基于“工具-目標(biāo)-層級”分析框架的數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本研究

杜宇萌，楊中華,2，李心怡，姚詩奧

(1.武漢科技大學(xué) 恒大管理學(xué)院；2.湖北省產(chǎn)業(yè)政策與管理研究中心，湖北 武漢 430065)

0 引言

2015年12月，習(xí)近平總書記提出我國要推進(jìn)“數(shù)字中國”建設(shè)，吹響了我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的號角。同年《國務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》的頒布使我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)入推動實(shí)施階段，之后我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的頒布數(shù)量逐年增加，政策涵蓋范圍也在逐年擴(kuò)大，包括技術(shù)創(chuàng)新、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)村脫貧、疫情防控、高校教育等。對數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的分析不僅有利于決策者更深層次地了解中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的政策體系，更有助于其把握未來政策制定的著重點(diǎn)。

張美萍[1]對20項(xiàng)省級層面的數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行內(nèi)容分析，發(fā)現(xiàn)我國在供給面、需求面、環(huán)境面政策工具的運(yùn)用上有失偏頗；楊巧云等[2]也指出我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本存在政策工具和目標(biāo)使用不協(xié)調(diào)的問題；岑嶸[3]利用LDA建模，從政策領(lǐng)域、政策目標(biāo)、政策措施、政策執(zhí)行4個(gè)維度進(jìn)行政策關(guān)鍵詞的抽取，分析了長三角地區(qū)與中央在數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)政策的協(xié)同性；蔡冬松等[4]基于PMC指數(shù)模型對吉林省數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行定性和定量研究；吳湘玲等[5]基于“政策目標(biāo)-政策工具”的分析框架，發(fā)現(xiàn)我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策存在供給型政策工具的驅(qū)動作用顯著、環(huán)境型政策工具的保障強(qiáng)度和需求型政策工具的拉動力度較弱的問題。

可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)者已經(jīng)從政策工具和政策目標(biāo)的維度對數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行了研究，而政策力度作為評估數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施效果的重要依據(jù)之一，卻是目前數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本研究的空白。為彌補(bǔ)這一空白，本文通過構(gòu)建“工具-目標(biāo)-層級”三維框架對我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行量化分析，試圖解決以下問題：我國對政策工具的使用、政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況如何？數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行力度如何？數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的短板在哪里？

1 數(shù)據(jù)來源與研究方法

1.1 數(shù)據(jù)來源

政策文本的選擇對研究結(jié)果的準(zhǔn)確性至關(guān)重要，為了確保政策文本的權(quán)威性，本文根據(jù)以下3個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對政策文本進(jìn)行篩選：(1)2015年頒布的《國務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》是數(shù)字經(jīng)濟(jì)正式推動實(shí)施重要標(biāo)志，所以本文選取2015-2021年的政策文本；(2)選擇“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”“數(shù)字融合”“數(shù)字產(chǎn)業(yè)”“數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施”等作為檢索政策文本的關(guān)鍵詞；(3)在中國政府網(wǎng)、人大網(wǎng)、北大法寶數(shù)據(jù)庫、白鹿數(shù)據(jù)庫等網(wǎng)站進(jìn)行政策文本檢索，并通過百度等搜索引擎進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)充，選取帶有“意見”“通知”“規(guī)劃”“通知”“綱要”“建議”等能夠體現(xiàn)政府行政效能的國家級文件。最終整理出118份政策文本。

1.2 研究方法

內(nèi)容分析法是一種系統(tǒng)、客觀的定量與描述統(tǒng)計(jì)研究方法，其對文本的量化研究具有較高的針對性和可用性[6]，定量分析可以較為直觀地反映我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的制定現(xiàn)狀。本文根據(jù)政策側(cè)重點(diǎn)的不同將118份政策文本進(jìn)行類目細(xì)分，匯總得到780個(gè)分析單元，并以“政策編號-章節(jié)編號”的形式進(jìn)行編碼。然后構(gòu)建“工具-目標(biāo)-層級”的分析框架，將對數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本的定性分析轉(zhuǎn)換為定量分析。最后對三維框架的統(tǒng)計(jì)結(jié)果進(jìn)行多維度歸納總結(jié)，以此揭示我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的特點(diǎn)、不足及發(fā)展趨勢。

