社會(huì)治理視角下的公交都市建設(shè)轉(zhuǎn)型探析

楊佳璇，運(yùn)迎霞

(1.天津大學(xué) 建筑學(xué)院，天津 300072；2.天津城建大學(xué) 建筑學(xué)院，天津 300384)

新中國(guó)成立以來(lái)，黨和政府一直高度重視社會(huì)治理問(wèn)題。從黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“社會(huì)治理”的概念，到黨的十九屆五中全會(huì)明確了“十四五”期間的社會(huì)治理創(chuàng)新任務(wù)和2035年社會(huì)治理創(chuàng)新的遠(yuǎn)景目標(biāo)，一系列政策創(chuàng)新體現(xiàn)了黨和政府對(duì)社會(huì)治理認(rèn)識(shí)的不斷深化。“十四五”規(guī)劃中進(jìn)一步提出國(guó)家治理效能得到新提升、社會(huì)治理特別是基層治理水平明顯提高的發(fā)展目標(biāo)。城市公共交通是城市的血脈，是關(guān)系人民群眾“衣食住行”的基本公共服務(wù)體系，是城市高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分。我國(guó)于2005年提出公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，并于2011年啟動(dòng)國(guó)家公交都市建設(shè)示范工程，十余年的公交都市建設(shè)已取得了長(zhǎng)足進(jìn)步和顯著成效。然而與人民日益增長(zhǎng)的美好出行需要相比，公共交通發(fā)展仍然存在一些制約瓶頸。同時(shí)，新型城鎮(zhèn)化、交通強(qiáng)國(guó)以及創(chuàng)新社會(huì)治理等戰(zhàn)略思想也為公交都市建設(shè)提出了更高要求。目前，公交都市建設(shè)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)水平提升等方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，與之相比，公眾生活的匹配度不夠、公眾參與有限等問(wèn)題則更為凸顯。這就要求在“十四五”時(shí)期，轉(zhuǎn)變公交都市發(fā)展方式，積極探索公交都市建設(shè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，即由設(shè)施建設(shè)向服務(wù)供給轉(zhuǎn)型，由單一主體向多元共治轉(zhuǎn)型，由關(guān)注城市發(fā)展向關(guān)注人的發(fā)展轉(zhuǎn)型。因此，有必要聚焦我國(guó)公交都市建設(shè)面臨的問(wèn)題，超越技術(shù)治理的視角，從更為宏觀(guān)的社會(huì)治理視角分析問(wèn)題背后的主要矛盾，并深入探究公交都市建設(shè)轉(zhuǎn)型的原則、目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)途徑。

一、我國(guó)公交都市建設(shè)的成就及面臨的挑戰(zhàn)

何為公交都市？公交都市(Transit Metropolis)最早由美國(guó)著名城市學(xué)者羅伯特·瑟夫洛(Cervero)在其著作《公交都市》中提出，是指一個(gè)公共交通與城市形態(tài)和諧發(fā)展的區(qū)域[1]，可以拆解為“公共交通”和“城市”兩個(gè)核心概念，兩者相互支撐，循環(huán)互饋[2]。同時(shí)，公交都市也是城市化發(fā)展到高級(jí)階段，在交通和環(huán)境的約束下，為應(yīng)對(duì)交通擁堵和城市蔓延所采取的發(fā)展戰(zhàn)略。公交都市的發(fā)展戰(zhàn)略已得到全世界的廣泛認(rèn)可，是國(guó)際公認(rèn)的解決高密度地區(qū)城市交通問(wèn)題的重要理念，東京、巴黎、哥本哈根、中國(guó)香港等已成為世界公交都市發(fā)展的典范[3]。公交都市具有較高比例的公共交通出行、緊湊的城市結(jié)構(gòu)、多元化的公共交通模式、高效便捷的換乘系統(tǒng)、公交優(yōu)先的服務(wù)保障體系等特點(diǎn)。

