運(yùn)用PPP提供“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”：理論、實(shí)踐與改進(jìn)

賈 康，陳 通，唐丹彤

(中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院，北京 100142 )

一、引言

黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民群眾對(duì)于美好生活的期待與向往，在國(guó)家社會(huì)層面包括但不限于健全的法治體系、充足的社會(huì)保障、完善的公共服務(wù)等內(nèi)容。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)、科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，社會(huì)公民權(quán)益范疇和倫理內(nèi)容愈加豐富，在國(guó)家層面表現(xiàn)為“高福利”，然而與之相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)與職能邊界逐步擴(kuò)大也導(dǎo)致政府維持運(yùn)轉(zhuǎn)所需的財(cái)力支撐不斷增強(qiáng)，由此帶來(lái)的政府債務(wù)水平不斷攀升則阻礙了公共服務(wù)質(zhì)量的進(jìn)一步提升。為解決公共產(chǎn)品供需之間的矛盾，西方國(guó)家率先打破公共產(chǎn)品僅由政府供應(yīng)的局限，將市場(chǎng)主體引入公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，政府與社會(huì)資本合作提供公共產(chǎn)品的PPP(Public-Private-Partnership)模式應(yīng)運(yùn)而生。

我國(guó)在20世紀(jì)80年代利用港資啟動(dòng)了第一個(gè)PPP項(xiàng)目——深圳沙角B電廠(1)在電力供應(yīng)極度緊張的特定發(fā)展階段，從基本電力保障的供給意義而言，可以說(shuō)其帶有本文將重點(diǎn)討論的“權(quán)益-倫理型PPP項(xiàng)目”的特點(diǎn)，隨后以外資特許經(jīng)營(yíng)的方式開(kāi)始了社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品供給的初步嘗試。2004年5月《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》發(fā)布，一些城市在供電、供水、污水處理等市政公用設(shè)施領(lǐng)域開(kāi)展了一批具有代表性的PPP項(xiàng)目，北京地鐵4號(hào)線成為這一時(shí)期較為典型的標(biāo)桿。2014年以來(lái)，決策層特別強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本合作模式(PPP)要成為創(chuàng)新發(fā)展中的一大重點(diǎn)，以發(fā)改委、財(cái)政部為主的各主管和相關(guān)部委相繼發(fā)布多項(xiàng)配套政策，PPP模式得以在較短時(shí)間內(nèi)從探索性的制度創(chuàng)新演化為廣泛的落地實(shí)踐。這在一定程度上緩解了各地基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)供給側(cè)的財(cái)政壓力，并發(fā)揮出擴(kuò)大內(nèi)需、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、改善民生、提升政府績(jī)效、增強(qiáng)發(fā)展后勁等多方面的正面效應(yīng)，但同時(shí)也暴露了PPP模式運(yùn)行中存在的一些不足、短板與扭曲，值得我們深化認(rèn)識(shí)和興利除弊。

PPP模式在全球范圍內(nèi)的廣泛應(yīng)用，得益于新公共管理浪潮的推動(dòng)。PPP模式的優(yōu)勢(shì)與效用顯而易見(jiàn)[1-2]：從財(cái)政視角來(lái)看，PPP以緩解財(cái)政資金短期壓力為初衷，并可以利用社會(huì)資本參與來(lái)優(yōu)化中長(zhǎng)期預(yù)算績(jī)效；從經(jīng)濟(jì)全局來(lái)看，PPP對(duì)于當(dāng)下的穩(wěn)經(jīng)濟(jì)大盤(pán)、中長(zhǎng)期的優(yōu)化法治建設(shè)和推進(jìn)混合所有制改革等都具有不可忽視的積極作用；從各地實(shí)踐來(lái)看，地方政府在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，將PPP項(xiàng)目作為政府引致投資的一種有效渠道，使其成為刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)充分就業(yè)、改善民生和增加經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展后勁的抓手之一。

但從全球范圍來(lái)看，PPP項(xiàng)目普遍具有合作周期長(zhǎng)、參與主體多、投資規(guī)模大等特征，且主要集中在市政公用設(shè)施與公共工程領(lǐng)域，對(duì)于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)養(yǎng)老、住房保障等領(lǐng)域的貢獻(xiàn)相對(duì)不足。其原因，一方面在于后者的投資體量相對(duì)較小，所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)拉動(dòng)效應(yīng)較弱，且公共服務(wù)質(zhì)量提升效應(yīng)相對(duì)滯后，難以在短期內(nèi)充分顯現(xiàn)出來(lái)；另一方面則是由于政府和市場(chǎng)主體在對(duì)后者的認(rèn)識(shí)上還存在較多的模糊之處。政府與市場(chǎng)的邊界如何合理劃分，在理論上和實(shí)踐中都是難題。改革開(kāi)放以來(lái)，民營(yíng)資本介入教育、醫(yī)療等傳統(tǒng)的政府職能覆蓋領(lǐng)域，雖有嘗試性的進(jìn)展，但也有困惑、反復(fù)和挑戰(zhàn)。事實(shí)上，在PPP模式中政府與社會(huì)資本的長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系更多體現(xiàn)于“經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)”，而教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等的供給，直觀地看往往更具有經(jīng)營(yíng)服務(wù)屬性，因而更需要也更可能有效對(duì)接PPP模式這種公共產(chǎn)品供給的創(chuàng)新方式。但是，基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生保障、基本住房保障等與傳統(tǒng)意義上的“純公共產(chǎn)品”又有所不同，對(duì)其認(rèn)識(shí)上的不清一定程度上阻礙了PPP模式的應(yīng)用及改進(jìn)。本文認(rèn)為，這類(lèi)公共產(chǎn)品應(yīng)作為“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”來(lái)看待，而在中國(guó)以現(xiàn)代化為取向的創(chuàng)新發(fā)展中，采用PPP模式供給“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”則是理論創(chuàng)新與實(shí)踐創(chuàng)新相結(jié)合的典型案例?；诖耍韵聫睦碚撆c實(shí)踐層面進(jìn)行具體闡釋。

