工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)政策演進(jìn)歷程、特征與展望
——基于政策文本的量化分析

杜興端，楊曉荷

（1.四川省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)信息與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所，成都 610066；2.四川農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)學(xué)院，成都 611130）

當(dāng)前，中國(guó)正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期，農(nóng)業(yè)發(fā)展正逐步從資源農(nóng)業(yè)向資本農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變［1］。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，具有資金和技術(shù)優(yōu)勢(shì)的工商資本下鄉(xiāng)并參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)有利于為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域注入先進(jìn)生產(chǎn)要素［2］，促進(jìn)小農(nóng)生產(chǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā) 展 有 機(jī) 銜 接［3，4］，推 動(dòng) 農(nóng) 業(yè) 產(chǎn) 業(yè) 體 系 進(jìn) 一 步 完善［5］，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興［6］。隨著農(nóng)村土地改革不斷深化，土地流轉(zhuǎn)持續(xù)加速，工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的范圍和深度不斷擴(kuò)大。2020年，農(nóng)村家庭承包耕地流轉(zhuǎn)進(jìn)入企業(yè)的面積達(dá)到了370.57萬(wàn)hm2，占家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積比例的10.44%。但工商資本在參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，也暴露出難以嵌入鄉(xiāng)土社會(huì)［7］、耕地“非糧化”“非農(nóng)化”經(jīng)營(yíng)［8］、與農(nóng)爭(zhēng)利［9］、盲目投資［10］、跑路爛尾［11］等諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)問(wèn)題在“三農(nóng)”問(wèn)題中特殊、重要而又復(fù)雜，國(guó)家在推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程中，對(duì)于工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)問(wèn)題一直采取的是審慎推進(jìn)的態(tài)度，通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)和政策措施進(jìn)行管制。

研究政策文本的演進(jìn)過(guò)程與特征，對(duì)于政策制定者或政策受眾來(lái)說(shuō)都具有重要的理論和實(shí)踐意義。在研究過(guò)程中，政策文本的量化分析方法相較于敘述性分析具有客觀性和直觀性的特征，在各研究領(lǐng)域都得到了充分應(yīng)用［12-14］。目前學(xué)界對(duì)于工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的相關(guān)研究中，運(yùn)用文本量化分析進(jìn)行相關(guān)政策研究較少。政策是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中最重要的制度變量，政策對(duì)工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的動(dòng)機(jī)、行為和結(jié)果都具有重要影響，對(duì)于政策演進(jìn)的梳理既是對(duì)于既往制度設(shè)計(jì)的總結(jié)，也是對(duì)后續(xù)制度設(shè)計(jì)和政策制定的指導(dǎo)。本研究通過(guò)典型政策文本分析，研究中國(guó)工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)政策演進(jìn)歷程與特征，明晰其中暗含的邏輯理路，對(duì)于未來(lái)進(jìn)一步優(yōu)化中國(guó)工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)政策、促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展具有重要意義。

1 數(shù)據(jù)來(lái)源與研究方法

1.1 數(shù)據(jù)來(lái)源

通過(guò)搜索“工商資本”“新型經(jīng)營(yíng)主體”“糧食安全”“土地流轉(zhuǎn)”等關(guān)鍵詞，從國(guó)家公開(kāi)政策平臺(tái)上收集選取2004—2022年的18個(gè)中央一號(hào)文件和27個(gè)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)家農(nóng)業(yè)行政主管部門出臺(tái)的有關(guān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)與鄉(xiāng)村振興的意見(jiàn)、通知決定，以及7個(gè)農(nóng)業(yè)相關(guān)的規(guī)劃、法規(guī)和辦法，共52份具有代表性、能夠體現(xiàn)工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)相關(guān)政策演進(jìn)的典型政策文本。

1.2 研究方法

本研究主要采用質(zhì)性文本分析方法對(duì)政策文本進(jìn)行量化分析。以Nvivo 12 Plus軟件作為分析工具，探尋工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)政策演進(jìn)的邏輯理路。經(jīng)過(guò)文件收集和初步篩選后，將文本導(dǎo)入Nvivo 12 Plus軟件，在研究政策演進(jìn)的歷程時(shí)，通過(guò)詞頻搜索得出各階段政策文本的高頻詞，同時(shí)比對(duì)各階段出現(xiàn)的新詞做進(jìn)一步的剖析。在研究政策演進(jìn)特征時(shí)，將各階段的政策文本進(jìn)行逐字編碼，在剔除無(wú)效編碼和較少編碼后，將相關(guān)表述劃分為5個(gè)維度，再通過(guò)分析比較自由節(jié)點(diǎn)的含義，將其歸入到“目的性表述”“具體表述”“泛化表述”3個(gè)樹(shù)狀節(jié)點(diǎn)。通過(guò)對(duì)政策文本中有關(guān)政策的關(guān)鍵詞進(jìn)行編碼，統(tǒng)計(jì)不同時(shí)期的關(guān)鍵詞詞性及其出現(xiàn)頻數(shù)（表1），可以看出隨著工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)政策的不斷成熟，具體政策手段也愈加豐富。