我國(guó)于“十一五”時(shí)期提出公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，并在“十二五”“十三五”時(shí)期升級(jí)，國(guó)家公交都市建設(shè)示范工程全面推進(jìn)；目前已建成國(guó)家公交都市示范城市26座。(1)截至目前，交通運(yùn)輸部共授予國(guó)家公交都市建設(shè)示范城市26座，其中第一批(2017年)為上海、南京2座城市；第二批(2018年)為北京、天津、大連、蘇州、杭州、寧波、鄭州、武漢、長(zhǎng)沙、廣州、深圳、銀川共12座城市；第三批(2020年)為石家莊、呼和浩特、沈陽(yáng)、哈爾濱、合肥、南昌、濟(jì)南、青島、株洲、柳州、西安、烏魯木齊共12座城市。顯然，公交都市建設(shè)工程已成為貫徹落實(shí)我國(guó)公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體、保障和改善民生的具體行動(dòng)、轉(zhuǎn)變城市交通發(fā)展模式的重要抓手、治理交通擁堵的有效途徑。截至2019年底，全國(guó)共擁有公共汽電車(chē)69萬(wàn)輛，較公交都市建設(shè)初期增長(zhǎng)64%；共有41個(gè)城市已開(kāi)通運(yùn)營(yíng)軌道交通，總里程達(dá)6100公里以上，是公交都市建設(shè)初期的4.4倍；積極施畫(huà)公交專(zhuān)用道，落實(shí)公共交通路權(quán)優(yōu)先，總長(zhǎng)度達(dá)14952公里。(2)數(shù)據(jù)來(lái)源：交通運(yùn)輸部發(fā)布的歷年《中國(guó)城市客運(yùn)發(fā)展報(bào)告》。公共交通服務(wù)全面提升，部分大城市已實(shí)現(xiàn)全域公交全覆蓋；將“行有所乘”納入城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系；大力推進(jìn)軌道交通、快速公交、社區(qū)公交、定制公交等差異化服務(wù)。積極探索公交行業(yè)體制改革，創(chuàng)新發(fā)展公交場(chǎng)站土地綜合開(kāi)發(fā)、政府購(gòu)買(mǎi)公共交通服務(wù)、公共交通精準(zhǔn)補(bǔ)貼、引入社會(huì)資本等體制機(jī)制。

盡管我國(guó)公交都市建設(shè)在設(shè)施建設(shè)、服務(wù)質(zhì)量、智能化水平、體制創(chuàng)新等方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和人民群眾日益增長(zhǎng)的出行需求相比，公共交通發(fā)展總體相對(duì)滯后的局面沒(méi)有徹底改變，“開(kāi)車(chē)堵、地鐵擠、公交慢、通勤長(zhǎng)”仍然十分普遍，亟待解決。具體表現(xiàn)在五個(gè)方面：一是城市交通擁堵尚未緩解，在全國(guó)100座城市2019年的交通擁堵指數(shù)評(píng)價(jià)中，78座城市的交通擁堵仍在加劇，(3)數(shù)據(jù)來(lái)源：百度地圖發(fā)布的歷年《中國(guó)城市交通報(bào)告》。公共交通服務(wù)質(zhì)量不高，吸引力仍然不足。二是城市通勤時(shí)耗仍然較長(zhǎng)，在全國(guó)36座重點(diǎn)城市中，超過(guò)1000萬(wàn)人正在承受60分鐘以上的極端通勤，(4)數(shù)據(jù)來(lái)源：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、百度地圖慧眼聯(lián)合發(fā)布的《全國(guó)主要城市通勤監(jiān)測(cè)報(bào)告》。職住分離導(dǎo)致的長(zhǎng)距離通勤愈發(fā)普遍。三是公共交通在城市交通中的主體地位尚未確立，大多數(shù)城市公共交通機(jī)動(dòng)化出行分擔(dān)率不足40%，(5)數(shù)據(jù)來(lái)源：交通運(yùn)輸部發(fā)布的《城市公共交通“十三五”發(fā)展綱要》。在緩解城市交通擁堵、提高交通運(yùn)行效率、降低對(duì)私人小汽車(chē)依賴(lài)等方面的重要作用沒(méi)有充分發(fā)揮。四是公共交通對(duì)城市發(fā)展的導(dǎo)向作用仍不明顯，大多數(shù)城市對(duì)公交都市建設(shè)的認(rèn)識(shí)不夠，缺乏公共交通與道路建設(shè)、交通管理的有效銜接，公共交通仍然被動(dòng)適應(yīng)城市發(fā)展，尚未發(fā)揮引導(dǎo)城市空間布局的積極作用。五是政府在公交都市建設(shè)中的主導(dǎo)作用尚不充分，大多數(shù)城市的公交都市建設(shè)仍停留在部門(mén)行為，尚未建立政府主導(dǎo)、多部門(mén)協(xié)作機(jī)制，更缺乏社會(huì)協(xié)同和公眾參與機(jī)制[4]。因此，要聚焦我國(guó)公交都市建設(shè)方面的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，還需深入挖掘制約其發(fā)展的結(jié)構(gòu)性因素，推動(dòng)城市建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，公交都市建設(shè)的問(wèn)題及其影響因素有四個(gè)方面。