二、理論創(chuàng)新：“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”與PPP模式選擇

1. 公共服務(wù)范圍的擴(kuò)展與“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”的提出

公共產(chǎn)品理論對(duì)于認(rèn)識(shí)國(guó)家(政府)的公共職能、理解和構(gòu)建現(xiàn)代化國(guó)家治理體系及財(cái)政體制，具有十分重要的意義[3-4]。關(guān)于公共產(chǎn)品內(nèi)涵與外延的探討在學(xué)術(shù)界已經(jīng)歷多年演進(jìn)，人們傾向于聯(lián)系生活經(jīng)驗(yàn)中的普遍認(rèn)知，將政府所從事的工作與公共部門(mén)所服務(wù)的范圍等價(jià)于公共產(chǎn)品所包含的內(nèi)容。但從理論維度上來(lái)看，現(xiàn)實(shí)世界中運(yùn)轉(zhuǎn)良好的公共服務(wù)體系并非理所當(dāng)然地出現(xiàn)，其持續(xù)優(yōu)化和完善需要有科學(xué)有效的國(guó)家治理理論體系為依據(jù)，也需要有緊密聯(lián)系實(shí)際的與時(shí)俱進(jìn)的公共產(chǎn)品理論為支撐。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高需要國(guó)家治理體系以“現(xiàn)代化”為取向升級(jí)發(fā)展，而現(xiàn)代國(guó)家治理體系的構(gòu)建和優(yōu)化需要進(jìn)一步梳理和認(rèn)識(shí)政府職能，厘清公共產(chǎn)品的內(nèi)涵與邊界，從而完善國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的理論依據(jù)和目標(biāo)導(dǎo)向。

從理論層面追根溯源，大衛(wèi)·休謨最早在其著作《人性論》中談到了公共產(chǎn)品供給中的搭便車(chē)行為，認(rèn)為公共產(chǎn)品是指對(duì)每個(gè)社會(huì)成員均有益的事情，應(yīng)當(dāng)通過(guò)集體行動(dòng)來(lái)完成。隨后，亞當(dāng)·斯密在《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》中也提到公共產(chǎn)品的供給，認(rèn)為治安與司法應(yīng)由政府予以提供，而其他的諸如公共基礎(chǔ)設(shè)施在不同時(shí)期和不同地域則可以采取差異化的方式提供。此后，瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家威克塞爾指出，公共產(chǎn)品供給的規(guī)模和范圍主要取決于各類(lèi)利益集團(tuán)的商議，而個(gè)人對(duì)公共產(chǎn)品的需求和意愿難以得到重視，因此在公共產(chǎn)品的選擇過(guò)程中必須有政治程序的介入，讓每個(gè)個(gè)體公平地參與到公共產(chǎn)品供給決策中來(lái)，即公共產(chǎn)品應(yīng)具有“政治倫理性”。瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家林達(dá)爾在此基礎(chǔ)上引入邊際思想，提出公共產(chǎn)品供給規(guī)模應(yīng)保證每個(gè)人均可以按照自己意愿價(jià)格取得相應(yīng)的產(chǎn)品。林達(dá)爾均衡實(shí)質(zhì)上是延續(xù)了威克塞爾所強(qiáng)調(diào)的政治倫理中所包含的“公平性”。

對(duì)公共產(chǎn)品最具影響力的定義來(lái)自美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·薩繆爾森，他通過(guò)對(duì)公共產(chǎn)品消費(fèi)過(guò)程的歸納和總結(jié)，提出公共產(chǎn)品應(yīng)具有“非排他性”與“非競(jìng)爭(zhēng)性”的特征，這一度成為人們界定公共產(chǎn)品的普遍認(rèn)知依據(jù)。其后，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·布坎南等人發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)生活中還存在無(wú)法同時(shí)滿(mǎn)足“非排他性”和“非競(jìng)爭(zhēng)性”的公共產(chǎn)品，并將其稱(chēng)為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”(可細(xì)分為“公共池塘產(chǎn)品”和“俱樂(lè)部產(chǎn)品”)，對(duì)公共產(chǎn)品理論進(jìn)行了修補(bǔ)和完善。

然而，在現(xiàn)實(shí)世界中，無(wú)論是在國(guó)內(nèi)還是在國(guó)外，基礎(chǔ)教育(“義務(wù)教育”)、基本醫(yī)療衛(wèi)生保障、基本住房保障等通常也被歸屬于公民應(yīng)享受的“基本公共服務(wù)均等化”之公共產(chǎn)品供給范疇，但它們并不符合經(jīng)典的公共產(chǎn)品(“純公共產(chǎn)品”)和“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的嚴(yán)格定義，既會(huì)在消費(fèi)上表現(xiàn)出競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)，又能在收益上輕松實(shí)現(xiàn)排他性質(zhì)，即與“純私人產(chǎn)品”表現(xiàn)出相同的屬性特征。對(duì)此，中國(guó)學(xué)者馮俏彬和賈康于2010年創(chuàng)新性地將上述直觀上具有私人產(chǎn)品屬性特征的公共產(chǎn)品定義為“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”[5](2)這一原創(chuàng)性理論成果的英文版已于2019年5月在International Journal of Economics and Management Studies上發(fā)表，“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”也作為詞條收入經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2016年出版的《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)大典(財(cái)政學(xué)分冊(cè))》中。。這一理論創(chuàng)新為厘清我國(guó)教育、醫(yī)療、住房等領(lǐng)域公共產(chǎn)品供給中政府與市場(chǎng)責(zé)任提供了基礎(chǔ)理論依據(jù)和建設(shè)性的解決思路。

