應(yīng)急管理職能連環(huán)理論研究*

安紅昌

（中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院安全工程學(xué)院，北京 100048）

0 引言

2003年非典后應(yīng)急管理得到廣泛關(guān)注，特別是2018年應(yīng)急管理部的成立，人們對(duì)應(yīng)急管理的期待更高。隨著應(yīng)急教育和應(yīng)急實(shí)踐的深入，應(yīng)急管理理論也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)有所發(fā)展。

就當(dāng)前而言，應(yīng)急管理理論基本上都是國(guó)外的理論，例如全危險(xiǎn)方法、應(yīng)急管理生命周期理論（四個(gè)階段理論）、整合應(yīng)急管理系統(tǒng)（應(yīng)急管理合作關(guān)系）、有準(zhǔn)備的社區(qū)理論（有恢復(fù)能力的社區(qū)理論）、業(yè)務(wù)連續(xù)性管理理論［1-2］。國(guó)內(nèi)鮮有人提出新的應(yīng)急管理理論，研究應(yīng)急管理理論的也比較少，更多的是研究具體方法或操作。目前提應(yīng)急管理職能的比較多，但具體什么是應(yīng)急管理職能，卻是含混的，經(jīng)常是與有關(guān)部門(mén)的應(yīng)急管理職責(zé)混為一談的［3-9］。依管理職能的表達(dá)，應(yīng)急管理職能也有計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制，只不過(guò)是應(yīng)急計(jì)劃、應(yīng)急組織、應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)、應(yīng)急控制，但很少有從這個(gè)體系去闡述應(yīng)急管理職能的。應(yīng)急管理生命周期理論深入人心，分為四個(gè)階段：預(yù)防（減除）、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)、恢復(fù)［1，10］。雖然人們對(duì)于應(yīng)急管理的階段爛熟于心，但是基本還停留在靜態(tài)和常態(tài)的理解，就是一般管理態(tài)的理解，也就是從預(yù)防（減除）到準(zhǔn)備，到應(yīng)對(duì)，到恢復(fù)，再到預(yù)防（減除）這種單循環(huán)狀態(tài)［1，10］，主要原因是因?yàn)楹芏嗳藢?duì)于應(yīng)急管理的職能并沒(méi)有很深刻的認(rèn)識(shí)，而且對(duì)應(yīng)急管理的實(shí)踐并沒(méi)有實(shí)質(zhì)的認(rèn)識(shí)，有些應(yīng)急過(guò)程是非常復(fù)雜的。事實(shí)上，應(yīng)急管理的階段，也是相互關(guān)聯(lián)的。在面對(duì)突發(fā)公共事件的管理時(shí)，管理是主過(guò)程伴隨子過(guò)程的，因此應(yīng)急管理的過(guò)程也是主過(guò)程伴隨著子過(guò)程的。

筆者通過(guò)對(duì)比職能與職責(zé)的定義的異同，以管理職能的定義類(lèi)比應(yīng)急管理職能的定義，以管理的職能類(lèi)比應(yīng)急管理的職能，對(duì)比應(yīng)急管理的職能與應(yīng)急管理的階段，明確應(yīng)急管理的職能與階段的關(guān)系，在管理職能相互作用以及面對(duì)突發(fā)公共事件的管理是主過(guò)程伴隨子過(guò)程且子過(guò)程可以從任何職能開(kāi)始直至子過(guò)程結(jié)束的基礎(chǔ)上提出應(yīng)急管理職能連環(huán)理論，廓清理論謬誤，用于指導(dǎo)應(yīng)急管理實(shí)踐。

1 應(yīng)急管理職能與應(yīng)急管理職責(zé)

1.1 職責(zé)與職能

職責(zé)是指職務(wù)和責(zé)任，也就是，任職者為履行一定的組織職能或完成工作使命，所負(fù)責(zé)的范圍和承擔(dān)的一系列工作任務(wù)，以及完成這些工作任務(wù)所需承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任。職能是指功能，即人、事物或機(jī)構(gòu)本身應(yīng)該具有的作用，如監(jiān)督職能；也可以說(shuō)，職能是指事物、機(jī)構(gòu)本身具有的功能或應(yīng)起的作用［11］。

