競爭性采購裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系之（四）
——焦點附加法

楊建強 任意 汪婭 李思 劉勝通

引言

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善和裝備建設(shè)軍民融合深度發(fā)展，裝備采購合同的權(quán)威性、規(guī)范性、約束性日益凸顯，合同訂立履行和監(jiān)管水平直接影響我軍裝備建設(shè)的質(zhì)量和效益。2018年合同監(jiān)管運行機制建立運行，2022年軍隊裝備采購合同監(jiān)督管理暫行規(guī)定正式發(fā)布，對合同監(jiān)管力量體系進行了全面重塑，增強了裝備采購合同監(jiān)管的獨立性有效性。

目前裝備采購領(lǐng)域絕大部分采取的都是競爭性采購方式，而競爭性采購的具體表現(xiàn)形式多種多樣，如實物競標(biāo)、方案競標(biāo)、科研訂購一體化招標(biāo)、競爭性談判等等。不同形式的競爭性采購的合同履行特點各有不同，產(chǎn)生的問題和難點也各不相同，這就給軍事代表的合同監(jiān)管工作提出了挑戰(zhàn)。

1 競爭性采購裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系簡介

針對當(dāng)前軍事代表在競爭性采購裝備合同監(jiān)管工作中存在的問題和難點，經(jīng)過調(diào)研、分析、總結(jié)和比較借鑒，課題組緊貼任務(wù)實際創(chuàng)造性的提出了15種單項監(jiān)管方法（追溯歷史法、狀態(tài)核查法、能力評估法、焦點附加法、動態(tài)更替法、多項選擇法、節(jié)點激勵法、聯(lián)合監(jiān)管法、負面清單法、告知承諾法、隨機抽查法、三方審計法、用戶告知法、分步結(jié)算法、交叉評價法）和5 種系統(tǒng)監(jiān)管方法（分級監(jiān)管法、分類監(jiān)管法、分階段監(jiān)管法、分層次監(jiān)管法、分模式監(jiān)管法）構(gòu)建的合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系，確保了以質(zhì)量為核心的合同監(jiān)管工作的創(chuàng)新開展。本文介紹單項監(jiān)管方法之焦點附加法。

2 焦點附加法的提出背景

目前競爭性采購兩種典型類型為分階段和分層次競爭。分階段競爭性采購最常見的為科研和訂購兩種，科研監(jiān)管和訂購監(jiān)管要求各有不同，對于經(jīng)歷不同策略競爭擇優(yōu)過程的合同監(jiān)管又各有特點。

對于科研采購，一般有以下四種策略：

策略1：競爭擇優(yōu)后確定唯一的中標(biāo)單位直接簽訂科研合同；

策略2：競爭擇優(yōu)后確定多家中標(biāo)單位同時簽訂科研合同，技術(shù)狀態(tài)要求統(tǒng)型；

策略3：競爭擇優(yōu)后確定多家中標(biāo)單位同時簽訂科研合同或僅簽訂研制協(xié)議，在正式研制階段多家中標(biāo)單位也開展全過程競爭，根據(jù)競爭結(jié)果允許最后淘汰或變更研制合同層級（如由研制系統(tǒng)變?yōu)閮H研制部分配套）；

策略4：競爭擇優(yōu)后確定多家中標(biāo)單位簽訂科研合同的同時，又確定一定數(shù)量的非中標(biāo)單位作為跟研單位。

對于訂購采購，一般有以下四種策略：

策略1：新產(chǎn)品競爭擇優(yōu)后先進行科研鑒定再簽訂購合同；

策略2：新產(chǎn)品競爭擇優(yōu)后技術(shù)狀態(tài)確認(rèn)完直接簽訂購合同；

策略3：對已鑒定定型產(chǎn)品進行競爭性談判后直接簽訂購合同；

策略4：對軍選民用產(chǎn)品競爭擇優(yōu)后稍加改進技術(shù)狀態(tài)確認(rèn)或成熟貨架產(chǎn)品競爭擇優(yōu)后直接簽訂購合同。