客觀地看，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，人類(lèi)文明形態(tài)中的社會(huì)成員權(quán)益和社會(huì)倫理內(nèi)容不斷演進(jìn)，公共產(chǎn)品的內(nèi)涵和外延也隨之發(fā)生變化，需要與時(shí)俱進(jìn)地從更加本質(zhì)的層面、更為寬闊的視野來(lái)認(rèn)識(shí)和分析公共產(chǎn)品的內(nèi)涵。中國(guó)學(xué)者所提出的“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”概念，充分反映了以研究者“理論緊密聯(lián)系實(shí)際”的主觀努力服務(wù)于社會(huì)實(shí)踐的理論創(chuàng)新進(jìn)展。所謂“權(quán)益”是指社會(huì)成員共同價(jià)值取向決定的每個(gè)公民應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利，應(yīng)被視為一個(gè)文明社會(huì)理應(yīng)具備的仁慈與人道關(guān)懷；所謂“倫理”是指公民基本權(quán)利在獲得社會(huì)價(jià)值觀的普遍共識(shí)后，通過(guò)集體表決的政治程序使之具備政治倫理，即應(yīng)當(dāng)由全體社會(huì)成員平等消費(fèi)，并按照政治原則進(jìn)行分配。

基于中國(guó)學(xué)者的理論創(chuàng)新，完整的公共產(chǎn)品譜系應(yīng)包括“純公共產(chǎn)品”“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”3類(lèi)。廣義公共產(chǎn)品的邊界是隨著市場(chǎng)、技術(shù)、體制、社會(huì)發(fā)展階段等條件的變化而動(dòng)態(tài)調(diào)整的。早期公共產(chǎn)品的誕生是源于保障公民日常生活所需、維持經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序、保障國(guó)家權(quán)力運(yùn)行等，例如國(guó)防外交、治安司法、公共交通等；隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展進(jìn)步，新鮮空氣、清潔水源、環(huán)境保護(hù)、傳染病防治、文體娛樂(lè)公共設(shè)施等更高層次的生活需求成為社會(huì)成員的普遍訴求，公共產(chǎn)品供給范疇也隨之?dāng)U充；再向后發(fā)展，“幼有所育、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”等更為全面的公共產(chǎn)品供給體系開(kāi)始成為高福利社會(huì)的追求?！凹児伯a(chǎn)品”代表了社會(huì)成員生存和發(fā)展的基本條件，而社會(huì)成員權(quán)益需求和政治倫理普遍認(rèn)同的公共產(chǎn)品內(nèi)容擴(kuò)充，則越來(lái)越鮮明地表現(xiàn)為義務(wù)教育、基本醫(yī)療保障、基本住房保障等“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”供給范圍的延展。

我國(guó)當(dāng)前正在向社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)，為了滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活基本保障的需要，基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和社會(huì)保障等已然納入基本公共服務(wù)的范疇，成為不可或缺的“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”。“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”的提出與闡釋?zhuān)卣沽斯伯a(chǎn)品的外延，為公共部門(mén)與私人部門(mén)合作，進(jìn)而對(duì)接和借助市場(chǎng)化機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)這類(lèi)公共產(chǎn)品供給規(guī)模的擴(kuò)大和質(zhì)量的提升奠定了理論基礎(chǔ)，也為相關(guān)PPP項(xiàng)目的實(shí)踐提供了理論指導(dǎo)。這一理論創(chuàng)新成果問(wèn)世十余年來(lái)，逐漸發(fā)展成熟，并日益緊密地對(duì)接和融合于我國(guó)公共產(chǎn)品供給實(shí)踐中，成為推進(jìn)公共服務(wù)均等化和高質(zhì)量發(fā)展的理論基石之一。

2. 公共產(chǎn)品的三大類(lèi)別與PPP模式選擇

更為科學(xué)合理地明確公共產(chǎn)品內(nèi)涵與外延，更為豐富地給出公共產(chǎn)品分類(lèi)界說(shuō)，為在實(shí)踐中更加有效地探索公共產(chǎn)品供給方式優(yōu)化提供了理論前提。PPP模式是公共部門(mén)與市場(chǎng)部門(mén)在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益共享原則下通過(guò)伙伴式合作共同實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品或服務(wù)供給的模式創(chuàng)新[6-8]。納入“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”這一分類(lèi)后，公共產(chǎn)品的完整譜系應(yīng)當(dāng)包括“純公共產(chǎn)品”“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”，可分別對(duì)應(yīng)三種PPP模式——政府采購(gòu)工程與服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、股權(quán)合作(3)本文僅基于不同類(lèi)型公共產(chǎn)品的特征屬性從理論上探討與之最為匹配的PPP具體模式，并不是說(shuō)在實(shí)踐中一定要采取相應(yīng)的模式。：

第一，“純公共產(chǎn)品”是經(jīng)典公共產(chǎn)品定義下同時(shí)具有“非競(jìng)爭(zhēng)性”和“非排他性”的物品(如國(guó)防、法規(guī)制度等)，為全體社會(huì)成員平等享有，因其無(wú)法由市場(chǎng)有效提供，必須由國(guó)家權(quán)力獨(dú)占式地保證其供給的實(shí)現(xiàn)。“純公共產(chǎn)品”的供給必然納入政府職責(zé)范圍且必須由政府直接管理其運(yùn)行，但也不排斥其相關(guān)工程項(xiàng)目建設(shè)、所用具體物品和配套服務(wù)等可采取政府采購(gòu)方式對(duì)接市場(chǎng)(如某些國(guó)防工程、軍火武器和某些法規(guī)服務(wù)的采購(gòu))。政府應(yīng)制定詳細(xì)明晰的指導(dǎo)目錄以規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)“純公共產(chǎn)品”的行為，通過(guò)采購(gòu)交易，可引入市場(chǎng)部門(mén)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)以及成果來(lái)提升公共服務(wù)供給的效率與質(zhì)量。