也就是說(shuō)，先有職能，后有職責(zé)，職責(zé)是對(duì)應(yīng)職能的，職能是相對(duì)抽象的，職責(zé)是具體的；職能是凝練的，職責(zé)是詳細(xì)的。例如，應(yīng)急管理部的職能有應(yīng)急管理、安全監(jiān)管等，其應(yīng)急管理職能和安全監(jiān)管職能又分別對(duì)應(yīng)其很多職責(zé)，其職能由對(duì)應(yīng)的職責(zé)體現(xiàn)。

1.2 應(yīng)急管理職能

1）管理職能。管理職能是指組成管理過(guò)程的活動(dòng)，通常是指計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制四項(xiàng)職能。四項(xiàng)職能之間的關(guān)系如圖1所示，即職能之間是相互作用的［12］。

圖1 管理職能之間的關(guān)系

2）應(yīng)急管理的職能。類(lèi)比管理的職能，應(yīng)急管理的職能即應(yīng)急管理過(guò)程中的活動(dòng)，也即應(yīng)急計(jì)劃、應(yīng)急組織、應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)、應(yīng)急控制。職能之間的關(guān)系也如圖1所示是相互作用的。

1.3 應(yīng)急管理職責(zé)

應(yīng)急管理的職責(zé)就是實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理職能的具體任務(wù)，也就是應(yīng)急計(jì)劃的具體任務(wù)、應(yīng)急組織的具體任務(wù)、應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)的具體任務(wù)、應(yīng)急控制的具體任務(wù)。例如應(yīng)急管理部的應(yīng)急管理職責(zé)就是對(duì)應(yīng)應(yīng)急管理部應(yīng)急管理職能的具體任務(wù)，有計(jì)劃任務(wù)、有組織任務(wù)、有領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)、有控制任務(wù)，還有對(duì)應(yīng)的更具體的任務(wù)。

2 應(yīng)急管理職能與應(yīng)急管理階段

2.1 應(yīng)急管理階段

美國(guó)全國(guó)州長(zhǎng)協(xié)會(huì)在20世紀(jì)70年代提出了全危險(xiǎn)方法后很快被剛成立的聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局接受，它依據(jù)災(zāi)難的發(fā)生周期將應(yīng)急管理的活動(dòng)、政策和項(xiàng)目分為4個(gè)功能區(qū)：減除、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)，這就是經(jīng)典的應(yīng)急管理的生命周期理論或4個(gè)階段理論［1，10］。澳大利亞將此4個(gè)階段理論稱(chēng)為“全方位法”，使用的是預(yù)防/減除、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)、重建4部分［1］。應(yīng)急管理生命的周期的階段劃分還有三階段法。不管三階段還是四階段，還有不同的劃分法［12］。下面以四階段舉例其具體內(nèi)容。

1）預(yù)防/減除。消除或減輕（減少其嚴(yán)重性）危險(xiǎn)的效果。主要措施和內(nèi)容包括：區(qū)劃與土地使用管理、建筑法規(guī)、建筑使用規(guī)定、重新設(shè)置安全改進(jìn)措施、為公共信息立法、社區(qū)須知與教育、稅收、保險(xiǎn)鼓勵(lì)與抑制等。

2）準(zhǔn)備。確保在社區(qū)內(nèi)的準(zhǔn)備。主要措施和內(nèi)容包括：社區(qū)須知／教育、災(zāi)難預(yù)案、培訓(xùn)／檢測(cè)演習(xí)、緊急事態(tài)通訊、撤離預(yù)案、相互援助協(xié)議、預(yù)警系統(tǒng)、資源存貨、特別資源的提供。

3）應(yīng)對(duì)。緊隨著任何危險(xiǎn)的影響立即提供有效的應(yīng)對(duì)措施。主要措施和內(nèi)容包括：實(shí)施預(yù)案、實(shí)施緊急事態(tài)立法與宣布、發(fā)布預(yù)警、激活緊急事態(tài)行動(dòng)中心、動(dòng)員資源、通報(bào)公共權(quán)力部門(mén)、提供醫(yī)療援助、提供緊急救濟(jì)、搜尋和救援。