第一，平衡出行需求與交通供給。根據(jù)交通供需理論，出行需求與交通供給之間的不平衡，是產(chǎn)生交通擁堵的直接原因。公交都市建設(shè)的核心，就是通過(guò)解決交通供需矛盾，從根源上緩解交通擁堵，滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的出行需求。然而在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)下，我國(guó)城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，通勤距離不斷延長(zhǎng)，出行需求不斷攀升，與交通供給的矛盾日益突顯。目前，解決交通供需矛盾多通過(guò)新建和拓寬道路、增建交通設(shè)施，以及建設(shè)軌道交通、發(fā)展公共交通等方式來(lái)提高交通供給。但亞當(dāng)斯交通定律表明，道路面積的增加，僅能暫時(shí)緩解交通擁堵，之后會(huì)引發(fā)更多的“誘增交通量”，無(wú)法從根本上解決供需矛盾。因此，如何協(xié)調(diào)土地利用與交通出行的關(guān)系，轉(zhuǎn)變公交都市發(fā)展方式，從源頭上“治理”交通擁堵，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，調(diào)控出行需求，尤其降低機(jī)動(dòng)車(chē)出行需求，是我國(guó)公交都市建設(shè)轉(zhuǎn)型的重要挑戰(zhàn)。

第二，協(xié)調(diào)公共交通與土地開(kāi)發(fā)的矛盾。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理，公共交通與土地開(kāi)發(fā)分別具有公共產(chǎn)品屬性和私人產(chǎn)品屬性，兩者的經(jīng)濟(jì)屬性差異決定了在市場(chǎng)機(jī)制下截然不同的發(fā)展目標(biāo)和建設(shè)意愿。公共交通時(shí)常表現(xiàn)為外部經(jīng)濟(jì)，即公共交通的建設(shè)可以提高區(qū)域可達(dá)性、節(jié)約出行時(shí)間、促進(jìn)沿線(xiàn)土地升值等，同時(shí)又追求社會(huì)效益最大化。但外部性帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益并不由公共交通主體獲得，導(dǎo)致建設(shè)意愿相對(duì)薄弱。而土地開(kāi)發(fā)追求收益，且獲得了公共交通帶來(lái)的外部經(jīng)濟(jì)利益，又無(wú)需承擔(dān)成本，建設(shè)意愿強(qiáng)烈。兩者之間的經(jīng)濟(jì)屬性差異導(dǎo)致了公共交通建設(shè)可能隨時(shí)面臨資金缺口，而土地開(kāi)發(fā)又過(guò)度積極。目前我國(guó)公交都市建設(shè)更多是部門(mén)行為甚至企業(yè)行為，政府的主導(dǎo)作用尚不充分，多部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制也尚未形成。公共交通與土地開(kāi)發(fā)的矛盾是兩者的經(jīng)濟(jì)屬性決定的，僅依托單一部門(mén)根本無(wú)法調(diào)和，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)資源配置和社會(huì)效益，亟待由單一主體向多元共治轉(zhuǎn)型予以解決。

第三，緩解公共交通與私人汽車(chē)之間的矛盾。城市交通模式主要分為公共交通和私人交通兩大部分，公共交通包括公共汽電車(chē)、軌道交通等，私人交通包括步行、自行車(chē)、摩托車(chē)、汽車(chē)等。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，私家車(chē)逐漸走入大眾家庭，且出行比例逐年增高，與公共交通的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)日趨明顯。公共交通更適合解決高密度地區(qū)交通出行，運(yùn)量大且低碳環(huán)保，但機(jī)動(dòng)性較差，無(wú)法提供“門(mén)到門(mén)”服務(wù)；私家車(chē)更為靈活，機(jī)動(dòng)性強(qiáng)，但在高密度地區(qū)會(huì)造成嚴(yán)重的交通擁堵。公共交通與私家車(chē)本身就是相互競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，從可持續(xù)發(fā)展角度看，公共交通模式更具競(jìng)爭(zhēng)力，但現(xiàn)實(shí)發(fā)展中，在經(jīng)濟(jì)性和可達(dá)性方面受到諸多限制，很難提供與私人小汽車(chē)相抗衡的服務(wù)水平。從經(jīng)濟(jì)性來(lái)看，公共交通的經(jīng)濟(jì)成本較高，需要強(qiáng)大的政府支持和政策干預(yù)；從可達(dá)性來(lái)看，公共交通需要通過(guò)精細(xì)化管理，提高公共交通可達(dá)性，其服務(wù)水平才能更具競(jìng)爭(zhēng)力。目前我國(guó)公交都市建設(shè)存在建設(shè)有余而服務(wù)不足的問(wèn)題，亟待由設(shè)施建設(shè)向服務(wù)供給轉(zhuǎn)型，以確立公共交通在城市交通中的主體地位。