第二，“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”是指無(wú)法同時(shí)滿(mǎn)足傳統(tǒng)公共產(chǎn)品定義下的“非競(jìng)爭(zhēng)性”和“非排他性”，但具有其中一項(xiàng)特征的物品。在能源水利、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，社會(huì)資本能夠通過(guò)排他性技術(shù)在“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”供應(yīng)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)選擇性進(jìn)入，并借助“使用者付費(fèi)”機(jī)制使市場(chǎng)化供給的可持續(xù)成為可能，從而避免“免費(fèi)搭便車(chē)”等現(xiàn)象，提高公共資金的使用效益。例如高速公路通過(guò)設(shè)置收費(fèi)站(“俱樂(lè)部”式排他技術(shù))為供應(yīng)主體獲得穩(wěn)定的投資收益提供保障，可激勵(lì)市場(chǎng)主體參與此種“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的供應(yīng)。而政府通過(guò)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式，在明確政府部門(mén)與市場(chǎng)主體權(quán)責(zé)邊界的前提下引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，準(zhǔn)許社會(huì)資本在約定的期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)這一類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)，則可以緩解政府資金緊張、降低一般納稅人負(fù)擔(dān)、提高項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的績(jī)效。

第三，“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”是指根據(jù)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念定義具有直觀的私人產(chǎn)品屬性，但社會(huì)共同價(jià)值取向和集體政治選擇已決定其應(yīng)由政府提供的公共產(chǎn)品?，F(xiàn)實(shí)生活中“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”已相當(dāng)廣泛地存在，例如基本醫(yī)療、義務(wù)教育、保障性安居工程等領(lǐng)域的供給品，既表現(xiàn)出滿(mǎn)足了一部分人就無(wú)法同時(shí)滿(mǎn)足另一部分人的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性特征，又已由法規(guī)等形式確定為社會(huì)成員得到均等化基本公共服務(wù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策托底的必保條件。在此領(lǐng)域，由于實(shí)際形態(tài)上存在或無(wú)法完全排除競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，傳統(tǒng)的政府供給容易存在“設(shè)租尋租”式扭曲、管理混亂、效率低下、成本虛增等問(wèn)題。為克服政府在該領(lǐng)域存在的供給劣勢(shì)，讓市場(chǎng)主體參與“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”供給，使政府與企業(yè)在形成合作關(guān)系后取長(zhǎng)補(bǔ)短(“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”)成為最佳選擇，也順理成章地對(duì)接了近些年在我國(guó)創(chuàng)新發(fā)展中方興未艾的PPP機(jī)制創(chuàng)新，如公立醫(yī)院、公立學(xué)校的“重整-運(yùn)營(yíng)-移交”(Retrofit-Operate-Transfer，ROT)模式和保障房建設(shè)等。

理想化的“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”P(pán)PP供給方式應(yīng)是：由社會(huì)資本參與投資建設(shè)、管理運(yùn)營(yíng)公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給全過(guò)程，最佳社會(huì)資本方應(yīng)為業(yè)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)豐富、口碑良好、具備相當(dāng)資質(zhì)的成熟機(jī)構(gòu)(如學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、保障性住房開(kāi)發(fā)企業(yè)等)；政府與社會(huì)資本在合同約定下確立產(chǎn)出目標(biāo)，項(xiàng)目合作范圍應(yīng)從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)延伸至核心服務(wù)內(nèi)容的供應(yīng)；項(xiàng)目在合作范圍內(nèi)仍然保留公立性質(zhì)或者得到公共經(jīng)費(fèi)的支持，社會(huì)資本在經(jīng)營(yíng)階段按照相應(yīng)的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)獲得績(jī)效付費(fèi)，如學(xué)校根據(jù)學(xué)生人數(shù)、升學(xué)率、教學(xué)質(zhì)量評(píng)估等設(shè)置考核標(biāo)準(zhǔn)。此外，“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”供給的PPP項(xiàng)目(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“權(quán)益-倫理型PPP項(xiàng)目”)的公益性源于項(xiàng)目?jī)?nèi)容納入公共服務(wù)范疇，應(yīng)由政府有關(guān)部門(mén)對(duì)口監(jiān)督其服務(wù)質(zhì)量；項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性則由投資回報(bào)實(shí)現(xiàn)方式來(lái)體現(xiàn)，投資回報(bào)的方案設(shè)計(jì)應(yīng)在項(xiàng)目采購(gòu)環(huán)節(jié)完成，運(yùn)營(yíng)階段則由政府部門(mén)基于績(jī)效考核實(shí)施跟蹤監(jiān)督。在既定考核標(biāo)準(zhǔn)下保留社會(huì)資本“非暴利但可接受、覆蓋長(zhǎng)時(shí)間段”的合理利潤(rùn)空間，在法治化制度保障和專(zhuān)業(yè)化智力支持等條件下明確各方權(quán)責(zé)關(guān)系，在陽(yáng)光化的社會(huì)多重監(jiān)督與人大預(yù)算審批制度下形成“公共選擇”式的政治倫理機(jī)制，這些是應(yīng)把握好的“權(quán)益-倫理型PPP項(xiàng)目”健康可持續(xù)發(fā)展方向。

針對(duì)不同類(lèi)型的公共產(chǎn)品采取差異化的PPP具體模式，進(jìn)而形成多樣化的公共產(chǎn)品有效供給，需要銳意創(chuàng)新，也需要在規(guī)范化軌道(主要為法治化、專(zhuān)業(yè)化和陽(yáng)光化)上積累經(jīng)驗(yàn)，使各種特定供給機(jī)制逐漸臻于成熟。目前來(lái)看，“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”主要的適應(yīng)性PPP具體模式包括“建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交”(Build-Operate-Transfer，BOT)和ROT等，前者主要對(duì)應(yīng)于學(xué)校、醫(yī)院、保障房等的新建項(xiàng)目，后者主要對(duì)應(yīng)于已有運(yùn)營(yíng)的學(xué)校、醫(yī)院、保障房社區(qū)等的優(yōu)化升級(jí)項(xiàng)目。對(duì)于日益體現(xiàn)為社會(huì)需求增量的“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”供給項(xiàng)目，適宜的PPP模式會(huì)因政府、企業(yè)、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)三方各以相對(duì)優(yōu)勢(shì)介入合作而產(chǎn)生“1+1+1>3”的績(jī)效倍增效應(yīng)，不僅是難能可貴的融資模式創(chuàng)新，也是難能可貴的管理模式創(chuàng)新，并實(shí)質(zhì)性地貢獻(xiàn)于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。