4）恢復(fù)。為受影響的社區(qū)提供恢復(fù)手段。主要措施和內(nèi)容包括：修復(fù)基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)康復(fù)、咨詢(xún)方案、臨時(shí)住處、財(cái)政支持與幫助、衛(wèi)生與安全情報(bào)、長(zhǎng)期醫(yī)療保健、物質(zhì)恢復(fù)與重建、公共情報(bào)、實(shí)施經(jīng)濟(jì)影響研究。

通常認(rèn)為，這些階段是單循環(huán)的［1，13］，如圖2所示。

圖2 應(yīng)急管理階段傳統(tǒng)環(huán)

在實(shí)際操作過(guò)程中，這4個(gè)階段之間并沒(méi)有明顯的界限，在各個(gè)階段之間內(nèi)容不僅是相互關(guān)聯(lián)的，而且還相互滲透，常常有交叉和重疊。其實(shí)階段之間是相互作用的，如圖3所示。

圖3 應(yīng)急管理職能單環(huán)

2.2 應(yīng)急管理職能與應(yīng)急管理階段的關(guān)系

從管理職能看，應(yīng)急管理職能是應(yīng)急計(jì)劃、應(yīng)急組織、應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)、應(yīng)急控制。從前述應(yīng)急管理生命周期的表述看，應(yīng)急管理生命周期的階段即為應(yīng)急管理的活動(dòng)，如果從這個(gè)角度看的話(huà)，它們也就是應(yīng)急管理的職能。從傳統(tǒng)理論中應(yīng)急管理階段的實(shí)質(zhì)看，預(yù)防/減除、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)就是應(yīng)急管理的職能，傳統(tǒng)稱(chēng)為階段其實(shí)可以說(shuō)是不準(zhǔn)確的。也就是，預(yù)防/減除即應(yīng)急計(jì)劃，準(zhǔn)備即應(yīng)急組織，應(yīng)對(duì)即應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)，恢復(fù)即應(yīng)急控制。從嚴(yán)格的階段內(nèi)容來(lái)看，它們之間并不是一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，但從管理的本質(zhì)來(lái)看，它們之間是存在明顯的對(duì)應(yīng)關(guān)系的。應(yīng)急管理職能之間的關(guān)系正如圖3所示。

3 應(yīng)急管理職能連環(huán)理論

3.1 管理職能連環(huán)

1）常態(tài)管理。如前所述，管理的職能是計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制。在常態(tài)下，管理的四項(xiàng)職能之間的關(guān)系如圖1所示，職能之間是相互關(guān)聯(lián)的，而不是獨(dú)立無(wú)關(guān)的。

2）非常態(tài)管理（應(yīng)急管理）。如圖4所示，非常態(tài)管理（應(yīng)急管理）下職能之間的關(guān)系不變，但新的管理過(guò)程會(huì)從任何一個(gè)職能開(kāi)啟直到完成該職能，同時(shí)主過(guò)程可能仍在進(jìn)行，也就是主過(guò)程是伴隨著子過(guò)程的，形成如圖4所示的連環(huán)狀態(tài)，這里稱(chēng)為管理職能連環(huán)。

圖4 非常態(tài)管理（應(yīng)急管理）下管理過(guò)程之間的關(guān)系

3.2 應(yīng)急管理職能連環(huán)