第四，協(xié)調(diào)建設(shè)與管理之間的關(guān)系。城市的建設(shè)與管理從狹義上看是兩個(gè)不同的概念，建設(shè)更強(qiáng)調(diào)對(duì)物質(zhì)空間和基礎(chǔ)設(shè)施的硬件建設(shè)，管理更強(qiáng)調(diào)政府對(duì)公共事務(wù)的計(jì)劃、決策、執(zhí)行、組織、指揮、服務(wù)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等軟件建設(shè)。對(duì)于公交都市來(lái)說(shuō)，建設(shè)更側(cè)重對(duì)公共交通設(shè)施以及城市空間的建設(shè)，管理更側(cè)重對(duì)參與公共交通運(yùn)營(yíng)和使用公共交通出行的人的管理。只有管理改善了，建設(shè)的效益才能最大化，管理的軟實(shí)力提高了，建設(shè)的硬實(shí)力才能更硬。目前我國(guó)公交都市普遍存在重建設(shè)、輕管理的矛盾，盡管進(jìn)行了大規(guī)模的公共交通建設(shè)，但由于政府管理不到位，缺乏與道路建設(shè)、交通管理的有效銜接，導(dǎo)致部分城市公共交通上座率不高、運(yùn)營(yíng)成本較高、運(yùn)行效率較低、服務(wù)水平不足、企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難等問(wèn)題，未能發(fā)揮公交都市建設(shè)的最大效益，造成公共交通資源的巨大浪費(fèi)。公共交通仍然被動(dòng)適應(yīng)城市發(fā)展，尚未發(fā)揮引導(dǎo)城市空間布局的積極作用。由建設(shè)向管理、由管理向治理的轉(zhuǎn)變，已是“十四五”時(shí)期推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，提高城市治理水平的大勢(shì)所趨，充分體現(xiàn)了公交都市建設(shè)由關(guān)注城市發(fā)展向關(guān)注人的發(fā)展的轉(zhuǎn)型思路。

二、社會(huì)治理視角下公交都市建設(shè)轉(zhuǎn)型的原則和目標(biāo)

“十四五”時(shí)期是開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的起步期。高質(zhì)量發(fā)展是“十四五”時(shí)期乃至更長(zhǎng)時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主題。城市交通作為重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)關(guān)系公共日常生活和城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展，我國(guó)公交都市發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)亟待從多學(xué)科視角進(jìn)行破解。技術(shù)治理已不能完全解決公交都市建設(shè)中的問(wèn)題，正如前文所述，從社會(huì)治理的角度來(lái)看，轉(zhuǎn)變公交都市發(fā)展方式，積極探索公交都市建設(shè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，對(duì)于保障民生福祉、健全基本公共服務(wù)體系、改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境等具有重要意義。首先要明確社會(huì)治理視角下公交都市建設(shè)轉(zhuǎn)型的原則和目標(biāo)，具體包括四個(gè)方面。

一是以人民為中心原則。堅(jiān)持以人民為中心，不斷實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的根本立場(chǎng)，也是對(duì)馬克思主義和毛澤東思想關(guān)于“人民是歷史的主人”重大科學(xué)論斷的繼承和發(fā)展。公共交通，國(guó)際上也稱(chēng)大眾運(yùn)輸(Mass Transit)，是為公眾提供基本出行服務(wù)的城市客運(yùn)方式。(6)《城市客運(yùn)術(shù)語(yǔ) 第1部分：通用術(shù)語(yǔ)》(GB/T 32852.1-2016)定義為運(yùn)用公共汽電車(chē)、城市軌道交通、城市客運(yùn)輪渡等運(yùn)載工具和有關(guān)設(shè)施，按照核定的線(xiàn)路、站點(diǎn)、時(shí)間、票價(jià)運(yùn)營(yíng)，為公眾提供基本出行服務(wù)的城市客運(yùn)方式。1995年《北京宣言：中國(guó)城市交通發(fā)展戰(zhàn)略》中就強(qiáng)調(diào)了公共交通的人本位思想，道路空間應(yīng)優(yōu)先滿(mǎn)足公共交通的需要。相較于私家車(chē)交通下的以車(chē)為本，公共交通強(qiáng)調(diào)以人為本，本質(zhì)上具有社會(huì)治理的以人民為中心的屬性。公共交通歸根到底是服務(wù)人民群眾的，不僅要滿(mǎn)足出行的基本需求，還應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足出行方式的選擇需求，為人民群眾提供高效、安全、舒適、準(zhǔn)時(shí)、便捷的服務(wù)。以人民為中心原則是社會(huì)治理視角下公交都市建設(shè)轉(zhuǎn)型的出發(fā)點(diǎn)、動(dòng)力源、落腳點(diǎn)和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