三、實(shí)踐考察：“權(quán)益-倫理型PPP項(xiàng)目”運(yùn)作中存在的主要問(wèn)題

2014年以來(lái)，我國(guó)政府在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣PPP模式，國(guó)務(wù)院及財(cái)政部、發(fā)改委等部門(mén)累計(jì)出臺(tái)PPP模式相關(guān)政策法規(guī)百余項(xiàng)，PPP的創(chuàng)新發(fā)展已提升到了前所未有的戰(zhàn)略高度。截至2022年6月，財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)納入項(xiàng)目13 972個(gè)，項(xiàng)目總投資金額超過(guò)20萬(wàn)億元，其中，對(duì)應(yīng)“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”供給的PPP項(xiàng)目有2 698個(gè)，投資額占比為11%(數(shù)據(jù)來(lái)自Wind數(shù)據(jù)庫(kù))。但由于相關(guān)制度規(guī)范尚不夠完善、機(jī)制體系尚不夠成熟，當(dāng)前運(yùn)用PPP模式開(kāi)展教育、醫(yī)療、保障房、基本養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)等“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，還存在一些問(wèn)題，大體上可以歸為兩類(lèi)：一是與其他類(lèi)型的PPP項(xiàng)目大同小異地面對(duì)如何規(guī)范化可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)。不少PPP項(xiàng)目存在政府方“重融資、輕管理”、社會(huì)資本方“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的現(xiàn)象，甚至?xí)筆PP模式異化為一種簡(jiǎn)單化的融資行為，具體表現(xiàn)為資本構(gòu)成存在“明股實(shí)債”、績(jī)效考核流于形式、財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼固化、利益分配與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不匹配等不良現(xiàn)象，導(dǎo)致PPP模式的潛在優(yōu)勢(shì)和提質(zhì)增效功能作用未能充分發(fā)揮。二是由于“權(quán)益-倫理型PPP項(xiàng)目”特有的復(fù)雜性及其突出的管理機(jī)制要求導(dǎo)致的一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

1.“權(quán)益-倫理型PPP項(xiàng)目”存在建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的割裂

如上所述，“權(quán)益-倫理型PPP項(xiàng)目”(如公立教育、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和保障型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等)所適合的主要是建設(shè)與運(yùn)營(yíng)融于一體的綜合性供給模式，最終落腳點(diǎn)在于通過(guò)引入市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品與服務(wù)生產(chǎn)和供給績(jī)效的提升，該類(lèi)PPP項(xiàng)目需要的社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)為兼具建設(shè)能力和運(yùn)營(yíng)資源的綜合服務(wù)主體。然而，現(xiàn)有的一些“權(quán)益-倫理型PPP項(xiàng)目”存在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與服務(wù)的供應(yīng)分離的問(wèn)題。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制遴選的社會(huì)資本方往往具備建設(shè)資質(zhì)但缺乏運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，在項(xiàng)目建設(shè)完成后，或?qū)㈨?xiàng)目運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)交至事業(yè)單位，或依托當(dāng)?shù)刭Y源新成立運(yùn)營(yíng)主體。這樣并不利于PPP模式資源整合效應(yīng)的發(fā)揮，會(huì)導(dǎo)致PPP模式雖在一定程度上解決了項(xiàng)目建設(shè)籌資問(wèn)題，而其核心意義所在的公共產(chǎn)品與服務(wù)的高質(zhì)量供應(yīng)過(guò)程卻被忽視，或出現(xiàn)“心有余而力不足”的窘境。

“權(quán)益-倫理型PPP項(xiàng)目”建設(shè)與服務(wù)供應(yīng)過(guò)程的脫節(jié)和割裂，與項(xiàng)目參與各方對(duì)“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”的認(rèn)識(shí)不一或經(jīng)驗(yàn)不足有關(guān)，也與相關(guān)人員的培訓(xùn)不足、素質(zhì)局限等有關(guān)。在“權(quán)益-倫理型PPP項(xiàng)目”實(shí)踐中，政府部門(mén)通常依據(jù)“純公共產(chǎn)品”的慣性思維來(lái)認(rèn)識(shí)“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”，前者多由政府采購(gòu)工程建設(shè)服務(wù)，建好后交由事業(yè)單位負(fù)責(zé)日常經(jīng)營(yíng)，經(jīng)費(fèi)方面則由財(cái)政資金撥付。例如，當(dāng)前在我國(guó)教育、醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中應(yīng)用較為廣泛的運(yùn)作模式是：社會(huì)資本方負(fù)責(zé)投資、建設(shè)以及非核心內(nèi)容的運(yùn)營(yíng)服務(wù)，政府部門(mén)保留提供核心公共服務(wù)，政府與社會(huì)資本停留在相對(duì)淺層次的合作上，政府依據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施交付標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行可用性付費(fèi)，按照合作期內(nèi)績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)支付非核心服務(wù)的績(jī)效付費(fèi)。在這樣的合作框架下，工程建設(shè)方成為參與PPP項(xiàng)目合作的社會(huì)資本方，為了符合PPP項(xiàng)目采購(gòu)的綜合服務(wù)供應(yīng)商要求，其往往與規(guī)模體量較小的運(yùn)營(yíng)方(甚至是新成立的殼公司)組成聯(lián)合體；在資本結(jié)構(gòu)安排上，為規(guī)避并表后杠桿率升高的風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)方作為聯(lián)合體牽頭人通常持有低于50%的股份，運(yùn)營(yíng)方則持有較大比例的股份；項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，作為牽頭人的建設(shè)方獲取施工利潤(rùn)后，形式上仍是項(xiàng)目公司的小股東，但實(shí)質(zhì)上已與項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)相隔離并實(shí)現(xiàn)“隱退”，而后續(xù)公共服務(wù)供給過(guò)程則由運(yùn)營(yíng)方負(fù)責(zé)?？梢?jiàn)，政府與社會(huì)資本的合作往往僅停留在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)層面，并未充分發(fā)揮項(xiàng)目全生命周期深度合作帶來(lái)的公共服務(wù)提質(zhì)增效作用。