2 “工具-目標(biāo)-層級”三維框架的構(gòu)建

政策制定者對政策工具的使用是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)不可或缺的一步[7]。政策工具的使用有助于政策目標(biāo)的最終達(dá)成，政策目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)則依賴于政策工具的支持，兩者相輔相成，唯有將兩者有機(jī)結(jié)合才能形成顯著的執(zhí)行效果[8]。政策力度作為評判政策效力的指標(biāo)，同樣是分析我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的重要依據(jù)之一，其由于頒發(fā)部門層級和發(fā)文類別的不同，而呈現(xiàn)出不同的執(zhí)行強(qiáng)度[9]?；谏鲜龇治?，本文通過構(gòu)建“工具(X)-目標(biāo)(Y)-層級(Z)”三維框架對數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行分析(圖1)。

圖1 “工具-目標(biāo)-層級”三維分析框架

2.1 X維：政策工具

國家政府部門為了高效地實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，通常會使用多樣化的政策工具。本文借鑒學(xué)者[10-12]的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)政策對數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生作用的不同，從供給面、環(huán)境面、需求面3個(gè)方面對我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行文本分析。供給面政策工具是指在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，由政府給予相應(yīng)的財(cái)政和技術(shù)支撐，本文將其分為公共服務(wù)、人才培養(yǎng)、政府領(lǐng)導(dǎo)、資金投入、技術(shù)支撐5個(gè)方面；環(huán)境面的政策工具是指政府為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展環(huán)境提供高質(zhì)量的保證，本文將其分為稅收政策、安全保障、法規(guī)管制、目標(biāo)制定4個(gè)方面；需求面政策工具是國家為鼓勵(lì)各社會階層參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)建設(shè)而采取的方法，本文將其分為海外交流、政府采購、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、試點(diǎn)示范4個(gè)方面(表1)。

表1 政策工具分類

2.2 Y維：政策目標(biāo)

政策文件是基于某一特定的目標(biāo)而制定的，政策目標(biāo)往往因研究對象的不同而具有多樣性。本文將我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策目標(biāo)分為4點(diǎn)：(1)推動企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。在本文檢索到的118份政策文本中，許多都提到要大力培育數(shù)字經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)，推進(jìn)企業(yè)數(shù)字化建設(shè)。(2)促進(jìn)全產(chǎn)業(yè)數(shù)字融合。目前我國數(shù)字化領(lǐng)域范圍較廣，在促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化發(fā)展的同時(shí)，我國也非常重視互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并將數(shù)字技術(shù)靈活運(yùn)用到新興領(lǐng)域中去。(3)提升數(shù)字治理水平。數(shù)字治理是數(shù)字經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的前提，而數(shù)字治理水平是我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的重要指標(biāo)。(4)開拓市場，擴(kuò)大就業(yè)。市場的開拓為我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)提供更廣泛的發(fā)展平臺，而擴(kuò)大就業(yè)不僅可以實(shí)現(xiàn)全民數(shù)字技能的提高，還能激發(fā)全體公眾的創(chuàng)新意識。

2.3 Z維：政策層級

政策力度的大小是由國家行政權(quán)力結(jié)構(gòu)與政策類型共同決定的。借鑒彭紀(jì)生等[9]學(xué)者的研究結(jié)論，根據(jù)政策發(fā)文主體級別和政策發(fā)文類別，為4個(gè)層級賦予“4-3-2-1”的分值，以此反映我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的政策力度(表2)。

表2 政策層級分類標(biāo)準(zhǔn)

3 數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本分析單元內(nèi)容編碼

3.1 數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本統(tǒng)計(jì)分析

對118份數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本的發(fā)文年度、頒布主體的分析，可以反映我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策頒布數(shù)量的增幅、數(shù)字經(jīng)濟(jì)的管理范圍和協(xié)同合作力度。

(1)發(fā)文年度。2015-2021年，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策發(fā)文數(shù)量雖然有所波動，但總體趨勢仍為穩(wěn)定增長，這足以說明我國對數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重視程度也在逐年增加?！笆奈濉币?guī)劃提出要加速數(shù)字經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，表明數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅是我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高速發(fā)展的重要推動力，而且還將會為我國各行業(yè)實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供強(qiáng)有力的技術(shù)保障。

圖2 我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策年度發(fā)文數(shù)量

(2)發(fā)文主體。通過對政策文本的發(fā)文主體進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)：發(fā)文單位共有16個(gè)，其中：國務(wù)院辦公廳、工業(yè)和信息部、發(fā)改委是主要的發(fā)文主體，它們共出臺81份政策文件，占樣本總體的68.64%；在118項(xiàng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本中，82項(xiàng)為獨(dú)立發(fā)文，36項(xiàng)為國家多部門聯(lián)合頒布(表3)。