表1 給出了不同階段不同競爭采購策略下合同監(jiān)管總體狀況。

分層次競爭性采購一般可分為系統(tǒng)、分系統(tǒng)、單體及以下（設(shè)備、部件組件、元器件、原材料）三個層次，對應(yīng)的合同為軍方直簽合同和配套合同，合同監(jiān)管工作各有特點。而對于總體單位組織的配套產(chǎn)品競爭性采購，軍事代表還要根據(jù)合同或上級要求監(jiān)督總體單位組織的競爭擇優(yōu)過程，這項工作實際上是上級賦予總體監(jiān)管軍代室的臨時任務(wù)。參照裝備采購部門組織的招投標(biāo)過程開展，配套監(jiān)管軍代室(若有)一般不參與。競爭擇優(yōu)結(jié)束并簽訂合同后，配套監(jiān)管軍代室才介入開展合同監(jiān)管；若無監(jiān)管軍代室，則由總體監(jiān)管軍代室按供方管理。表2 給出了不同層級合同監(jiān)管總體狀況。

表1 不同階段合同監(jiān)管總體狀況

以上只是分階段和分層次兩種競爭性采購類型下的合同監(jiān)管總體狀況，具體監(jiān)管時因?qū)嶋H情況不同而狀況不同。而不同類型的競爭性采購參與主體（如國企、研究所、民企）和不同特點的采購裝備（如不同專業(yè)、不同用戶、不同狀態(tài)），合同監(jiān)管工作實際開展時具體問題又各有差異。

冰層與閘門牢固結(jié)凍后，當(dāng)氣溫升高時，閘門將受到靜冰壓力影響；當(dāng)水位升降時，冰層會產(chǎn)生上抬力或下拉力，特別是兩種力同時反復(fù)發(fā)生時，將導(dǎo)致閘門產(chǎn)生變形，閘墩產(chǎn)生裂縫。每當(dāng)冬季來臨，我國北方寒冷地區(qū)的水庫都存在冰壓力對閘門產(chǎn)生破壞的現(xiàn)象。所以必須采取防冰措施，以盡量避免和減少閘門前的冰壓力，確保閘門安全越冬。

作為軍事代表合同監(jiān)管工作開展的依據(jù)，合同監(jiān)管協(xié)議對于以上具體問題的出現(xiàn)如何去解決一般沒有特殊的約定。目前合同監(jiān)管協(xié)議大多是通用模板，監(jiān)管工作事項內(nèi)容描述都是標(biāo)準(zhǔn)框架類用語，相關(guān)監(jiān)管工作要求的協(xié)議條款沒有針對性，對于實際遇到的問題，委托方想要提出的監(jiān)管工作具體要求和受委托方想要提出的監(jiān)管工作具體建議無法體現(xiàn)。監(jiān)管協(xié)議往往最終流于形式，很難有效指導(dǎo)合同監(jiān)管工作有效開展。

3 焦點附加法的設(shè)計思路

基于以上考慮，有必要在開展合同監(jiān)管工作之前進行深度策劃和風(fēng)險評估，在監(jiān)管協(xié)議中明確注明需關(guān)注的地方，用于解決競爭性采購合同監(jiān)管重點不突出問題。

方法內(nèi)容：按照合同監(jiān)管準(zhǔn)備階段識別的合同監(jiān)管風(fēng)險、監(jiān)管重點、監(jiān)管難點等焦點問題，形成合同監(jiān)管工作焦點庫，以附加焦點內(nèi)容條款的形式，在監(jiān)管協(xié)議中明確需開展的具體工作內(nèi)容。

開展方式：在正式合同監(jiān)管協(xié)議形成前，合同監(jiān)管委托方和受委托方均對合同監(jiān)管工作進行充分評估，雙方充分溝通后達成一致，形成書面的監(jiān)管協(xié)議內(nèi)容。

