關(guān)在制度的籠子里，才會更好地為人民服務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)干部更是要做尊法、學(xué)法、守法、用法的模范。

二、法理邏輯:法的性質(zhì)決定全面依法治國與黨的領(lǐng)導(dǎo)密不可分

(一)法的性質(zhì)

法是體現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志，由國家制定或認(rèn)可，受國家強(qiáng)制力保證執(zhí)行的行為規(guī)則的總稱。法的國家意志性讓法和國家統(tǒng)治階級主張有機(jī)融合，讓黨的主張上升為國家意志，用法定程序表現(xiàn)黨的意志，是黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國強(qiáng)有力的方式之一。法所體現(xiàn)的是統(tǒng)治階級的思想，這一本質(zhì)注定法治的發(fā)展要在黨領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。黨支持和保障法治的發(fā)展，法廣泛體現(xiàn)黨的主張，黨則運(yùn)用法治的手段治國理政。黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治形成了可持續(xù)的有利閉環(huán)，黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國密不可分。

法的國家強(qiáng)制性讓法治和國家統(tǒng)治力量緊緊聯(lián)系在一起。法律的制定機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)和實(shí)施保障方式?jīng)Q定其具有國家強(qiáng)制性，這一性質(zhì)從主體和實(shí)施過程兩個(gè)方面體現(xiàn):從主體角度來看，法的制定主體和執(zhí)行主體具備行使國家強(qiáng)制力的能力，法律規(guī)范主體本身具備強(qiáng)制性的因素，法面向的主體也要接受國家強(qiáng)制力的約束；從實(shí)施過程來看，法的國家強(qiáng)制性直接體現(xiàn)為國家強(qiáng)制力，國家強(qiáng)制力在法應(yīng)用的過程中直接體現(xiàn)為實(shí)施法律制裁、追究違法責(zé)任。同時(shí)，法的國家強(qiáng)制性也作為法的基本屬性，將法與習(xí)慣、道德約束等其他約束人們行為的力量區(qū)分開[18]。

(二)國家法律與黨規(guī)、黨的政策關(guān)系的發(fā)展趨勢

中共十八屆四中全會開啟了中國法治的新時(shí)代，會議提出將“黨內(nèi)法規(guī)體系”納入法治體系當(dāng)中，是合理實(shí)現(xiàn)將黨執(zhí)政法治化的路徑，但也迎來了黨規(guī)和國法關(guān)系的挑戰(zhàn)。在將黨規(guī)“法治化”的同時(shí)，外化于黨規(guī)的政策“非法治化”也受到了大家的關(guān)注，政策對治國理政的支持具有重大的意義[19]，“法治化”成為趨勢的新時(shí)代，明確三者關(guān)系的本質(zhì)是促進(jìn)“法治”和“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的深度嵌合。

國法、黨規(guī)、黨的政策在本質(zhì)上是統(tǒng)一的。一是根本目的一致，國家法律的目的在于保障公民的權(quán)利義務(wù)，調(diào)整社會的關(guān)系；黨規(guī)的目的在于約束黨員的行為使其更好地服務(wù)人民；黨的政策的目的在于規(guī)范人們的行為，調(diào)整社會關(guān)系。從根本目的上講，三者是一致的，國法和政策都是為了規(guī)范人民的行為，保障公民的權(quán)利義務(wù)，黨規(guī)通過約束黨員行為，間接實(shí)現(xiàn)保障公民權(quán)利義務(wù)的目的。二是意志體現(xiàn)一致，國法是立法機(jī)關(guān)通過人民代表大會等法定程序制定的，其代表的是廣大人民的意志；黨規(guī)和黨的政策所表達(dá)的是黨的主張，是黨的意志統(tǒng)一。中國共產(chǎn)黨作為我國的執(zhí)政黨，黨的意志和人民的意志是高度統(tǒng)一和契合的。國法、黨內(nèi)法規(guī)、黨的政策在制定和實(shí)施的根本目的以及體現(xiàn)的意志等本質(zhì)問題上都是一致的，這就使三者在協(xié)調(diào)和銜接上具有實(shí)踐基礎(chǔ)。

將黨內(nèi)黨規(guī)體系納入法治體系要弄清楚屬性和效力問題?！皣曳筛哂邳h內(nèi)法規(guī)”這樣的效力位階的比較，實(shí)際上背后還是“黨大還是法大”偽命題的比較[20]。黨內(nèi)法規(guī)比國家法律更為嚴(yán)格是客觀事實(shí)，但是因我們這里所說“黨規(guī)”的定義并非狹義的對黨組織內(nèi)部具有約束力的規(guī)定，廣義的“黨規(guī)”還包含黨政聯(lián)合發(fā)文等規(guī)范，致使兩者效力高低并不能簡單粗暴地放在位階上去對比。對于“黨規(guī)”的屬性目前有“軟法說”“硬法說”兩種不同的聲音:“軟法說”以黨內(nèi)法規(guī)不依靠國家強(qiáng)制力為由，將黨規(guī)擴(kuò)張為“軟法”范疇?！坝卜ㄕf”則從黨規(guī)的制定主體、體現(xiàn)意志以及執(zhí)行力角度，簡單直接地將黨規(guī)歸屬于國家法律的范疇[21]。這兩種區(qū)分方法都有其弊端，并沒有將黨規(guī)的全部屬性考慮進(jìn)去。但無論是針對國法和黨規(guī)價(jià)值位階的討論，還是關(guān)于黨規(guī)和國法、政策屬性的思考，都說明黨規(guī)和國法的深度融合是大勢所趨，法的性質(zhì)、黨規(guī)和政策的本質(zhì)和未來發(fā)展方向都決定了依法治國和黨的領(lǐng)導(dǎo)是分不開的。

