中美防爆監(jiān)管情況對比研究與分析

趙思宜 樂有邦 吳曉煜 張倩倩 張發(fā)濤 胡維西 游毅

（中鋼集團(tuán)武漢安全環(huán)保研究院有限公司，武漢 430081）

0 引言

粉塵爆炸是指火焰在粉塵云中傳播，引起壓力、溫度明顯躍升的現(xiàn)象。粉塵防爆是安全生產(chǎn)的一個重要組成部分，據(jù)不完全統(tǒng)計，我國目前有粉塵涉爆企業(yè)5.4萬余家，2005至2015年，我國大陸地區(qū)共發(fā)生粉塵爆炸事故72起［1］。2014年8月2日，江蘇省蘇州昆山市中榮金屬制品有限公司發(fā)生的鋁粉塵爆炸事故，造成了重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。這些事故教訓(xùn)警醒我們，我國的粉塵防爆形勢非常嚴(yán)峻且任重道遠(yuǎn)。

我國的粉塵防爆安全監(jiān)管事業(yè)也處在高速發(fā)展的時期，法律法規(guī)的建設(shè)和安全領(lǐng)域的研究水平都有了很大的提高，但是我國的安全監(jiān)管系統(tǒng)仍然需要完善［2］?；趯鴥?nèi)外橫向比較的研究方法，對中美兩國的安全生產(chǎn)監(jiān)管體系進(jìn)行對比和分析，對國內(nèi)安全生產(chǎn)的發(fā)展進(jìn)行思考。

1 美國可燃粉塵國家重點(diǎn)監(jiān)察計劃

1.1 美國可燃粉塵監(jiān)察計劃

在粉塵防爆方面，美國聯(lián)邦職業(yè)安全健康局（OSHA）在2007年10月發(fā)起了“可燃粉塵國家重點(diǎn)監(jiān)察計劃”（NEP），以檢查產(chǎn)生或處理可燃性粉塵，容易造成爆燃、爆炸或其他火災(zāi)危險的設(shè)施。2008年2月，位于佐治亞州溫特沃斯市的帝國糖業(yè)，其港口設(shè)施發(fā)生了一起大規(guī)模糖粉塵爆炸事件，影響深遠(yuǎn)。職業(yè)安全健康局因此修改了可燃性粉塵國家重點(diǎn)監(jiān)察計劃，針對頻繁發(fā)生、損害巨大的工業(yè)粉塵事故，要求開展更多的監(jiān)察活動，且聯(lián)邦管轄范圍內(nèi)的所有糖廠（甜菜和甘蔗制糖都包括在內(nèi)）都將受到監(jiān)察。

修訂后的國家重點(diǎn)監(jiān)察計劃涉及到64種行業(yè)，包括木制品，食品，金屬制品，化工藥品，橡膠塑料制品，紙制品，家具，運(yùn)輸設(shè)備耐用品和紡織廠等。美國要求OSHA的每個區(qū)域辦事處每年至少要進(jìn)行4次監(jiān)察。自“國家重點(diǎn)監(jiān)察計劃”啟動以來，包括獨(dú)立安監(jiān)州開展的監(jiān)察活動在內(nèi)，全美國已開展了1 000多次專項監(jiān)察。

在可燃性粉塵國家重點(diǎn)監(jiān)察計劃下，木制品、食品、化工、金屬制品、橡膠/塑料制品行業(yè)占總監(jiān)察次數(shù)的70%以上，是監(jiān)察的重點(diǎn)行業(yè)，如圖1所示。