表3 我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策發(fā)文主體

3.2 政策文本分析單元內(nèi)容編碼

為厘清我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的工具類型、目標(biāo)類別以及政策力度，本文對118份數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策內(nèi)容按照“政策編號-章節(jié)編號”的方式進(jìn)行內(nèi)容編碼，編碼過程中遵循統(tǒng)一性和獨(dú)立性的原則，最終得到780個(gè)分析單元，數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策分析單元編碼如表4所示。

表4 部分政策分析

4 基于“工具-目標(biāo)-層級”框架的數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本分析

本文以“工具-目標(biāo)-層級”三維分析框架作為分類基礎(chǔ)，對篩選出的780個(gè)分析單元進(jìn)行分類匯總，為了使數(shù)據(jù)的呈現(xiàn)更加簡潔直觀，政策工具使用“A，B，C”進(jìn)行標(biāo)注，政策層級使用“1，2，3，4”進(jìn)行標(biāo)注(表5)。

4.1 數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本的“政策工具”維度分析

利用三維分析框架，將政策工具維度進(jìn)一步細(xì)分，并對政策工具的二級目錄進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。由表6可知，供給面政策工具的使用次數(shù)為469，居于首位，評分占比57.44%，其次是環(huán)境面政策工具，共使用188次，評分占比27.12%，而需求面政策工具的使用次數(shù)最少，評分占比僅為15.44%。可見我國較為重視供給面的推動作用和環(huán)境面的保障作用，而對需求面的拉動作用重視不夠。

不僅如此，政策工具的具體實(shí)施方法也存在顯著差異。對于供給面政策工具的應(yīng)用，“公共服務(wù)”出現(xiàn)次數(shù)最多(占比33.48%)，“技術(shù)支撐”次之(占18.98%)，而在“政府領(lǐng)導(dǎo)”“人才培養(yǎng)”“資金投入”3個(gè)方面的使用次數(shù)較少，占比不足20%；對于環(huán)境面政策工具的使用，“法規(guī)管制”的使用次數(shù)最多，占比44.41%，其次是“目標(biāo)制定”(32.46%)，而“稅收政策”和“安全保障”的使用次數(shù)較少；在需求面政策工具中，“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”占比較多(45.53%)，而“政府采購”“海外交流”“試點(diǎn)示范”3個(gè)方面的使用次數(shù)較少。

表5 基于三維框架的我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本量化統(tǒng)計(jì)結(jié)果

表6 政策工具(X)維度量化統(tǒng)計(jì)結(jié)果

4.2 數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的“政策目標(biāo)”維度分析

基于政策工具的維度，將政策目標(biāo)引入到三維空間的研究框架中，以此創(chuàng)建“政策工具-政策目標(biāo)”的二維結(jié)構(gòu)分析表，通過頻數(shù)和評分統(tǒng)計(jì)得到表7。由表7可知，旨在促進(jìn)全產(chǎn)業(yè)數(shù)字融合的政策文本分析單元的數(shù)量最多(33.33%)，然而其政策力度評分卻并非最高(31.50%)，政策力度評分最高的是“提升數(shù)字化治理水平”的政策文本(32.18%)，可見“促進(jìn)全產(chǎn)業(yè)數(shù)字融合”和“提升數(shù)字化治理水平”是我國當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的重點(diǎn)著力點(diǎn)。

以推動“推動企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型”為目標(biāo)的政策文本單元，雖然在數(shù)量(29.10%)和力度評分(27.86%)方面都稍微弱于前兩者，但是差距不大，依然是我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的的重要目標(biāo)。旨在開拓市場擴(kuò)大就業(yè)的政策文本分析單元的數(shù)量最少(7.82%)，政策力度評分占比也不足10%，表明當(dāng)前的數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)政策在開拓市場擴(kuò)大就業(yè)方面重視度明顯不足。

綜合分析發(fā)現(xiàn)：我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)主要集中在數(shù)字融合、數(shù)字治理、數(shù)字轉(zhuǎn)型3個(gè)方面，而對市場開拓以及促進(jìn)就業(yè)方面的重視度不夠。