二是共建共治共享原則。完善共建共治共享的社會(huì)治理格局，體現(xiàn)了對(duì)社會(huì)治理中多重關(guān)系的正確把握和妥善處理。共建、共治、共享分別從資源整合、治理過(guò)程和成果分配三個(gè)維度提出了社會(huì)治理的基本要求，即共建強(qiáng)調(diào)合力合資，共治強(qiáng)調(diào)合智合作，共享強(qiáng)調(diào)共益共贏(yíng)。公共交通是一種典型的公共產(chǎn)品，在其運(yùn)能范圍內(nèi)提供的服務(wù)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。作為公共產(chǎn)品，公共交通采用政府單一主體提供服務(wù)或完全市場(chǎng)機(jī)制都存在局限性，特別是在我國(guó)，公共交通一直在政府經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)主導(dǎo)間尋求平衡點(diǎn)。公共交通本質(zhì)上具有多元主體屬性，在社會(huì)治理視角下公交都市建設(shè)的轉(zhuǎn)型應(yīng)更強(qiáng)調(diào)多向度、多主體的共建共治共享，多元主體在互動(dòng)中相互支撐，最終達(dá)到自我治理的目標(biāo)。

三是基本公共服務(wù)原則。健全基本公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，是“十四五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)乃至2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景目標(biāo)之一。公共交通與人民生活緊密關(guān)聯(lián)，提供基本出行服務(wù)，具有基本公共服務(wù)屬性，關(guān)系到民生福祉。享有公共交通服務(wù)是公民的基本權(quán)利，保障人人享有公共交通服務(wù)是政府的重要職責(zé)。公交都市建設(shè)的轉(zhuǎn)型應(yīng)適應(yīng)基本公共服務(wù)均等化的需要，發(fā)揮其帶動(dòng)作用，以城帶鄉(xiāng)，落實(shí)社區(qū)，不斷提升公共交通服務(wù)的廣度和深度，全力帶動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)客運(yùn)資源融合和服務(wù)銜接，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的基本出行權(quán)利。

四是社會(huì)公平正義原則。社會(huì)公平正義是習(xí)近平社會(huì)治理理念的核心要義，也是中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求，主要體現(xiàn)在權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平等方面[5]。而公共交通憑借其公共性和公益性，已逐漸成為彰顯公平正義、提升治理效能的重要手段[6]。公交都市與就業(yè)機(jī)會(huì)獲取、生活質(zhì)量提升等民生問(wèn)題息息相關(guān)，是體現(xiàn)出行權(quán)益與社會(huì)公平正義的焦點(diǎn)場(chǎng)域。公交都市建設(shè)轉(zhuǎn)型不應(yīng)僅考慮個(gè)體間出行能力和出行需求的差異性，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)人人享有公共交通資源和出行的權(quán)利；獲得公共交通利益的機(jī)會(huì)均等；遵循平等的公共交通規(guī)則和義務(wù)。同時(shí)，公交都市建設(shè)轉(zhuǎn)型還應(yīng)更側(cè)重保障社會(huì)弱勢(shì)群體平等獲取就業(yè)機(jī)會(huì)的出行需求，包括社會(huì)低收入群體和殘障人士等，考慮不同群體交通成本的支付能力，給予更多的公共交通優(yōu)先權(quán)，進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)公平正義，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

此外，社會(huì)治理視角下公交都市建設(shè)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)應(yīng)以人民為中心，完善政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的共建共治共享格局，進(jìn)一步落實(shí)公交優(yōu)先發(fā)展，轉(zhuǎn)變公交都市發(fā)展方式，通過(guò)由設(shè)施建設(shè)向服務(wù)供給轉(zhuǎn)型、由單一主體向多元共治轉(zhuǎn)型、由關(guān)注城市發(fā)展向關(guān)注人的發(fā)展轉(zhuǎn)型，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共交通服務(wù)均等化、職住平衡、通勤幸福、公共交通與城市耦合協(xié)同的可持續(xù)發(fā)展模式，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步。

三、社會(huì)治理視角下公交都市建設(shè)轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)途徑

1．公交都市建設(shè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的體制機(jī)制創(chuàng)新

在社會(huì)治理視角下，公交都市建設(shè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的體制機(jī)制創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在多元主體共建共治共享的治理格局上，即政府、社會(huì)、公眾共同參與、各擔(dān)其責(zé)。