三、實(shí)踐邏輯:全面依法治國的實(shí)踐需要黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和保障

習(xí)近平法治思想是兼具歷史和現(xiàn)實(shí)視角的，也是兼具理論和實(shí)際視角的。其功能和作用不僅僅在于構(gòu)建了豐富的新時(shí)代法治思想理論體系架構(gòu)，對于實(shí)踐同樣具有現(xiàn)實(shí)的意義。習(xí)近平明確指出的“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不是一句空的口號”已經(jīng)為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的工作機(jī)制和實(shí)施路徑指明了方向:黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面依法治國的根本保證，其作用是統(tǒng)籌性的，貫穿全面依法治國的全過程和各方面。在黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的實(shí)踐方面，已經(jīng)形成了立法、執(zhí)法、司法、守法系統(tǒng)化的工作機(jī)制。

1.立法方面。黨對立法工作是主動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)和深度參與的。首先，黨通過黨內(nèi)法規(guī)程序形成黨的立法主張，這一階段屬于黨內(nèi)行為，是黨領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)立法的前提[22]，也是黨的意志成為法律的前提。隨后，黨提出立法建議，中央及各級人大常委會黨組領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行立法，在這一過程中，黨扮演的角色是思想、政治把關(guān)，主要是由人大主導(dǎo)進(jìn)行立法。進(jìn)入立法的審議和表決程序時(shí)，黨通過人大的黨員代表發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。除此之外，黨提出憲法修改建議、批準(zhǔn)立法規(guī)劃或計(jì)劃、決定重大立法事項(xiàng)、聽取重大立法問題報(bào)告[23]，都是黨在關(guān)鍵時(shí)刻發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的途徑。

總結(jié)第十三屆全國人大及其常委會工作以來的立法相關(guān)工作數(shù)據(jù)(見圖1)，相比于第十二屆全國人大及其常委會立法相關(guān)工作的數(shù)據(jù)，在制定法律和聽取重大立法問題報(bào)告這兩個(gè)方面，2018 至2021年四年的數(shù)量已經(jīng)超過了第十二屆的總數(shù)，修改法律和作出有關(guān)法律問題和重大問題的決定這兩個(gè)方面也在平穩(wěn)推動(dòng)?？梢钥闯鳇h始終保持著對立法和監(jiān)督工作的引領(lǐng)和指導(dǎo)。

圖1 2018—2021年立法相關(guān)工作數(shù)據(jù)對比

2.執(zhí)法方面。黨對執(zhí)法工作是大力保護(hù)和全面監(jiān)督的。黨與執(zhí)法存在著“保證＋監(jiān)督”的雙重關(guān)系[24]，黨保證執(zhí)法的基本內(nèi)涵包括“保證作用”——黨的各級組織對國家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、處理事務(wù)的行為要給予支持；“監(jiān)督作用”——國家機(jī)關(guān)未能依法行使職權(quán)時(shí)，黨自身的各級組織要加以督促，對違法行使職權(quán)的要加以糾正[25]。在以黨領(lǐng)政新格局下，從“黨委往往是重大決策的決定者”“黨委政府聯(lián)合發(fā)文成為執(zhí)法活動(dòng)的依據(jù)”“黨政機(jī)關(guān)合設(shè)”等方面都擴(kuò)大了黨對執(zhí)法工作保障和監(jiān)督的途徑。

3.司法方面。黨對司法工作是自我設(shè)限和充分信任的?！蔼?dú)立性”是法院的基本原則，審判工作是不受權(quán)力的影響、不受其他機(jī)關(guān)的干涉的。黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)明確堅(jiān)持原則，給自我權(quán)力設(shè)限，指明了“什么該管，什么不該管”。黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)是宏觀上的，管方向、管政策、管原則、管干部[10]20，但是對具體的事務(wù)工作是“不管不辦”的。

總結(jié)2018 至2021年的地方人民法院相關(guān)工作數(shù)據(jù)(見圖2)，受理案件、審結(jié)和執(zhí)行案件、結(jié)案標(biāo)的數(shù)量已經(jīng)超過了2013 至2017年的總數(shù)，司法工作拓寬人民通過法律手段解決問題的渠道，讓“告狀難”“執(zhí)行難”成為歷史?？梢姷胤饺嗣穹ㄔ喊l(fā)揮審判職能作用，始終以“公平正義”為目標(biāo)，以解決實(shí)效性問題為導(dǎo)向。

圖2 2018—2021年地方人民法院相關(guān)工作數(shù)據(jù)對比

4.守法方面。黨對守法責(zé)任是主動(dòng)帶頭和高度自覺的。守法是我們每個(gè)公務(wù)的義務(wù)和責(zé)任，黨員干部作為我們的關(guān)鍵少數(shù)，更應(yīng)堅(jiān)持帶頭守法履職。目前我國社會還存在公民守法意識淡薄、法和情的關(guān)系不清的問題，營造良好的守法環(huán)境、增強(qiáng)公民的法律意識需要大家共同的努力，黨對守法任務(wù)的主動(dòng)作為更是為形成公民懂法、守法、用法的局面保駕護(hù)航。