表1 不同時(shí)期關(guān)鍵詞頻數(shù)

2 政策演進(jìn)歷程

依據(jù)政策文本內(nèi)容，將政策演進(jìn)主要分為3個(gè)階段。劃分依據(jù)為：2004年，中國(guó)出臺(tái)了新世紀(jì)第一個(gè)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展的中央一號(hào)文件，自此連續(xù)發(fā)布19個(gè)以“三農(nóng)”為主題的中央一號(hào)文件，對(duì)研究農(nóng)業(yè)政策演進(jìn)具有標(biāo)志性意義；2013年，中央一號(hào)文件首次提出要探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地（林地、草原）準(zhǔn)入和監(jiān)管制度，終止了工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的“野蠻生長(zhǎng)”；2018年12月29日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)修改《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》）的決定，將對(duì)工商企業(yè)等社會(huì)資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)進(jìn)行政府管制明確寫(xiě)入了法律，標(biāo)志著工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的相關(guān)政策措施進(jìn)入了新的階段。

2.1 第一階段（2004—2012年）

2004—2012年，工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)都未明確出現(xiàn)在政策語(yǔ)言中，但還是可以從相關(guān)政策中窺見(jiàn)該階段中國(guó)對(duì)于此現(xiàn)象的態(tài)度。此階段有關(guān)工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的典型政策文本高頻關(guān)鍵詞如表2所示。

表2 2004—2012年相關(guān)關(guān)鍵詞及詞頻

進(jìn)入21世紀(jì)，農(nóng)村勞動(dòng)力不斷涌入城市，人地分離的現(xiàn)象進(jìn)一步推動(dòng)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，大量農(nóng)村土地的閑置以及農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展需要使工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象愈加頻繁。2002年《農(nóng)村土地承包法》正式頒布，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)自此可在不同主體之間流轉(zhuǎn)。在這期間，國(guó)家強(qiáng)調(diào)要大力扶持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的發(fā)展，支持企業(yè)建立規(guī)?；a(chǎn)基地，為工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)提供了有利的政策環(huán)境。

在這個(gè)階段中，諸如“承包”“產(chǎn)業(yè)化”“龍頭企業(yè)”“支持”等詞語(yǔ)的出現(xiàn)頻率較高，說(shuō)明在第一階段政府對(duì)于工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)總體態(tài)度是較為支持的。在該階段，政府出于“政治邏輯”和“治理邏輯”的考慮［15］，明確鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，然而資本下鄉(xiāng)在為農(nóng)業(yè)注入新要素的同時(shí)，也對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)秩序帶來(lái)了“去小農(nóng)化”的風(fēng)險(xiǎn)［16］，這也為政策發(fā)展的第二階段埋下伏筆。

2.2 第二階段（2013—2018年）

隨著農(nóng)村土地制度改革的持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)業(yè)不斷向集約化、規(guī)?；内厔?shì)發(fā)展。為了推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，多個(gè)政策文件都提及了要引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社和龍頭企業(yè)，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)聯(lián)合體。從土地流轉(zhuǎn)到土地入股，一方面，農(nóng)民在企業(yè)和合作社中的股份讓他們擁有了話語(yǔ)權(quán)和有望升值的土地資本，也賦予了他們想和企業(yè)一起經(jīng)營(yíng)好農(nóng)地的動(dòng)力，另一方面，這讓與鄉(xiāng)村格格不入的工商資本以一種“結(jié)盟”的姿態(tài)嵌入了鄉(xiāng)土社會(huì)，資本下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)地有望獲得經(jīng)驗(yàn)豐富的農(nóng)民的助力。