第一，政府主導(dǎo)。公交都市建設(shè)應(yīng)由部門(mén)行為向政府行為轉(zhuǎn)型，由單一部門(mén)向政府主導(dǎo)、多部門(mén)協(xié)作轉(zhuǎn)型。政府應(yīng)作好公交都市建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)的主導(dǎo)作用。具體來(lái)說(shuō)，一是強(qiáng)化公共交通規(guī)劃的引領(lǐng)作用。緊密結(jié)合城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求和居民出行需求，把握公共交通發(fā)展方向，確立公共交通在城市交通系統(tǒng)中的主體地位，推動(dòng)建立公共交通導(dǎo)向的高密度集聚發(fā)展模式。二是進(jìn)一步落實(shí)公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。通過(guò)梳理制約公交優(yōu)先發(fā)展的瓶頸和短板，多措并舉落實(shí)規(guī)劃調(diào)控、公交用地開(kāi)發(fā)、投融資、路權(quán)等方面的優(yōu)先機(jī)制。始終堅(jiān)持公共交通的公益屬性，探索多渠道資金籌措。三是強(qiáng)化公共交通對(duì)城市發(fā)展的導(dǎo)向作用，完善與土地、規(guī)劃、發(fā)改、交管等的跨部門(mén)管理協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理一體化，在城市群、都市圈層面積極探索跨行政區(qū)域的公共交通發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制。促進(jìn)與國(guó)土空間規(guī)劃的協(xié)同，合理布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，從源頭降低交通出行需求。四是積極推進(jìn)公交企業(yè)管理體系變革，細(xì)化公交資源和公交產(chǎn)業(yè)分類(lèi)管理。引導(dǎo)企業(yè)適度開(kāi)展與運(yùn)輸服務(wù)主業(yè)相關(guān)的其他經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，有效提高公交資源要素的價(jià)值。五是創(chuàng)新公共交通扶持和私人小汽車(chē)限制機(jī)制，完善政府購(gòu)買(mǎi)公共交通服務(wù)和價(jià)格補(bǔ)貼機(jī)制，完善限購(gòu)、限行、限停等私人小汽車(chē)限制機(jī)制。六是健全公共交通安全管理機(jī)制，落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，完善安全標(biāo)準(zhǔn)體系，提升安全防范和應(yīng)急處理，強(qiáng)化安全監(jiān)管責(zé)任。

第二，社會(huì)協(xié)同。“社會(huì)”包括企事業(yè)單位、群團(tuán)組織、基層群眾性自治組織，以及其他各類(lèi)社會(huì)組織等。具體來(lái)說(shuō)，一是落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，提供公共交通服務(wù)、安全生產(chǎn)、成本控制，推動(dòng)公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)化改革。二是完善公共交通企業(yè)市場(chǎng)機(jī)制，適度整合公共交通經(jīng)營(yíng)主體，提高服務(wù)效率和能力。三是健全績(jī)效評(píng)估體制，通過(guò)公眾參與、專(zhuān)家咨詢(xún)、行業(yè)協(xié)會(huì)自律等方式，對(duì)公共交通的服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)安全定期評(píng)估，并作為運(yùn)營(yíng)績(jī)效、政府補(bǔ)貼的重要依據(jù)。四是創(chuàng)新公共交通投融資模式，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。

第三，公眾參與。依法保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，引導(dǎo)公眾積極參與公交都市建設(shè)，共享公交都市建設(shè)成果。一方面，提高人民群眾的自我管理和自我約束能力，加強(qiáng)對(duì)交通規(guī)則、交通規(guī)劃、選線(xiàn)設(shè)站、監(jiān)督管理等相關(guān)內(nèi)容的認(rèn)知；另一方面，強(qiáng)化人民群眾在公交都市建設(shè)中的主體意識(shí)，增強(qiáng)人民群眾參與的責(zé)任感。強(qiáng)調(diào)公眾參與是維護(hù)人民群眾，尤其是交通弱勢(shì)群體利益訴求的主要渠道。培養(yǎng)人民群眾的參與能力，明確參與目的、參與內(nèi)容、參與方式、參與機(jī)制等。另外，政府還要健全利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、利益保護(hù)機(jī)制，引導(dǎo)人民群眾依法行使權(quán)利，表達(dá)訴求。拓寬公眾參與渠道，在公交都市建設(shè)的全過(guò)程中廣泛聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，充分調(diào)動(dòng)各方積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，共同推動(dòng)公交都市的發(fā)展。

2．公交都市建設(shè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的“四化”新要求

在社會(huì)治理視角下，治理現(xiàn)代化的理念也為公交都市建設(shè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提出了新要求，即社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化。社會(huì)化更強(qiáng)調(diào)公交都市建設(shè)的多元化主體，充分發(fā)揮社會(huì)、公眾的治理責(zé)任，推進(jìn)治理精細(xì)化，有效規(guī)避政府單一主體在公交都市建設(shè)中的管理錯(cuò)位、干預(yù)過(guò)度、政府失靈等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)由建設(shè)向管理，由管理向治理的轉(zhuǎn)變。法治化對(duì)應(yīng)了公交都市建設(shè)中的法治保障，要健全公共交通法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，落實(shí)公共交通財(cái)稅扶持政策，做到有法可依、有法必依。專(zhuān)業(yè)化強(qiáng)調(diào)提升公交都市建設(shè)中多元主體的專(zhuān)業(yè)化水平，要加強(qiáng)公共交通專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)。