“權(quán)益-倫理型PPP項(xiàng)目”建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的割裂同時(shí)也帶來(lái)了局部風(fēng)險(xiǎn)積累和外溢。實(shí)踐中，“權(quán)益-倫理型PPP項(xiàng)目”的回報(bào)機(jī)制主要采取“可行性缺口補(bǔ)貼”方式，缺口補(bǔ)貼的計(jì)算基礎(chǔ)為核實(shí)的建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本，且建設(shè)成本占據(jù)大頭。鑒于現(xiàn)有的PPP項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)相互脫節(jié)現(xiàn)象較為普遍，若完全按照PPP績(jī)效考核付費(fèi)的指導(dǎo)精神，則社會(huì)資本的合理投資收益將無(wú)法得到充分保證。根據(jù)2017年財(cái)政部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))，PPP項(xiàng)目70%的建設(shè)成本不列入績(jī)效考核范疇(不低于30%的建設(shè)成本費(fèi)用、運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)納入績(jī)效考核范疇)，這在一定程度上保障了社會(huì)資本的收益權(quán)，促進(jìn)了項(xiàng)目加速落地，但同時(shí)也以政策規(guī)定上的某種寬松處理的相對(duì)數(shù)界限變相肯定了PPP項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)相互切割的做法，約束了PPP項(xiàng)目政府支出責(zé)任的波動(dòng)性空間。項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)供應(yīng)的脫節(jié)與切割，則進(jìn)一步衍生出建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理的問(wèn)題，主要負(fù)責(zé)建設(shè)任務(wù)的社會(huì)資本自然無(wú)法承擔(dān)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，而運(yùn)營(yíng)方在協(xié)助建設(shè)方拿下項(xiàng)目后，卻往往在經(jīng)營(yíng)方面自身無(wú)法勝任或不能化解風(fēng)險(xiǎn)積累帶來(lái)的問(wèn)題，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)的低效乃至失敗，最后不得不由政府來(lái)被動(dòng)地兜底。

2.“權(quán)益-倫理型PPP項(xiàng)目”資產(chǎn)權(quán)屬不夠明確清晰

2013年以來(lái)，我國(guó)政府在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣運(yùn)用PPP模式，使得政企合作模式下的公共產(chǎn)品供給日益成為普遍認(rèn)知。但由于立法層面的滯后及我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)帶的轉(zhuǎn)軌特征，使得政府在與企業(yè)合作過(guò)程中經(jīng)常遇到概念認(rèn)知上的模糊地帶，代表公共利益的政府部門(mén)擔(dān)心觸及所謂“國(guó)有資產(chǎn)流失”的“政治高壓線”，本該平等的合作關(guān)系被異化扭曲；而參與合作的社會(huì)資本方，特別是民營(yíng)企業(yè)主體，則在項(xiàng)目相關(guān)的“產(chǎn)權(quán)”概念及其派生的“產(chǎn)權(quán)收益”概念上經(jīng)常陷入疑竇叢生狀態(tài)，不利于充分調(diào)動(dòng)其積極性。

在傳統(tǒng)的“純公共產(chǎn)品”和“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”領(lǐng)域，政府與社會(huì)資本之間的權(quán)屬劃分相對(duì)清晰。前者的供給方式多為政府購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)的工程、產(chǎn)品或服務(wù)，不涉及產(chǎn)權(quán)問(wèn)題；后者的供給通常采取社會(huì)資本通過(guò)建立特殊項(xiàng)目公司(Special Purpose vehicle，SPV)獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，在特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后公共產(chǎn)品的物理形態(tài)通常無(wú)償移交給政府(此為不可談判條款)。例如高速公路項(xiàng)目在社會(huì)資本方運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后，公路無(wú)償移交給政府，實(shí)際上于經(jīng)濟(jì)意義而言，移交的是運(yùn)營(yíng)權(quán)，不涉及所有權(quán)。

具體而言，在“權(quán)益-倫理型PPP項(xiàng)目”中政府與社會(huì)資本合作組建的SPV，直觀上與高速路模式的SPV相仿，也存在股權(quán)投資、收益分紅、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等全方位合作。這類(lèi)項(xiàng)目不論是采取BOT、TOT(Transfer-Operate-Transfe)、ROT等何種方式運(yùn)作，在項(xiàng)目合作期結(jié)束后，企業(yè)都須以無(wú)償方式將項(xiàng)目移交給政府部門(mén)，社會(huì)資本方獲得的同樣只是廣義產(chǎn)權(quán)中一段時(shí)期的運(yùn)營(yíng)權(quán)，而非終極的所有權(quán)。所以，政府部門(mén)一方面邀請(qǐng)社會(huì)資本參與到項(xiàng)目中來(lái)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、考核機(jī)制，意在提高公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量和供給效率；另一方面又明確宣告公共服務(wù)項(xiàng)目性質(zhì)決定了項(xiàng)目資產(chǎn)的最終產(chǎn)權(quán)歸屬始終在公共部門(mén)(后續(xù)運(yùn)營(yíng)方案和盈利空間由于關(guān)系公眾利益，也在政府監(jiān)督核準(zhǔn)范疇以?xún)?nèi))。市場(chǎng)參與方擔(dān)心既得不到固有產(chǎn)權(quán)利益，也拿不到長(zhǎng)期的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)收益，因而將眼光放在短期內(nèi)建設(shè)施工利潤(rùn)的落袋為安上。這類(lèi)問(wèn)題的解決，需建立法治化、專(zhuān)業(yè)化、陽(yáng)光化結(jié)合而成的“規(guī)范化”P(pán)PP機(jī)制[9-13]，從而保障企業(yè)取得“非暴利而可接受”的長(zhǎng)周期投資回報(bào)(既覆蓋建設(shè)期，也覆蓋運(yùn)營(yíng)期)。

