我國國家公園跨省管理模式完善的思考
——以祁連山國家公園為例

丁 琳，賈衛(wèi)國

(南京林業(yè)大學 經濟管理學院,南京 210037)

1 問題的提出

國家公園管理模式在國外已經相當成熟，我國在國家公園建設與管理上還處于探索階段?？茖W高效的管理模式是自然保護地體系可持續(xù)發(fā)展的堅實保障，美國作為國家公園發(fā)源地，進行了很多關于國家公園管理理念、管理體制、資源管理等方面研究。其中，Barker等(2008)確定了保護和發(fā)展的管理目標[1]；Jollen(2009)和Fred Watson(2013)等人提出了環(huán)境監(jiān)測[2]和分區(qū)管理[3]措施，用以化解管理和開發(fā)沖突，并在相互借鑒和不斷創(chuàng)新中結合國情形成了中央集權型、地方自治型和綜合管理型3種不同的成熟管理模式。劉紅純(2015)研究發(fā)現(xiàn)雖然各國在立法和管理方面存有差異，但在管理目標、規(guī)劃管理體系、原住居民、土地權屬和政府市場關系5個方面與我國自然保護地體系整體情況極為相似[4]。說明國際相關管理經驗對于我國國家公園有一定的借鑒意義，因此國內最初多以經驗啟示研究為主。比如，周武忠(2014)通過剖析國外管理模式設計的應用情況，提出設計管理模式的核心是明確管理目標，再考慮管理重心差異性和結構適配性[5]；肖曉丹(2019)由法國管理模式改革引發(fā)思考，認為法國在設立背景和目標等方面與我國情況更為相似，相比美國更具參考價值[6]；張書杰(2019)和肖曉丹(2021)提出的英國的合作伙伴管理模式[7]和澳大利亞的社區(qū)共管模式[8]，都為我國解決管理中的責權利問題提供了新方案。此外，徐菲菲(2015)等人進行管理對比研究，提出了公益性和生產性矛盾處理方式[9]。近年來，也逐漸出現(xiàn)中國自然保護地現(xiàn)狀和管理難點的探析。就三江源國家公園而言，趙新全(2021)分析歸納了“五個一”三江源首創(chuàng)模式[10]，蘇紅巧(2021)在三江源執(zhí)法改革分析中提出跨省區(qū)長效執(zhí)法合作機制尚未制度化的問題[11]。

總體來說，我國對國家公園管理模式的關注度不高，目前的研究涉及經驗總結多于理論探討，缺乏對我國國家公園管理模式的系統(tǒng)性探析。祁連山國家公園在我國自然保護地中具有典型性，以它為例對國家公園管理模式進行探討并提出優(yōu)化建議具有重要意義。

2 研究依據(jù)和方法

2.1 理論依據(jù)

委托代理理論建立在非對稱信息博弈論基礎之上。該理論認為組織活動中普遍存在委托代理關系，必須重視激勵與監(jiān)督機制在組織內的建立和完善[12]。因為，委托人授予代理人一定的自主權，卻難以約束和監(jiān)控代理人的行為，而委托代理雙方作為有限理性人，都會權衡利弊，做出利己的選擇。一般情況下，代理人往往比委托人更有信息優(yōu)勢，加上擁有很大程度上的管理自主權，在利益博弈中很可能會造成委托人的損失。研究發(fā)現(xiàn)該理論是建立在“經濟人”屬性、目標不一致和信息不對稱三個假設前提之上[13]。其中，經濟人具有利己的根本屬性，解決委托代理問題可以通過構建綜合管理框架，將風險預警和控制導向置于同一管控框架中，明晰委托代理雙方的責、權、利，采取“任務管理”方式，不斷完善監(jiān)管和激勵機制，打破管理中信息和利益不對稱的約束。

2.2 研究方法

首先，通過對祁連山國家公園管理局、甘肅省管理局、青海省管理局、祁連縣分局、青海服務保障中心以及大拉洞管理站進行實地調研，以半開放訪談方式了解祁連山國家公園的管理現(xiàn)狀和問題所在；其次，采用歸納法，總結出祁連山現(xiàn)存的主要問題，即跨省管理中委托代理關系復雜，中央和地方在利益權衡下協(xié)調困難；最后，利用演繹法提出解決辦法，構建跨省域協(xié)調機制并加強管理工作中的監(jiān)管和激勵。