智能化是公交都市建設(shè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的“四化”新要求中的重點(diǎn)。習(xí)近平同志在多次重要講話(huà)中特別強(qiáng)調(diào)要利用好互聯(lián)網(wǎng)和網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，提升治理能力現(xiàn)代化水平。智能化重點(diǎn)依托計(jì)算機(jī)、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)，來(lái)提高公交都市處理人流、物流、交通流、信息流等復(fù)雜關(guān)系的社會(huì)治理能力。一是創(chuàng)新公共交通大數(shù)據(jù)智能化管理與決策系統(tǒng)，包括公眾出行信息系統(tǒng)、車(chē)輛運(yùn)營(yíng)調(diào)度系統(tǒng)、安全監(jiān)控系統(tǒng)、應(yīng)急處置系統(tǒng)等，依托公共交通大數(shù)據(jù)的采集和處理，推進(jìn)公共交通信息資源的深度開(kāi)發(fā)和綜合利用，為管理部門(mén)和運(yùn)營(yíng)企業(yè)提供科學(xué)決策支撐。二是推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+公共交通”發(fā)展，推進(jìn)云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)在出行服務(wù)中的應(yīng)用，打造出行即服務(wù)(MaaS)公共交通一體化平臺(tái)，打通多模式公共交通方式之間的壁壘，提供一站式公共交通服務(wù)。三是強(qiáng)化公共交通出行信息引導(dǎo)服務(wù)，通過(guò)車(chē)站信息系統(tǒng)、智能手機(jī)APP等建立可視化智能動(dòng)態(tài)出行信息服務(wù)系統(tǒng)，提高信息服務(wù)覆蓋密度。四是進(jìn)一步創(chuàng)新智能IC卡、移動(dòng)支付、電子客票、無(wú)人駕駛等智能化服務(wù)，提供便捷、智慧的出行服務(wù)。

3．發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在公交都市建設(shè)轉(zhuǎn)型中的重要作用

行業(yè)協(xié)會(huì)是社會(huì)治理體系中不可或缺的重要力量，也是我國(guó)社會(huì)治理中的薄弱環(huán)節(jié)。公共交通行業(yè)協(xié)會(huì)是一種介于政府與公共交通企業(yè)之間，為其服務(wù)、咨詢(xún)、監(jiān)督、公正、自律、協(xié)調(diào)的社會(huì)組織。在公交都市建設(shè)中，要正確處理政府與行業(yè)協(xié)會(huì)的關(guān)系，堅(jiān)持政社分開(kāi)，權(quán)責(zé)明確，一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)要充當(dāng)政府與公交企業(yè)之間的中介，為政府完善決策、調(diào)控市場(chǎng)提供參考；另一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)通過(guò)制定行業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督運(yùn)行，協(xié)調(diào)糾紛，有利于彌補(bǔ)政府在公交都市建設(shè)中的不足。

在社會(huì)治理視角下，政府應(yīng)積極引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)參與公交都市建設(shè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，加大公共交通服務(wù)購(gòu)買(mǎi)力度，重視社會(huì)資本建設(shè)，建立政府與行業(yè)協(xié)會(huì)之間的互信關(guān)系，加強(qiáng)政府與行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)等部門(mén)的協(xié)同合作。通過(guò)向行業(yè)協(xié)會(huì)授權(quán)，給予其在公共交通服務(wù)供給領(lǐng)域的發(fā)展空間和資源，促進(jìn)行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。公共交通行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)積極參與公交都市建設(shè)，承接政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)職能；深入開(kāi)展行業(yè)調(diào)研，積極反映行業(yè)訴求；制定公共交通相關(guān)法律法規(guī)，協(xié)助政府部門(mén)完善行業(yè)管理；規(guī)范市場(chǎng)秩序，建立行業(yè)自律機(jī)制，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)和資源浪費(fèi)；根據(jù)授權(quán)進(jìn)行公共交通行業(yè)統(tǒng)計(jì)，掌握國(guó)內(nèi)外行業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)；開(kāi)展專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)、推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步、提高公共交通企業(yè)專(zhuān)業(yè)水平等；加強(qiáng)公益形象塑造，贏(yíng)得公眾廣泛認(rèn)同。

4．構(gòu)建公交都市多模式—多層次的公共交通體系

在公交都市建設(shè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展中，通過(guò)構(gòu)建多模式—多層次的公共交通體系，可以妥善處理公共交通與土地開(kāi)發(fā)的矛盾，進(jìn)而從源頭上緩解出行需求與交通供給的矛盾，促進(jìn)公共交通與城市發(fā)展的耦合協(xié)同。隨著地鐵、輕軌、快速公交等新型交通方式的興起，公共交通模式愈發(fā)多樣、分工愈發(fā)明確。將不同運(yùn)量、速度、線(xiàn)網(wǎng)形式和密度的公共交通整合在一起，構(gòu)建起結(jié)構(gòu)合理、功能明確、無(wú)縫銜接的多模式公共交通體系，并共同承擔(dān)公交都市各圈層結(jié)構(gòu)中不同距離和客流規(guī)模的公共交通出行，已成為很多國(guó)家公共交通系統(tǒng)的理想模式。