圖1 進(jìn)行監(jiān)察的行業(yè)類型（按數(shù)量排布）

1.2 粉塵監(jiān)察的執(zhí)行

在“國家重點(diǎn)監(jiān)察計劃”執(zhí)行中，針對可燃性粉塵隱患簽發(fā)傳票時，“隱患溝通”標(biāo)準(zhǔn)是最常引用的標(biāo)準(zhǔn)，其次是清理整頓標(biāo)準(zhǔn)。清理整頓標(biāo)準(zhǔn)載于聯(lián)邦法典29卷，適用于粉塵累積隱患的處理和典型的廠房清理問題。在檢查的過程中，OSHA發(fā)現(xiàn)若干嚴(yán)重個例，長期累積的可燃性粉塵深及腳踝部，覆蓋整個生產(chǎn)空間，這種情況就會被開傳票。OSHA監(jiān)察官還發(fā)現(xiàn)有用人單位將超過標(biāo)準(zhǔn)值的壓縮空氣用于除塵清潔。這種做法違反OSHA標(biāo)準(zhǔn)，使用壓縮空氣清潔累積的粉塵極易產(chǎn)生粉塵云，如果存在點(diǎn)火源，可能導(dǎo)致爆燃或爆炸。在監(jiān)察過程中，用人單位還會因個人防護(hù)裝備、隱患（分類）地點(diǎn)的電氣設(shè)備、急救設(shè)備、動力工業(yè)卡車和滅火器標(biāo)準(zhǔn)等不符合規(guī)范的情形收到傳票處罰。

圖2為與可燃粉塵有關(guān)的違法情形分布圖，由圖2可見，20%可燃性粉塵有關(guān)違法情形屬于清理整頓不到位，27%涉及隱患溝通問題，而電氣設(shè)施，個人防護(hù)裝備，滅火器和一般責(zé)任條款約束的隱患問題各占11%。

對于有可行預(yù)防手段的嚴(yán)重隱患，如火災(zāi)和爆炸隱患，在沒有既存OSHA標(biāo)準(zhǔn)的情況下，可以引用職業(yè)安全健康法案（OSH Act）第5（a）（1）條（一般責(zé)任條款）。OSHA已經(jīng)引述了NFPA標(biāo)準(zhǔn)654、484、61和664，作為在國家重點(diǎn)監(jiān)測計劃下簽發(fā)傳票時可用的法規(guī)依據(jù)。OSHA還參考了NFPA 499建議在特II級位置使用的電氣設(shè)備的安全操作規(guī)程，以及涉及爆炸預(yù)防和防護(hù)技術(shù)的NFPA 68和69標(biāo)準(zhǔn)。

在可燃性粉塵國家重點(diǎn)監(jiān)察計劃執(zhí)行過程中，OSHA簽發(fā)傳票的罰款總額高達(dá)1 400多萬美元。在2008年2月的帝國煉糖廠爆炸案中，OSHA簽發(fā)了其執(zhí)法歷史上第三高罰款，單案額度超過870萬美元。對專項監(jiān)察過程中發(fā)現(xiàn)的每項嚴(yán)重違法情形，平均罰款額度達(dá)到1 233美元，獨(dú)立安監(jiān)州平均罰款額度為791美元?？梢娒绹鴮τ诜蹓m涉爆違法行為的處罰之嚴(yán)格。

1.3 粉塵防爆的宣傳教育

（1）美國職業(yè)安全健康局非常重視粉塵防爆的宣傳教育培訓(xùn)工作，其已經(jīng)在過程安全管理課程中納入了可燃性粉塵隱患課程，向安監(jiān)監(jiān)察員隊伍開展培訓(xùn)已有3年，超過350名安監(jiān)監(jiān)察員接受了過程安全管理（PSM）中的可燃性粉塵隱患培訓(xùn)。此外，OSHA培訓(xùn)學(xué)院已經(jīng)開發(fā)了可持續(xù)性粉塵隱患和管控專業(yè)綜合課程。自本課程開始以來，已有200多個聯(lián)邦、州屬職業(yè)安全與衛(wèi)生專業(yè)人員順利完成學(xué)業(yè)；OSHA培訓(xùn)學(xué)院還為全國近1 400名聯(lián)邦和獨(dú)立安監(jiān)州人員舉辦了兩次復(fù)習(xí)研討會。OSHA也會向用人單位和雇員提供其他幫助，防治可燃性粉塵隱患。OSHA開展了以下具體工作：①建設(shè)一個專門致力于可燃性粉塵隱患預(yù)防的網(wǎng)站；②發(fā)布安全警示；③為用人單位設(shè)計一套宣教可燃性粉塵處理措施的海報。