1）應(yīng)急管理職能單環(huán)。應(yīng)急管理職能單環(huán)是指應(yīng)急管理職能之間相互作用的關(guān)系，如圖3所示。

2）應(yīng)急管理職能連環(huán)。常態(tài)應(yīng)急管理下，依據(jù)按應(yīng)急管理過(guò)程形成的預(yù)案基本可以順利開(kāi)展應(yīng)急管理工作，但非常態(tài)應(yīng)急管理下，依據(jù)一個(gè)常態(tài)預(yù)案是很難順利開(kāi)展應(yīng)急管理工作的，往往是如圖5所示，是一個(gè)主應(yīng)急管理過(guò)程伴隨著子應(yīng)急管理過(guò)程，它們的串并聯(lián)關(guān)系視實(shí)際應(yīng)急情景而定。這里稱(chēng)之為應(yīng)急管理職能連環(huán)。連環(huán)的本意是指一個(gè)套著一個(gè)的一串環(huán)，比喻一個(gè)接著一個(gè)互相關(guān)聯(lián)的。這里連環(huán)是指應(yīng)急管理的職能是相互作用的，且應(yīng)急管理的過(guò)程是主過(guò)程伴隨著子過(guò)程的，且子過(guò)程可以從任何一個(gè)職能開(kāi)始直至子過(guò)程結(jié)束。

圖5 應(yīng)急管理主過(guò)程與子過(guò)程的關(guān)系

4 案例分析論證

2021年1月10 日14時(shí)，山東省煙臺(tái)市棲霞市一金礦發(fā)生爆炸事故，致井筒梯子間損壞，罐籠無(wú)法正常運(yùn)行，因信號(hào)系統(tǒng)損壞，造成井下22名工人被困失聯(lián)。事故發(fā)生后，涉事企業(yè)（山東五彩龍投資有限公司）迅速組織力量施救，但由于對(duì)救援困難估計(jì)不足，直到1月11日20時(shí)5分才向棲霞市應(yīng)急管理局報(bào)告有關(guān)情況。接報(bào)后，立即成立省市縣一體化應(yīng)急救援指揮部，投入專(zhuān)業(yè)救援力量300余人，40余套各類(lèi)機(jī)械設(shè)備，緊張有序開(kāi)展救援。經(jīng)全力救援，11人獲救、10人死亡、1人失蹤，直接經(jīng)濟(jì)損失6 847.33萬(wàn)元。

在此案例中，應(yīng)急管理職能形成如圖6所示的復(fù)雜連環(huán)。在圖中，雖然山東省的應(yīng)急管理過(guò)程好像也是從涉事企業(yè)的應(yīng)對(duì)開(kāi)始應(yīng)對(duì)，但山東省的應(yīng)急管理的預(yù)防、準(zhǔn)備早在應(yīng)對(duì)前就已經(jīng)開(kāi)始了，恢復(fù)也在應(yīng)對(duì)開(kāi)始后就啟動(dòng)了。同理，應(yīng)急管理部也是一樣。即使在涉事企業(yè)、山東省、應(yīng)急管理部?jī)?nèi)部的應(yīng)急管理過(guò)程中也存在主過(guò)程和子過(guò)程之分，實(shí)際的應(yīng)急管理過(guò)程比圖示復(fù)雜得多。

圖6 案例事故應(yīng)急管理職能連環(huán)

5 結(jié)論

本文基于管理職能理論及實(shí)際應(yīng)用，深入分析應(yīng)急管理職能及現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，通過(guò)研究得出以下結(jié)論：

1）通過(guò)對(duì)職責(zé)和職能本意的比較，明確職能與職責(zé)概念的異同，進(jìn)一步明確應(yīng)急管理職責(zé)與應(yīng)急管理職能的異同，規(guī)范用語(yǔ)表達(dá)。

2）通過(guò)類(lèi)比管理職能，明確應(yīng)急管理職能的實(shí)質(zhì)和表述，為有效開(kāi)展應(yīng)急管理工作奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3）通過(guò)對(duì)比應(yīng)急管理階段與應(yīng)急管理職能的實(shí)質(zhì)，提出應(yīng)急管理階段的傳統(tǒng)說(shuō)法是不準(zhǔn)確的，預(yù)防（減除）、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)、恢復(fù)實(shí)質(zhì)是應(yīng)急管理的職能，類(lèi)似于管理的職能：計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制。

4）通過(guò)類(lèi)比管理職能連環(huán)，提出應(yīng)急管理職能連環(huán)理論，并通過(guò)具體案例進(jìn)行分析論證，應(yīng)急管理職能連環(huán)理論改進(jìn)了應(yīng)急管理的生命周期理論，提升應(yīng)急管理實(shí)踐指導(dǎo)的科學(xué)性和有效性。