表7 政策目標(biāo)(Y)維度量化統(tǒng)計(jì)結(jié)果

此外，由表還發(fā)現(xiàn)不同的政策目標(biāo)對于政策工具的使用具有趨同性，不論是從頻數(shù)還是得分方面來看，供給型政策工具的使用均居于首位，表明我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要依靠供給型政策工具的推動力。

4.3 數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的“政策層級”維度分析

在780個(gè)政策文本分析單元中，有325個(gè)分析單元出自于意見、通知類政策文本，但得分卻最低，僅占20.07%，其次是部委和國務(wù)院辦公廳出臺的綱要、決定等，分別有186和154個(gè)分析單元對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了政策支持，但國務(wù)院辦公廳頒布政策的得分要高于前者，相比之下，全國人大和中共中央頒布的法規(guī)、綱要、決議類政策文本較少，但得分占比卻高達(dá)28.41%。

由此可見，通知、意見雖然是我國各部門頒布政策的主要類型，但它不僅具有較低的政策力度，而且執(zhí)行時(shí)間也較短。發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)必然離不開政策的權(quán)威指導(dǎo)，但如果政策力度較弱，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策可能就會面臨“執(zhí)行力度弱、實(shí)施強(qiáng)度低”的雙重威脅，這極大可能會導(dǎo)致各行業(yè)在發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的過程中產(chǎn)生懈怠心理，使我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)無法高效深入到各個(gè)領(lǐng)域。

5 結(jié)論與建議

5.1 研究結(jié)論

本文通過對數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本分析，得出以下結(jié)論：

(1)我國對政策工具的使用不平衡。從政策工具維度上來看，目前我國主要依靠供給型政策工具來推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且對供給型政策工具的實(shí)施方法主要集中在公共服務(wù)和技術(shù)支撐上，在政府領(lǐng)導(dǎo)、資金投入和人才培養(yǎng)方面的投入尚有欠缺。相比之下，環(huán)境型保障作用和需求型拉動作用相對較弱。

(2)我國對政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度不同。從政策目標(biāo)維度可以看出，促進(jìn)全產(chǎn)業(yè)數(shù)字融合的政策較多，且較為重視服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)等的數(shù)字化建設(shè)，對文化教育業(yè)的數(shù)字化建設(shè)不夠深入。相比之下，開拓市場擴(kuò)大就業(yè)的政策占比最少。

(3)我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策可能面臨“執(zhí)行力度弱、實(shí)施強(qiáng)度低”的雙重威脅。通知、意見作為我國各部門頒布政策的主要類型，雖然在所有政策文本中數(shù)量最多，但其不僅具有較低的政策力度，且執(zhí)行時(shí)間也較短。

5.2 政策建議

(1)提高頒布政策的力度，推進(jìn)各部門間的協(xié)同配合。為了提高我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行力度，政策制定者應(yīng)該加大綱要、要點(diǎn)、細(xì)則、條例類政策文本的頒發(fā)力度。除此之外，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，我國應(yīng)建立健全政策協(xié)同制定體制，加強(qiáng)各部門之間的合作。

(2)重視政策工具的均衡，拓展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的市場需求。在現(xiàn)有的數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策中，供給面政策工具起著中流砥柱的作用。我國政府在制定數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)政策時(shí)，需要進(jìn)一步完善政策工具使用體系，均衡使用各類政策工具。政府要積極鼓勵(lì)全社會共同推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過政府采購、試點(diǎn)示范等一系列方法拓展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的市場需求。

(3)全方位普及數(shù)字技術(shù)，推動落后區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國政府要加強(qiáng)各地區(qū)間數(shù)字經(jīng)濟(jì)合作，提高落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平和數(shù)字技術(shù)，并通過城鄉(xiāng)建設(shè)、扶農(nóng)脫貧、電子商務(wù)進(jìn)農(nóng)村、數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)等方式，縮小“數(shù)字鴻溝”。

(4)重視公眾數(shù)字素養(yǎng)的提升，加快文化教育行業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。近年來，我國較為重視制造行業(yè)、服務(wù)行業(yè)、運(yùn)輸行業(yè)等的數(shù)字化建設(shè)，在一定程度上忽視了文化教育產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化建設(shè)?；诖耍覈匾暪姅?shù)字素養(yǎng)的提升，與此同時(shí)也要注重?cái)?shù)字化人才的培養(yǎng)，協(xié)調(diào)數(shù)字人才的區(qū)域流動。