與此同時(shí)，工商資本憑借其資本實(shí)力不斷擠壓普通農(nóng)戶的生存空間，但卻沒(méi)有實(shí)現(xiàn)所謂的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，土地資源利用的不科學(xué)以及不斷攀升的土地租賃成本和勞動(dòng)力成本使眾多工商企業(yè)處于入不敷出的情形中，導(dǎo)致一些企業(yè)跑路、爛尾［11］。由于資本的逐利性所在，工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)，具有較為明顯的耕地利用“非農(nóng)化”“非糧化”傾向。這必將對(duì)國(guó)家糧食安全和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展帶來(lái)不利影響。針對(duì)這些問(wèn)題，國(guó)家提出探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地（林地、草原）準(zhǔn)入和監(jiān)管制度，工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的政策有了明顯的收緊。

在該階段的政策文本中，出現(xiàn)了“入股”“風(fēng)險(xiǎn)”“規(guī)范”及“監(jiān)管”等新詞，且“制度”“監(jiān)管”等詞匯出現(xiàn)頻率明顯增高，具體如表3所示。這體現(xiàn)出該階段的工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)相關(guān)政策的特點(diǎn)，一方面是繼續(xù)鼓勵(lì)工商資本下鄉(xiāng)，并探索農(nóng)民與工商資本利益協(xié)調(diào)的有效方式，另一方面是在鼓勵(lì)的同時(shí)逐漸對(duì)工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)進(jìn)行管制與規(guī)范。

表3 2013—2018年相關(guān)關(guān)鍵詞及詞頻

2.3 第三階段（2019年至今）

2018年12月29日修改的《農(nóng)村土地承包法》新增了第四十五條，專門對(duì)工商企業(yè)等社會(huì)資本流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行了規(guī)定，標(biāo)志著對(duì)工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)進(jìn)行政府管制明確寫(xiě)入了法律。隨后，2021年3月1日開(kāi)始實(shí)施的《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對(duì)工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)進(jìn)行政府管制進(jìn)行了更明確的規(guī)定。2020年，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得偉大勝利，中國(guó)全面建成小康社會(huì)，“三農(nóng)”工作重心發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)移，要全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。工商資本因其具有資本、技術(shù)、管理等優(yōu)勢(shì)，可以為鄉(xiāng)村振興注入強(qiáng)大動(dòng)力。為了推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，國(guó)家對(duì)于資本下鄉(xiāng)依然是處于積極推動(dòng)的態(tài)勢(shì)，出臺(tái)政策有序引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)，以期解答新的歷史命題。

在這一階段，“耕地”“糧食”等關(guān)鍵詞詞頻在該階段政策中有明顯提升，具體如表4所示。特別是近年來(lái)，逆全球化對(duì)糧食安全的沖擊不斷加大，而2020年新冠疫情的暴發(fā)更是加深了糧食和耕地安全問(wèn)題的緊迫性。國(guó)家對(duì)農(nóng)地利用的“非農(nóng)化”、耕地利用的“非糧化”愈加重視，也必然在工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的相關(guān)政策中有所體現(xiàn)。

表4 2019年至今相關(guān)關(guān)鍵詞及詞頻

3 政策演進(jìn)特征

3.1 雙線并行堅(jiān)持維護(hù)農(nóng)民利益的原則

雖然工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的有關(guān)政策一直在不斷更替變革，但其維護(hù)農(nóng)民利益的原則始終沒(méi)有改變。工商資本具有天生的逐利性，再加上其資金、規(guī)模、技術(shù)優(yōu)勢(shì)，故而很容易在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中形成工商資本與小農(nóng)戶爭(zhēng)利、擠出小農(nóng)戶的問(wèn)題。作為“看得見(jiàn)的手”，政府對(duì)維護(hù)農(nóng)戶利益具有責(zé)任。自第一階段開(kāi)始，政策就奉行“兩條腿走路”，分別從管制農(nóng)地租賃和推動(dòng)農(nóng)戶與資本結(jié)合發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的兩個(gè)方面維護(hù)和促進(jìn)農(nóng)民利益。在維護(hù)農(nóng)民利益基本原則下，相關(guān)政策的關(guān)注點(diǎn)從單純促進(jìn)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)利益的增長(zhǎng)逐步轉(zhuǎn)移為發(fā)展農(nóng)戶個(gè)人素質(zhì)與職業(yè)素養(yǎng)，用工商資本的資金與技術(shù)、規(guī)模優(yōu)勢(shì)來(lái)促進(jìn)農(nóng)戶的內(nèi)生性脫貧，促進(jìn)農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展，這是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的一大抓手。

3.2 從支持規(guī)模化經(jīng)營(yíng)到尋求規(guī)?；c小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的結(jié)合