SPV中的股權(quán)應(yīng)符合“現(xiàn)代企業(yè)制度”關(guān)于股權(quán)的一般定義，社會(huì)資本方應(yīng)有適當(dāng)?shù)慕灰?退出)通道(近些年我國(guó)已建立了與此對(duì)應(yīng)的一些“類(lèi)固定收益”金融產(chǎn)品交易平臺(tái)機(jī)構(gòu))，但這不可改變?cè)喠⒌捻?xiàng)目合同關(guān)于到期向政府作移交的條款的有效性。某些特殊形式的PPP項(xiàng)目，如“建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)-移交(轉(zhuǎn)讓)”(Build-Own-Operate-Transfer，BOOT)模式，會(huì)使社會(huì)資本方具有規(guī)定期限內(nèi)的所有權(quán)，這種有期限的所有權(quán)與真正意義的所有權(quán)也并不是一回事，不宜按照后者來(lái)做法律解釋。遺憾的是，在我國(guó)關(guān)于PPP的法規(guī)條例由于種種原因遲遲未能出臺(tái)的情況下，這里討論的此類(lèi)項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬問(wèn)題一直未能得到權(quán)威的法條表述，這特別不利于參與“權(quán)益-倫理型PPP項(xiàng)目”的政府方與社會(huì)資本方構(gòu)建良好的互信合作關(guān)系，也不利于參與主體長(zhǎng)期行為和規(guī)范行為的穩(wěn)定形成。

四、改進(jìn)建議：“權(quán)益-倫理型PPP項(xiàng)目”的規(guī)范化發(fā)展與“建設(shè)-運(yùn)營(yíng)一體化”

基于前述分析，我們認(rèn)為改進(jìn)“權(quán)益-倫理型PPP項(xiàng)目”機(jī)制的基本思路，應(yīng)是貫徹落實(shí)“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略支撐”的指導(dǎo)思想，把握好PPP規(guī)范化發(fā)展的法治化、專(zhuān)業(yè)化、陽(yáng)光化三大基本要領(lǐng)，通過(guò)制度規(guī)則建設(shè)和政策優(yōu)化措施，在促進(jìn)所有PPP項(xiàng)目規(guī)范化發(fā)展的同時(shí)，有針對(duì)性地強(qiáng)化、優(yōu)化“權(quán)益-倫理型PPP項(xiàng)目”的“建設(shè)-運(yùn)營(yíng)一體化”機(jī)制，使之得到高質(zhì)量的可持續(xù)發(fā)展。為此，提出以下幾點(diǎn)政策建議：

第一，加快PPP項(xiàng)目運(yùn)作的法治化建設(shè)。當(dāng)下有關(guān)PPP項(xiàng)目的政策以中央政府主管部門(mén)制定的部門(mén)規(guī)章為主，地方政府補(bǔ)充制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則，但由于各部門(mén)發(fā)布的規(guī)章制度缺乏一致性和協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目運(yùn)行管理的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性無(wú)法得到保證。因此，應(yīng)盡快推出PPP條例，并積極穩(wěn)妥地推進(jìn)PPP法的制定和出臺(tái)。需要強(qiáng)調(diào)的是，在PPP項(xiàng)目法治化建設(shè)中，很有必要總結(jié)已有的國(guó)際國(guó)內(nèi)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，并為不同類(lèi)型公共產(chǎn)品的PPP項(xiàng)目提供差異化發(fā)展的空間，在規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作的同時(shí)促進(jìn)PPP模式的分類(lèi)管理和創(chuàng)新發(fā)展。

第二，在抓緊推出PPP條例再進(jìn)一步上升為PPP法的法治化建設(shè)進(jìn)程中，要在立法層面形成PPP模式明確的權(quán)屬結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)分配架構(gòu)，形成政府部門(mén)和市場(chǎng)主體在公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域合作發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)制。公共產(chǎn)品的供給取決于集體政治決策，且其需求和供給條件邊界受到政府多方面的制約，因而即便其所有權(quán)在一定時(shí)段內(nèi)歸屬于市場(chǎng)主體也不會(huì)改變其“公益性”和“公共性”。特別是對(duì)于“權(quán)益-倫理型PPP項(xiàng)目”，應(yīng)在明確產(chǎn)權(quán)歸屬于公共部門(mén)的同時(shí)承認(rèn)市場(chǎng)主體具有合理的投資和運(yùn)營(yíng)收益權(quán)，可在法律層面明確市場(chǎng)主體的部分產(chǎn)權(quán)，對(duì)應(yīng)于其擁有在公眾可接受標(biāo)準(zhǔn)下的收費(fèi)權(quán)，促使項(xiàng)目參與方對(duì)未來(lái)經(jīng)營(yíng)收益形成良好預(yù)期，進(jìn)而在激勵(lì)與約束的結(jié)合中建立政府部門(mén)與市場(chǎng)主體的長(zhǎng)期合作關(guān)系，從根本上解決社會(huì)資本局限于短期利益所引發(fā)的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)脫節(jié)、割裂等一系列問(wèn)題。