3 祁連山國家公園管理模式現(xiàn)狀分析

3.1 基本情況

結合前期收集的資料及后期的訪談，對祁連山國家公園的管理機構設置與運行情況、事權劃分以及經驗成就等情況進行整理，從而初步了解管理模式發(fā)展現(xiàn)狀。祁連山國家公園分布于青海與甘肅兩省，出于資源與人員劃分的考慮，目前實行中央與地方共管的保護模式，依托國家林業(yè)和草原局西安專員辦管理。機構設置屬于“混合治理型”，甘肅、青海分別依托省林草主管部門設立省管理局，并下設若干分局和管理處站，實行“管理局——省管理局——管理分局”的3級管理體系[14]。甘肅和青海在“條塊結合”模式下分別呈現(xiàn)“以條為主”和“以塊為主”的管理特點。對于事權劃分，祁連山國家公園管理局參考中央印發(fā)的《總體方案》，提出其主要負責生態(tài)保護、確權登記、政策制定以及關系協(xié)調等事項。省管理局中，青海省目前已發(fā)布責任清單，以明確權責范圍。祁連山國家公園管理局還發(fā)文制定了產業(yè)準入清單等一系列暫行辦法以厘清管理和責任邊界，并推出特許經營機制、社區(qū)共管機制、信息公開機制等一系列配套運行機制，解決了保護與利用[15]、保護與真脫貧[16]、透明化執(zhí)法監(jiān)督[17]等試點難題。

3.2 經驗性成果

在機構、運行機制等方面初步建立的基礎上，祁連山國家公園在試點實踐中不斷創(chuàng)新，取得了較好的階段性成果，為我國自然保護地建設提供了管理新思路。青海片區(qū)的“村兩委+”共管模式和甘肅片區(qū)的生態(tài)移民“四個一”措施都對協(xié)調生態(tài)與民生問題有重要意義。其中，“村兩委+”引導黨員發(fā)揮模范作用，發(fā)動社區(qū)群眾舉報監(jiān)督，建立起村兩委+黨建、保護、宣傳、自然教育四種機制。在不斷創(chuàng)新中提出了“村兩委+管護員+志愿者+村警”防護模式，實現(xiàn)了祁連山國家公園生態(tài)防護的源頭把控，以及“村兩委+疫情防控”模式，在疫情下強化了基層防控力量，為國家公園疫情安全工作打下堅實的基礎。對比首批納入青海片區(qū)“村兩委+”模式試點的老龍灣村，試水后實現(xiàn)了脫貧和管護兩不誤。此外，甘肅省的“四個一”生態(tài)移民措施，積極引導國家公園核心區(qū)原住民，推行“搬得出，留得住”的方針，在實現(xiàn)核心區(qū)居民全部搬遷的同時提供了配套的后續(xù)保障。

4 試點中遇到的主要問題及原因分析

根據(jù)2020年9月的系列實地訪談，以委托代理理論為依據(jù)，認為祁連山國家公園管理中的主要問題是跨省協(xié)調困難，中央和地方共管的模式下，各主體間的委托代理關系多且復雜，而理性經濟人在利己和博弈的情況下，形成中央職權行使和不同省片區(qū)差異管理的問題。

4.1 中央職權行使問題

祁連山國家公園在中央和地方共管模式下，有西安專員辦代表中央，甘肅省林業(yè)廳、青海省林業(yè)廳代表地方。作為委托人的中央，將部分行政權力授權或委托給地方。但實際管理中，面臨甘肅、青海兩省在自然資源確權登記等方面政策不同的情況，中央與地方對某些問題存在認知差異，比如省界的問題，以及國家公園與地方政府的權責界定的問題，各省進度內容有所差異。國家公園管理局作為委托人卻無法對省政府相關部門等代理人進行直接管理監(jiān)控，出現(xiàn)專員辦協(xié)調有心無力的情況。而在委托代理中，作為代理人的地方各級掌握更多國家公園的信息，地方在處理跨省問題時很可能會做出偏離管理目標的逆向選擇或敗德行為，導致國家公園管理中決策、執(zhí)行與監(jiān)督職權與最初設計出現(xiàn)偏差。