開展時機：簽訂監(jiān)管協(xié)議時。

4 焦點附加法的實施流程

可分為匯總焦點問題、確定監(jiān)管內(nèi)容、協(xié)議雙方溝通、形成附加條款、簽署監(jiān)管協(xié)議五個步驟。

匯總焦點問題：從監(jiān)管任務(wù)背景、裝備具體情況、合同條款內(nèi)容等方面，梳理并匯總合同監(jiān)管風(fēng)險、監(jiān)管重點、監(jiān)管難點等焦點問題，形成焦點問題庫。

提出監(jiān)管內(nèi)容：根據(jù)匯總的焦點問題，提出相應(yīng)的監(jiān)管工作內(nèi)容。

表2 不同層級合同監(jiān)管總體狀況

協(xié)議雙方溝通：委托方和受委托方就合同監(jiān)管中存在的焦點問題及雙方提出的監(jiān)管工作內(nèi)容進行溝通。

形成附加條款：根據(jù)溝通的結(jié)果，形成監(jiān)管協(xié)議附加焦點條款，在協(xié)議內(nèi)容中作為單獨的章節(jié)，比如：（1）根據(jù)統(tǒng)型工作要求，產(chǎn)品需要滿足如下：xx 系統(tǒng)接口需滿足xx 標(biāo)準(zhǔn)的要求，xx設(shè)備需采用xx 廠家的xx 型號產(chǎn)品，xx軟件操作界面需按照xx 的統(tǒng)型方案設(shè)計結(jié)果；（2）根據(jù)評審?fù)ㄟ^的設(shè)計方案，核心器件xx 需同時進行國產(chǎn)化替代，可有以下x 種備選方案：xxx、xxx；（3）和競標(biāo)階段相比，檢驗項目xx 若條件不具備，經(jīng)評審后可采用以下等效方法：xxx；(4)為確保最終用戶的使用體驗感，不同批次產(chǎn)品需關(guān)注xx 指標(biāo)、xx 指標(biāo)的質(zhì)量一致性差異，并在質(zhì)量證明書中注明；（5）根據(jù)產(chǎn)品的既定用途，需關(guān)注以下xx、xx指標(biāo)實戰(zhàn)化邊界條件的滿足情況；（6）根據(jù)以往交付情況，需對產(chǎn)能受限的配套產(chǎn)品xx、xx的進度控制工作采取應(yīng)對措施；等等。

簽署監(jiān)管協(xié)議：委托方和受委托方在監(jiān)管協(xié)議上簽字并蓋章。

5 需要注意的問題

該方法可在合同監(jiān)管準(zhǔn)備階段實施追溯歷史法、狀態(tài)核查法、能力評估法的基礎(chǔ)上應(yīng)用，經(jīng)過前三種方法的實施，可充分暴露合同監(jiān)管風(fēng)險和可能存在的問題，成為焦點條款的形成依據(jù)。對于受委托方，在合同監(jiān)管準(zhǔn)備階段確定的可接受的監(jiān)管任務(wù)，分析其風(fēng)險、重難點、棘手點等焦點問題，提出相應(yīng)的監(jiān)管工作處理建議；對于委托方，分析總體合同監(jiān)管任務(wù)的特點和要求，分解到需委托的配套監(jiān)管任務(wù)中的焦點問題，提出相應(yīng)的配套監(jiān)管工作具體要求。雙方溝通后，在符合合同監(jiān)管相關(guān)規(guī)定和原則的前提下，將這些問題和應(yīng)對措施顯性化，既突出了合同監(jiān)管工作的重點，也規(guī)范了合同監(jiān)管工作開展，同時也是從工作程序上對委托方和受委托方的保護。

6 結(jié)論

作為競爭性采購裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系的第四種單項監(jiān)管特性方法，焦點附加法適用于合同監(jiān)管準(zhǔn)備階段。此方法的運用可以在識別監(jiān)管風(fēng)險的基礎(chǔ)上，通過規(guī)范監(jiān)管協(xié)議的簽訂，有效監(jiān)督風(fēng)險管控措施落實，從而提高合同監(jiān)管質(zhì)效。