第三，在PPP模式下，市場(chǎng)主體作為參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供應(yīng)的合作伙伴，一方面應(yīng)基于明晰的產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)合理的收益權(quán)，另一方面也應(yīng)為社會(huì)和公眾持續(xù)提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。這就需要配之以合理的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制，形成內(nèi)生的制度激勵(lì)以保障公共產(chǎn)品供給的高效和優(yōu)質(zhì)。政府方應(yīng)當(dāng)在明確公共產(chǎn)品需求和科學(xué)合理規(guī)劃的前提下，確定各具體項(xiàng)目的公共產(chǎn)品需求邊界與供給者的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)條件邊界，并合理設(shè)置生產(chǎn)者準(zhǔn)入條件與績(jī)效考評(píng)、監(jiān)督管理標(biāo)準(zhǔn)。一般來(lái)講，“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”是與PPP項(xiàng)目“績(jī)效付費(fèi)、激勵(lì)相容”的主旨最為契合的公共產(chǎn)品類(lèi)型，適用于以股權(quán)合作為主的PPP模式。與此相應(yīng)，為保障市場(chǎng)參與主體的長(zhǎng)期利益，有必要在廣義產(chǎn)權(quán)概念下明確社會(huì)資本的與績(jī)效考評(píng)掛鉤的收益權(quán)實(shí)現(xiàn)機(jī)制，改變僅在具體政策層面固化部分財(cái)政缺口補(bǔ)貼的形式，以克服“雖在短期提高了市場(chǎng)主體參與積極性進(jìn)而解決項(xiàng)目融資難問(wèn)題，卻在長(zhǎng)期削弱了建設(shè)運(yùn)營(yíng)聚合體具有的提質(zhì)增效優(yōu)勢(shì)”這一矛盾。具體來(lái)講，應(yīng)明確規(guī)定參與“權(quán)益-倫理型PPP項(xiàng)目”的社會(huì)資本方原則上應(yīng)承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)全生命周期的一體化責(zé)任，并接受基于全生命周期的綜合績(jī)效考評(píng)，考評(píng)結(jié)果作為其取得實(shí)際收益的基本依據(jù)。對(duì)參與合作的社會(huì)資本方的績(jī)效考核，在主要完成建設(shè)任務(wù)和繼續(xù)履行運(yùn)營(yíng)任務(wù)的不同時(shí)期，應(yīng)有階段性差異化的設(shè)計(jì)，以形成覆蓋項(xiàng)目全生命周期、權(quán)責(zé)利合理結(jié)合的通盤(pán)激勵(lì)約束機(jī)制。

第四，基于“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”在社會(huì)政策托底保障和改善民生中的重要作用及其PPP項(xiàng)目在建設(shè)與運(yùn)營(yíng)一體化方面的專(zhuān)業(yè)化特征，有關(guān)部門(mén)應(yīng)充分重視對(duì)此類(lèi)項(xiàng)目相關(guān)人員的專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)。要加強(qiáng)工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、案例分析、信息交流和窗口式指導(dǎo)，以適應(yīng)“權(quán)益-倫理型PPP項(xiàng)目”高質(zhì)量建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的需要，并有所側(cè)重地提升工作人員的素質(zhì)與專(zhuān)業(yè)化水平。

第五，在充分重視和落實(shí)一般PPP項(xiàng)目全流程、各環(huán)節(jié)所要求的陽(yáng)光化規(guī)則的同時(shí)，針對(duì)“權(quán)益-倫理型PPP項(xiàng)目”周期較長(zhǎng)、復(fù)雜性與專(zhuān)業(yè)化特點(diǎn)較突出等現(xiàn)實(shí)情況，更有效地運(yùn)用多種形式強(qiáng)化和優(yōu)化相關(guān)信息披露，鼓勵(lì)社會(huì)組織和公眾參與監(jiān)督，進(jìn)而形成和完善“陽(yáng)光機(jī)制”，為高質(zhì)量的項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)提供更好的機(jī)制保障。

第六，深刻領(lǐng)會(huì)“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略支撐”的戰(zhàn)略思想，積極引導(dǎo)各地政府部門(mén)、市場(chǎng)主體和專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，有擔(dān)當(dāng)、敢作為、辦實(shí)事，促進(jìn)“權(quán)益-倫理型PPP項(xiàng)目”的理論和實(shí)踐創(chuàng)新。要進(jìn)一步科學(xué)認(rèn)識(shí)“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”的內(nèi)涵與特征，在順應(yīng)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃、配套改革總體部署和符合相關(guān)法規(guī)、條例、文件的前提下，在“權(quán)益-倫理型PPP項(xiàng)目”實(shí)踐中進(jìn)行大膽而務(wù)實(shí)的改革和創(chuàng)新，通過(guò)積極的增量改革與存量調(diào)整助益高質(zhì)量、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

總之，現(xiàn)實(shí)生活中滿(mǎn)足人民美好生活需要的“權(quán)益-倫理型PPP項(xiàng)目”，從本質(zhì)上依然是一種提供公共產(chǎn)品的方式，應(yīng)當(dāng)以調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性并充分發(fā)揮其相對(duì)優(yōu)勢(shì)為手段，以提高公共福利為目標(biāo)和歸宿。當(dāng)下，在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展和促進(jìn)共同富裕的戰(zhàn)略取向下，“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”的供給規(guī)模和質(zhì)量亟待提升，因此，應(yīng)進(jìn)一步激勵(lì)和推動(dòng)“權(quán)益-倫理型PPP項(xiàng)目”的健康發(fā)展。同時(shí)，要合理界定政府部門(mén)與市場(chǎng)部門(mén)的權(quán)利與義務(wù)邊界，通過(guò)PPP模式創(chuàng)新充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”供給的積極性，并形成有效發(fā)揮建設(shè)運(yùn)營(yíng)聚合體提質(zhì)增效優(yōu)勢(shì)的運(yùn)行機(jī)制，充分利用PPP模式的市場(chǎng)潛力和活力為全體公民提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展和共同富裕。