職業(yè)安全健康局發(fā)布了題為“工業(yè)可燃性粉塵：預(yù)防并消除火災(zāi)爆炸隱患”的安全健康信息公報。在這個全面的指導(dǎo)意見書中著重強(qiáng)調(diào)了與可燃性粉塵相關(guān)的隱患，介紹了減少粉塵爆炸損害的工程控制具體實例，以及發(fā)生爆炸時如何減少對員工的危害的手段。并且它要求企業(yè)對員工開展培訓(xùn)，保護(hù)員工免受這些隱患的影響。職業(yè)安全局還將此指南印刷出來郵寄給存在粉塵隱患行業(yè)的三萬余個用人單位，提醒用人單位所承擔(dān)的法定義務(wù)，為雇員提供免受隱患威脅的就業(yè)機(jī)會，并向用人單位提供了關(guān)于如何操作的指導(dǎo)和信息，邁出了積極的一步。

2 美國安全生產(chǎn)監(jiān)管情況

2.1 美國涉粉安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)

有關(guān)粉塵防爆安全標(biāo)準(zhǔn)主要是以美國職業(yè)安全健康管理局（Occupational Safety and Health Administration，OSHA）發(fā)布的法典（技術(shù)法規(guī)）——職業(yè)安全健康標(biāo)準(zhǔn)（29CFR1910）為主。職業(yè)安全健康局成立于1970年，基于美國職業(yè)安全與健康法案而誕生，現(xiàn)隸屬于美國勞工部。它主要職責(zé)為：制定和推行行業(yè)安全標(biāo)準(zhǔn)；提供安全培訓(xùn)、擴(kuò)展培訓(xùn)和其他教育；進(jìn)行行政治理與處罰，對不達(dá)標(biāo)企業(yè)可以開罰單或關(guān)閉企業(yè)［3］。

2.2 美國粉塵防爆監(jiān)管執(zhí)法

執(zhí)法行動是職業(yè)安全健康管理局工作的重要組成部分，為減少工傷、因工致病和因工致死做出了很大的貢獻(xiàn)。它的管轄權(quán)覆蓋范圍包括美國所有50個州大多數(shù)的私營部門的雇主和工人，哥倫比亞特區(qū)以及美國的其他部分，司法管轄權(quán)直接通過聯(lián)邦OSHA或通過OSHA批準(zhǔn)的州計劃來實現(xiàn)。

當(dāng)職業(yè)安全健康局發(fā)現(xiàn)雇主無法承擔(dān)他們的企業(yè)有關(guān)的職業(yè)安全與健康責(zé)任時，將采取果斷且強(qiáng)有力的行動。美國職業(yè)安全健康局的審核不會事先通知，一般通過現(xiàn)場調(diào)查或電話調(diào)查、傳真調(diào)查的方式，由經(jīng)過嚴(yán)格培訓(xùn)的審核員進(jìn)行［4］，時間安排基于以下優(yōu)先事項：①立即處理的危險；②事故一出現(xiàn)因工致死或入院治療；③被員工投訴舉報，或被提到的工廠；④有針對性的企業(yè)邀請進(jìn)行審核；⑤執(zhí)法計劃，跟進(jìn)巡查。

2.3 民眾監(jiān)管方案

如果美國的工人或工人代表認(rèn)為其工作場所中存在嚴(yán)重危害或他們的雇主不遵守職業(yè)安全健康局標(biāo)準(zhǔn)，他們會向安全健康局提出書面申訴，要求當(dāng)局來審核他們的工作場所。工人及工人代表有權(quán)要求安全健康局對工作場所進(jìn)行審核，但同時雇主并不知道是誰提出的申訴。且若雇主以解雇、降級、轉(zhuǎn)崗或其他任何方式對提出申訴或使用其他OSHA權(quán)利的工人進(jìn)行歧視的行為都是違反職業(yè)安全與健康法案的。