公交都市多模式—多層次的公共交通體系，即多模式公共交通與多層次城市空間相適應(yīng)，滿(mǎn)足公共交通與城市空間的默契協(xié)調(diào)，共存共促。一是城市中心適宜布置常規(guī)公交、地鐵、輕軌等不同運(yùn)量、運(yùn)速、站距的公共交通模式，滿(mǎn)足城市中心內(nèi)部的公共交通出行。二是城市中心—近郊層次適宜布置快速公交、有軌電車(chē)等中運(yùn)量、中速度、中站距的公共交通模式，滿(mǎn)足城市中心與近郊組團(tuán)之間的快速公共交通出行。三是城市中心—遠(yuǎn)郊層次適宜布置市域快軌等大運(yùn)量、高速度、大站距的公共交通模式，滿(mǎn)足城市中心與遠(yuǎn)郊城鎮(zhèn)的長(zhǎng)距離快速公共交通出行。通過(guò)構(gòu)建多模式—多層次公共交通體系，可以妥善處理好人、交通、土地三者的關(guān)系，促進(jìn)職住平衡和通勤幸福指數(shù)，不斷提升公共交通服務(wù)的廣度和深度，全面加強(qiáng)公共交通在全域的服務(wù)質(zhì)量和保障能力，從根本上改變城市公共交通發(fā)展滯后和被動(dòng)適應(yīng)的局面。

5．服務(wù)城鄉(xiāng)社區(qū)公共交通服務(wù)最后一公里

在社會(huì)治理視角下，基層是一切工作的落腳點(diǎn)，城鄉(xiāng)社區(qū)是公交都市建設(shè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本單元。公交都市建設(shè)的重心必須落實(shí)到城鄉(xiāng)社區(qū)，這有助于健全基本公共服務(wù)體系，保障民生福祉。公交都市建設(shè)應(yīng)適應(yīng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的需要，發(fā)揮對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)的帶動(dòng)作用，將公共交通服務(wù)延伸至城鄉(xiāng)社區(qū)，完善一體化的公共交通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。一是公共交通站點(diǎn)要覆蓋城鄉(xiāng)社區(qū)，大型公共建筑、居住區(qū)配建相應(yīng)的公共交通場(chǎng)站設(shè)施，方便就近乘車(chē)。二是引導(dǎo)公共服務(wù)設(shè)施向公共交通走廊、站點(diǎn)集聚，提高城鄉(xiāng)公共服務(wù)的公交可達(dá)性。三是積極發(fā)展公共小巴、社區(qū)公交、微循環(huán)公交、定制公交等，作為公共交通最后一公里的接駁公交系統(tǒng)，靈活設(shè)置運(yùn)行方案，滿(mǎn)足居民多樣化、個(gè)性化的出行需求。四是改善慢行交通接駁的出行環(huán)境，豐富公交出行“站到門(mén)”服務(wù)，包括因地制宜建設(shè)安全、健康、舒適、優(yōu)美的步行系統(tǒng)；科學(xué)建設(shè)自行車(chē)專(zhuān)用道及停放設(shè)施，在最后一公里兩端提供充足、便捷的自行車(chē)停車(chē)位；引導(dǎo)共享自行車(chē)企業(yè)完善運(yùn)營(yíng)服務(wù)機(jī)制，建立共享自行車(chē)智能調(diào)度系統(tǒng)，與公共交通網(wǎng)絡(luò)無(wú)縫銜接。

總之，“十四五”時(shí)期，公交都市建設(shè)要始終堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，進(jìn)一步落實(shí)公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)變公交都市發(fā)展方式，積極探索公交都市建設(shè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，以解決出行需求與交通供給、公共交通與土地開(kāi)發(fā)、公共交通與私人小汽車(chē)、重建設(shè)與輕管理的矛盾。通過(guò)創(chuàng)新體制機(jī)制、落實(shí)“四化”新要求、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)同作用、構(gòu)建多模式—多層次公共交通體系、治理城鄉(xiāng)社區(qū)公共交通最后一公里等途徑，由設(shè)施建設(shè)向服務(wù)供給轉(zhuǎn)型，由單一主體向多元共治轉(zhuǎn)型，由關(guān)注城市發(fā)展向關(guān)注人的發(fā)展轉(zhuǎn)型，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共交通服務(wù)均等化、職住平衡、通勤幸福、公共交通與城市耦合協(xié)同的可持續(xù)發(fā)展模式，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步。最后，還要根據(jù)公交都市的自身特點(diǎn)，與時(shí)俱進(jìn)，因地制宜，不斷豐富公交都市建設(shè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的理論體系和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。