4.2 不同省片區(qū)差異問題

祁連山國家公園實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調，需要甘肅、青海片區(qū)之間協(xié)調配合。而祁連山和大熊貓國家公園又同屬于甘肅省管理局，因此需要兩個國家公園之間協(xié)調一致。其中，大熊貓國家公園在委托人和代理人的雙重身份下，很容易造成職責混淆和權責越界。也就是說，兩個國家公園在跨省管理中存在多重復雜的委托代理關系，且同一國家公園中各省政策制定和管理模式也有所不同。大熊貓國家公園在甘肅、四川、陜西三省都有占地，各省片區(qū)之間在管理體制和人員待遇等方面也都存在差異。各主體作為理性經濟人，在利益驅動下，差異問題顯著加上不同省片區(qū)單獨施政[18]，難以采取多省協(xié)同合作[19]的集體行動。

5 完善祁連山國家公園跨省管理問題的對策建議

結合祁連山國家公園實際情況與兩會訪談相關建議，認為解決祁連山國家公園管理問題的關鍵是構建跨省域協(xié)調機制。以合理確定跨省域協(xié)同保護范圍和重點內容為前提，完善跨省域管理機構設置和權責劃分。依據(jù)委托代理理論，引入監(jiān)管和激勵機制，規(guī)范委托代理關系，約束委托代理問題。

5.1 確定跨省域協(xié)同保護范圍和重點內容

確定協(xié)同保護范圍和重點內容是跨省域協(xié)調機制運行的必要前提。將祁連山和大熊貓國家公園同時納入整合范圍，以確保生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性為基本原則。借助當下遙感技術等大數(shù)據(jù)手段，對祁連山國家公園生態(tài)保護與人文建設等自然資源空間和價值進行核算對比[20]，建立統(tǒng)一規(guī)范的國家公園空間規(guī)劃體系，科學劃分與大熊貓國家公園行政交界的區(qū)域，實現(xiàn)祁連山國家公園“一張藍圖繪到底”。在確保國家公園生態(tài)完整性的前提下，在劃定的保護范圍內合理確定跨省協(xié)同保護的重點內容[21]，其中主要針對容易產生跨界問題的自然資源，比如珍稀及瀕危野生動植物、冰川及水源涵養(yǎng)等。

5.2 完善跨省域管理機構設置和權責劃分

完善管理機構設置和明確權責劃分是確保跨省域協(xié)調機制運行的重要保障。祁連山國家公園管理局由于行政級別以及隸屬關系等原因，在處理跨省域實際管理問題上缺乏協(xié)調高級別財政、環(huán)保等部門和省政府及其相關部門的能力，以及西安、成都專員辦無法統(tǒng)籌協(xié)調其省級管理局。因此，應當明確委托人和代理人的權責邊界，盡量削減中央和地方信息和利益不一致的情況，規(guī)范代理關系。其一，考慮到委托代理中各主體作為“經濟人”，不僅是“自利和理性”，還有“遵循制度”的制度屬性[22]?？梢栽谥醒氤闪⒂蓢鴦赵籂款^的決策委員會作為最高決策機構，突出中央的主體地位，高位推進跨省協(xié)調工作，并在國務院秘書處下面設立一個協(xié)調辦公室，負責協(xié)調國家公園跨省管理問題以及重大問題的協(xié)商工作。其二，建議放權給地方的同時落實相應的風險和利益，加大中央和地方的利益相關性，成為風險利益共同體。其三，建立合理的激勵和監(jiān)管機制，比如出臺地方經營管理狀況與財政撥款金額掛鉤等激勵政策；規(guī)定跨省域管理機構主要負責統(tǒng)籌協(xié)調和監(jiān)督管控，決策委員會作為常設最高機構，協(xié)調辦公室負責日常事務處理，啟動重大問題臨時會議以及年度集中協(xié)商會議議程。加大監(jiān)督管控力度，確保及時處理國家公園管理問題。

綜上，凡是成熟的管理模式都需經過多次的實踐與創(chuàng)新。雖然祁連山國家公園管理模式已經初成體系，但仍然存在跨省協(xié)調等問題。本文雖提出構建跨省域協(xié)調機制，形成中央地方風險利益共同體，通過激勵和監(jiān)管理順委托代理關系中的責權利，從而實現(xiàn)優(yōu)化管理。但完善的機制設計需要建立在非常深厚的理論水平和政策把握之上[23]，此外，本文尚未進行實證設計對理論分析加以驗證。