美國職業(yè)安全健康局的記錄保存在跟蹤和調(diào)查工傷或因工致病及預(yù)防未來的傷害和疾病等方面發(fā)揮了重要作用。因此OSHA要求部分高危險行業(yè)的雇主準(zhǔn)備并保存嚴(yán)重工傷和因工致病的數(shù)據(jù)記錄。雇主和工人需要準(zhǔn)確的信息來確定其預(yù)防工作的重點(diǎn)，而OSHA利用這些信息來達(dá)到多重目的，包括審核目標(biāo)，績效考核，標(biāo)準(zhǔn)制定和資源分配。這些數(shù)據(jù)還有助于在用人單位設(shè)立時，雇主和工人可確定可能發(fā)生的安全與健康危害。OSHA鼓勵雇主對工傷和因工致病的類型進(jìn)行統(tǒng)計，并對已經(jīng)發(fā)生的工傷和發(fā)生風(fēng)險高的工傷進(jìn)行調(diào)查，從而防止今后再發(fā)生類似事件。OSHA負(fù)責(zé)對執(zhí)行職業(yè)安全與衛(wèi)生法案所產(chǎn)生的相關(guān)記錄進(jìn)行系統(tǒng)的管理與保存。

2.4 美國安全生產(chǎn)監(jiān)察現(xiàn)狀

美國OSHA從事安全監(jiān)察的專業(yè)人員不多。在加州，從事安全生產(chǎn)監(jiān)管的專業(yè)人員只有250多人，但加州制造業(yè)發(fā)達(dá)，產(chǎn)業(yè)種類繁多，產(chǎn)值及就業(yè)人數(shù)均居全美第一。監(jiān)察人員少，監(jiān)察對象數(shù)龐大，資源極其有限。

此外，OSHA監(jiān)察員中，很大一部分人員在OSHA咨詢部。該部門主要職責(zé)為開展企業(yè)的自覺主動保護(hù)計劃（VPP），受企業(yè)邀請去企業(yè)現(xiàn)場檢查問題，但是對發(fā)現(xiàn)的問題保密，不向OSHA監(jiān)察部門報告，企業(yè)不會受到處罰。但對于發(fā)現(xiàn)的危害安全的問題，會要求企業(yè)立即整改，咨詢服務(wù)中不向企業(yè)收取任何費(fèi)用。監(jiān)察人員只對自己職責(zé)行為承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，即使企業(yè)發(fā)生事故也不為企業(yè)承擔(dān)任何責(zé)任。參與自覺主動保護(hù)計劃（VPP）的企業(yè)，OSHA會調(diào)查它的事故報告和保險記錄，并有一套表格文件進(jìn)行審核。企業(yè)被批準(zhǔn)加入VPP計劃后，政府部門發(fā)放證書，證書有一定的時效性。VPP計劃的企業(yè)在證書有效期內(nèi)，政府可不對其進(jìn)行常規(guī)檢查。小企業(yè)可以根據(jù)自身的情況，加入SHARP計劃，獲得證書，同樣OSHA可不對其進(jìn)行常規(guī)檢查。

3 我國安全生產(chǎn)監(jiān)管情況

3.1 我國安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

我國的安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)是應(yīng)急管理部。將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職責(zé)、國務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)、公安部的消防管理職責(zé)、民政部的救災(zāi)職責(zé)、國土資源部的地質(zhì)災(zāi)害防治、水利部的水旱災(zāi)害防治、農(nóng)業(yè)部的草原防火、國家林業(yè)局的森林防火相關(guān)職責(zé)，中國地震局的震災(zāi)應(yīng)急救援職責(zé)以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災(zāi)委員會、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家森林防火指揮部的職責(zé)整合，組建應(yīng)急管理部，作為國務(wù)院組成部門。我國安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)圖如圖3所示。

圖3 我國安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)

3.2 我國粉塵監(jiān)察立法

我國的粉塵監(jiān)察法律經(jīng)過這些年的發(fā)展，已經(jīng)完善了許多。圖4為我國粉塵防爆標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)行體系結(jié)構(gòu)圖。2021年3月1日正式施行的《中華人民共和國刑法修正案（十一）》進(jìn)一步明確規(guī)定了有關(guān)安全生產(chǎn)的犯罪行為，加大了對事故隱患責(zé)任人員的刑事處罰力度，體現(xiàn)了國家懲治安全生產(chǎn)領(lǐng)域違法犯罪的堅定決心；2021年6月10日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過了《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》；我國的粉塵防爆相關(guān)法規(guī)還有《工貿(mào)企業(yè)粉塵防爆安全規(guī)定》6號令和《工貿(mào)行業(yè)重大生產(chǎn)安全事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)（2017版、2021版）》。這些都體現(xiàn)了我國對粉塵監(jiān)察的重視。