通過(guò)將政策文本中的表述根據(jù)語(yǔ)義進(jìn)行編碼，并總結(jié)為“管制農(nóng)地租賃”和“推動(dòng)農(nóng)業(yè)+資本”2個(gè)樹(shù)狀節(jié)點(diǎn)，統(tǒng)計(jì)各階段關(guān)鍵詞出現(xiàn)的頻數(shù)可以得出表5。在第一階段中，支持農(nóng)業(yè)與資本結(jié)合，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的表述相較于管制農(nóng)地租賃的表述出現(xiàn)頻率更高。由于將土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)視為推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要手段，資本下鄉(xiāng)受到了地方政府的鼓勵(lì)和推動(dòng)，大規(guī)模的農(nóng)地流轉(zhuǎn)持續(xù)進(jìn)行，而由于資本所給出的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格遠(yuǎn)高于一般農(nóng)戶，鄉(xiāng)村中自發(fā)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)被逐漸擠出，在這個(gè)階段，“去小農(nóng)化”的趨勢(shì)是明顯的。然而在農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)后，為了獲得連片的優(yōu)質(zhì)耕地，資本要以更高的價(jià)格向農(nóng)戶租賃土地，土地租金不斷攀升的同時(shí)，勞動(dòng)力價(jià)格也在不斷升高。農(nóng)業(yè)本身的回報(bào)率較低，資本的高投入和低回報(bào)帶來(lái)了2個(gè)結(jié)果，一是資本經(jīng)營(yíng)農(nóng)地向“非糧化”“非農(nóng)化”發(fā)展，二是企業(yè)跑路、爛尾頻發(fā)。近年來(lái)，在對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的反思中，“再小農(nóng)化”概念提出，相關(guān)現(xiàn)象產(chǎn)生［16］。小農(nóng)經(jīng)營(yíng)在中國(guó)有著悠久的歷史，有其長(zhǎng)期存在的原因和價(jià)值［17］，小農(nóng)戶迄今為止仍然是中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的基本面［18］，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型不代表“去小農(nóng)化”。在這個(gè)背景下，政策管制明顯收緊，中國(guó)不斷探索著規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和小農(nóng)經(jīng)營(yíng)之間的微妙平衡。反映在政策上，就是在第二階段“入股”“規(guī)范”及“監(jiān)管”等新詞的出現(xiàn)，“農(nóng)業(yè)+資本”的表述與“管制農(nóng)地租賃”的表述同步增多，出現(xiàn)頻率基本一致。在第三階段“農(nóng)業(yè)+資本”相關(guān)表述仍然頻繁，但出現(xiàn)頻率已經(jīng)少于“管制農(nóng)地租賃”的相關(guān)表述。

表5 關(guān)鍵詞出現(xiàn)在政策文件中頻數(shù)

3.3 工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)管制方式不斷豐富細(xì)化

2013年中央一號(hào)文件首次提出探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地準(zhǔn)入和監(jiān)管制度，這只是一個(gè)開(kāi)端，具體的耕地準(zhǔn)入和監(jiān)管制度措施在其后的實(shí)踐中不斷具象化。2013年《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)農(nóng)業(yè)改革與建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了管制制度的3條原則，即確保不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地農(nóng)業(yè)用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；2014年陸續(xù)提出了建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地風(fēng)險(xiǎn)保障金制度和承包地按面積實(shí)行分級(jí)備案制度；2015年明確表述了以工商資本租賃農(nóng)地實(shí)行分級(jí)備案、建立健全資格審查、項(xiàng)目審核制度及風(fēng)險(xiǎn)保障金制度為著力點(diǎn)的事前、事中、事后全面覆蓋的工商資本租賃農(nóng)地管制制度，這個(gè)表述在2015年后的多個(gè)政策文件中屢次提及。

由于工商資本具有天生的逐利性，在租賃農(nóng)地之后相對(duì)于收益率較低的糧食耕種，工商資本更傾向于選擇回報(bào)率更高的經(jīng)濟(jì)作物、花卉業(yè)，甚至是與種植業(yè)無(wú)關(guān)的旅游業(yè)和服務(wù)業(yè)，使得近年來(lái)農(nóng)地利用“非農(nóng)化”、耕地利用“非糧化”問(wèn)題日趨嚴(yán)重。為了遏制該現(xiàn)象，2020年《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》提出，通過(guò)運(yùn)用衛(wèi)星遙感技術(shù)對(duì)中國(guó)耕地種糧情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，并及時(shí)更新電子地圖和數(shù)據(jù)庫(kù)，先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的介入無(wú)疑大大提高了管制農(nóng)地“非糧化”“非農(nóng)化”的可操作性和技術(shù)性。