圖4 我國粉塵防爆標(biāo)準(zhǔn)體系（現(xiàn)行）

但我國的粉塵監(jiān)察立法仍然有一些不足之處［5］。對比美國的檢查法律來看更加著重安全生產(chǎn)，突出經(jīng)濟(jì)性；在表述上含糊籠統(tǒng)，適用性不強(qiáng)，很多情景無法使用；對于違法行為的處罰力度較小，權(quán)責(zé)不夠明確。要更加完善粉塵相關(guān)的法律法規(guī)，使得安全規(guī)范在多種情形下都可行；對高危企業(yè)和普通涉粉企業(yè)進(jìn)行分類檢查和監(jiān)管，抓住檢查的重點(diǎn)和難點(diǎn)，進(jìn)行責(zé)任細(xì)分；加強(qiáng)相關(guān)部門之間的聯(lián)系，提高粉塵監(jiān)管的效率。

3.3 我國粉塵監(jiān)察執(zhí)法

我國安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)幾經(jīng)變革，現(xiàn)在由中華人民共和國應(yīng)急管理部履行安全生產(chǎn)監(jiān)管的職責(zé)。我國安全生產(chǎn)監(jiān)管部門每年制定大量的執(zhí)法計劃，對各類型監(jiān)管對象進(jìn)行執(zhí)法檢查。各地均存在監(jiān)管對象龐大，監(jiān)管力量不足的問題。

當(dāng)發(fā)生事故時，執(zhí)法部門還需組織各方力量進(jìn)行救援，還需承擔(dān)事故調(diào)查職責(zé)，工作任務(wù)繁重［6］。當(dāng)企業(yè)發(fā)生事故后，即使是監(jiān)管人員對該企業(yè)進(jìn)行了相關(guān)執(zhí)法監(jiān)管，還需承擔(dān)一定的責(zé)任，這就致使從業(yè)人員在工作過程中有非常多的外來壓力。

2010年2月24 日，秦皇島驪驊淀粉廠發(fā)生淀粉爆炸事故以及2014年昆山中榮特大鋁粉塵爆炸事故后，為加強(qiáng)粉塵爆炸事故防范，原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局下發(fā)了十多份國家層面的粉塵防爆專項治理文件，2017年國家安全監(jiān)管總局印發(fā)《工貿(mào)行業(yè)重大生產(chǎn)安全事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)（2017版）》，明確了粉塵防爆重點(diǎn)監(jiān)管的十大問題。我們的粉塵防爆重點(diǎn)監(jiān)管更加貼合我國國情。

4 結(jié)語

在粉塵防爆安全的監(jiān)管上面，美國的監(jiān)管制度更加完善，安全標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)都更加成熟。在對有高風(fēng)險企業(yè)的監(jiān)督上也有非常完備的制度。而且美國將安全教育作為了一種人人都會去學(xué)習(xí)的教育，每一個員工都可以匿名向相關(guān)單位舉報企業(yè)的不安全行為，這樣的話就能更好地進(jìn)行監(jiān)管工作。

安全生產(chǎn)立法為政府執(zhí)行安全監(jiān)管、企業(yè)進(jìn)行安全生產(chǎn)，勞動者享受權(quán)益提供了有力的法律保障。我國的法律建設(shè)比較晚，很多與安全相關(guān)的法律已經(jīng)跟不上現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；配套的法規(guī)的更新也不夠及時；有一些法律不能被完全執(zhí)行，造成監(jiān)管不夠得力的現(xiàn)象。中國政府對企業(yè)的影響比美國要大，所以中國政府所制定且不斷更新的法律法規(guī)對于企業(yè)來說能夠更好地預(yù)防和控制安全事故。