4 政策展望

任何制度的設(shè)計(jì)都不是一成不變的，都必須與一定的制度環(huán)境相適應(yīng)。當(dāng)前中國(guó)正在為實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年目標(biāo)而努力奮斗。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，是重要的戰(zhàn)略任務(wù)。與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境也在發(fā)生深刻變化。對(duì)于制度環(huán)境出現(xiàn)的新變化，呈現(xiàn)出的新特點(diǎn)，國(guó)家關(guān)于工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的相關(guān)政策也必須與時(shí)俱進(jìn)，與之相適應(yīng)。

4.1 實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)程中鼓勵(lì)工商資本下鄉(xiāng)的同時(shí)進(jìn)行合理管制

在鄉(xiāng)村振興視閾下，工商資本的資金、技術(shù)、人才、管理等一系列優(yōu)勢(shì)對(duì)于鄉(xiāng)村具有極大的拉動(dòng)作用。國(guó)家也出臺(tái)了多個(gè)政策文件積極引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)發(fā)展鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的范疇顯然大于農(nóng)業(yè)，工商資本下鄉(xiāng)可以有多種方式，參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)只是其中一種。引導(dǎo)、支持、鼓勵(lì)與管制并非對(duì)立關(guān)系，既要引導(dǎo)、激勵(lì)、支持工商資本下鄉(xiāng)發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，又要對(duì)其參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)進(jìn)行合理有效管制，實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)協(xié)同。如何更好地始終如一地堅(jiān)持保護(hù)農(nóng)民利益原則也需要持續(xù)關(guān)注。鼓勵(lì)農(nóng)民以經(jīng)營(yíng)權(quán)、技術(shù)、勞動(dòng)等入股，形成農(nóng)戶+合作社+公司的利益共同體，不僅讓農(nóng)民分享更多產(chǎn)業(yè)鏈增值收益，也讓有限的土地資源在更高的技術(shù)水平和管理水平下實(shí)現(xiàn)最大產(chǎn)值。探索更多農(nóng)民入股工商資本的方式，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)新型主體建立方式。在鼓勵(lì)農(nóng)民入股工商資本的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民保障制度的完善，督促工商資本加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民的優(yōu)先雇傭與培訓(xùn)，提升農(nóng)民增收制富能力，促進(jìn)共同富裕的實(shí)現(xiàn)。

4.2 確保工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)相關(guān)政策措施的落地落實(shí)

耕地壓力持續(xù)趨緊，糧食安全容不得懈怠，工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)中的“非糧化”“非農(nóng)化”相對(duì)于家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社這類主體來(lái)說(shuō)更加嚴(yán)重。解決“非糧化”“非農(nóng)化”問(wèn)題，建立和完善工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的系列管制制度十分重要。但目前縣一級(jí)建立工商資本參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)監(jiān)管的具體制度覆蓋度還較低，且在實(shí)施中受能力限制，往往難以開(kāi)展［19］。這對(duì)中國(guó)各地如何制定具體措施確保相關(guān)政策落地落實(shí)提出了非常急迫的要求。

4.3 以合理的政策措施解決好跑路爛尾等遺留問(wèn)題

農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，具有回報(bào)周期長(zhǎng)、回報(bào)率較低、脆弱性高的特點(diǎn)，具有較高的投資風(fēng)險(xiǎn)。部分工商資本跟風(fēng)下鄉(xiāng)，缺乏經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的能力，最終跑路、爛尾，并遺留系列問(wèn)題。對(duì)此，一方面要努力降低工商資本投資的盲目性［20］，另一方面要通過(guò)有效的制度設(shè)計(jì)來(lái)防范風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家提出，要建立工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)防范制度。風(fēng)險(xiǎn)防范制度中，風(fēng)險(xiǎn)保障金制度屢被提及。目前風(fēng)險(xiǎn)保障金制度在實(shí)踐中存在增加資金壓力、缺乏合意保管主體等問(wèn)題，且一時(shí)難以解決，履約保險(xiǎn)制度是一個(gè)值得進(jìn)一步探索和推廣的做法。但履約保險(xiǎn)運(yùn)行中，政府的補(bǔ)貼起到了主導(dǎo)作用。如何正確處理好政府和市場(chǎng)的邊界，建設(shè)服務(wù)型政府，在管制中做到補(bǔ)位不缺位，到位不越位，這也是下一步政策措施需要予以關(guān)注的問(wèn)題。