新時(shí)代財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管問題分析

呼和浩特市農(nóng)牧技術(shù)推廣中心 馮旭旺

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金（文中以“資金”代稱）監(jiān)管是財(cái)政監(jiān)督的重要職責(zé)之一，一直以來在踐行中央扶貧政策、推動(dòng)民生發(fā)展、加快社保等多方面都發(fā)揮著重要性作用，極大地保障了資金的安全。

但同時(shí)在監(jiān)管方式、信息獲得、監(jiān)管協(xié)同度等方面還存在一些不足之處。尤其是隨著十八屆三中全會(huì)上現(xiàn)代財(cái)政制度建立的推出，如何更深層次的健全轉(zhuǎn)移支付制度、強(qiáng)化資金監(jiān)管力度，成為值得研究的一大課題。

一、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管概述

首先，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是國家公共財(cái)政支付的一大構(gòu)成內(nèi)容，特別是在加快和創(chuàng)建健全公共財(cái)政體系中具有非常關(guān)鍵的影響作用。它是完善我國分稅制財(cái)政體制的重要要求，也能更好地調(diào)節(jié)中央和地方的公共財(cái)政關(guān)系，更能推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)的發(fā)展。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度兼具經(jīng)濟(jì)、政治雙屬性，也是中央財(cái)政發(fā)揮縱向、橫向平衡功能的要求。

其次，監(jiān)管包含了主客體、內(nèi)容和依據(jù)等內(nèi)容。其中，主體是指具備監(jiān)管財(cái)政資金功能的機(jī)構(gòu)，客體則是公共財(cái)政支付或征收的單位。監(jiān)管內(nèi)容包含對(duì)財(cái)政資金支出的監(jiān)管、國有資產(chǎn)管理的監(jiān)管、會(huì)計(jì)信息、財(cái)政政策的監(jiān)管等。公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管，是指在公共財(cái)政框架下展開財(cái)政監(jiān)督，確保國家戰(zhàn)略和政策的有序推進(jìn)，大大保障了預(yù)算的完整性。其最終是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，滿足大眾日益增長的各種需求。

二、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管的重要性

首先，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管，是踐行黨中央決策部署的一大要求，對(duì)推動(dòng)和平衡區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，刺激中央、地方發(fā)展積極性有重要作用。

其次，有利于維護(hù)宏觀政策的順利執(zhí)行，推進(jìn)民生問題發(fā)展，從而更快速、高效地完成宏觀調(diào)控政策目標(biāo)。

最后，有利于推進(jìn)財(cái)政管理、改革發(fā)展，能自源頭處提升財(cái)政資金的配置效率，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。

三、新時(shí)代財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管現(xiàn)狀及問題

（一）新時(shí)代財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管現(xiàn)狀

首先，監(jiān)管主體越發(fā)多元化。一直以來，財(cái)政、審計(jì)部都是監(jiān)管主體，但伴隨著新法規(guī)的施行，業(yè)務(wù)主管部門的監(jiān)管職責(zé)越發(fā)重要。不僅僅是監(jiān)督者，更要接受監(jiān)督和管理。與此同時(shí)，各大財(cái)政部門最近幾年強(qiáng)化了對(duì)人大代表工作的服務(wù)力度，會(huì)在重要節(jié)點(diǎn)之前主動(dòng)上報(bào)相關(guān)預(yù)算執(zhí)行狀況；各級(jí)財(cái)政也越來越統(tǒng)一步調(diào)，加快預(yù)決算公開，主動(dòng)公開各項(xiàng)預(yù)算決算數(shù)據(jù)等，積極接受社會(huì)監(jiān)督。因此，監(jiān)管主體越發(fā)朝著多元方向轉(zhuǎn)變。

其次，監(jiān)管層次的加深。伴隨著監(jiān)管理念、技術(shù)、模式的革新，資金監(jiān)管的層次也越發(fā)深入。如今，監(jiān)管重點(diǎn)不再是撥付資金是否及時(shí)、配套是否全面等，而是資金項(xiàng)目設(shè)立是否科學(xué)合理、制度是否健全、資金績效是否明顯、資金引導(dǎo)作用是否高效等。各級(jí)財(cái)政部門也不是獨(dú)自進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管，而是放大到民生發(fā)展的大體系中，深挖資金和其他事項(xiàng)的關(guān)聯(lián)度，從中找尋問題和不足，不斷改進(jìn)和完善。

再次，監(jiān)管方式越發(fā)科學(xué)化。近幾年來，各級(jí)監(jiān)管部門的監(jiān)管方式都有了革新。如今更傾向于現(xiàn)場+非現(xiàn)場監(jiān)管、事前事中事后全程監(jiān)管模式。不再是單純的人工，而是融入了計(jì)算機(jī)模式，檢查也變得更復(fù)雜和多樣?？偟膩碚f，監(jiān)督部門建立了和各級(jí)財(cái)政管理部、資金使用部等的信息聯(lián)網(wǎng)，可以精準(zhǔn)、及時(shí)地得到各種數(shù)據(jù)資料，完成對(duì)資金的動(dòng)態(tài)化監(jiān)管。另外還融入了中介機(jī)構(gòu)、科研院所等第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力量，從而令監(jiān)管的效用和質(zhì)量更加提升。

最后，相關(guān)法規(guī)也越發(fā)健全。監(jiān)管法規(guī)是展開資金監(jiān)管的重要保障，而近幾年來越來越完善，像《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》《專員辦開展中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管暫行辦法》等均是重要的法律依撐。

（二）新時(shí)代財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管存在的問題

1.監(jiān)管雙方信息不對(duì)稱

伴隨著法律意識(shí)的提升以及預(yù)算的不斷公開，監(jiān)管部門獲得資金預(yù)決算等信息較為便利，但依舊存在信息不對(duì)稱問題。因?yàn)?，監(jiān)管方和被監(jiān)管方立場存在天然沖突，被監(jiān)管方占據(jù)信息優(yōu)勢(shì)，本質(zhì)上更偏向于消極配合，因此，存在挪用、截留等問題，而監(jiān)管方無從知曉。同時(shí)，信息的不完整、不及時(shí)也會(huì)引發(fā)信息的不對(duì)稱。和項(xiàng)目、資金關(guān)聯(lián)度高的信息，被監(jiān)管方必須及時(shí)提供，但諸如政策、改革等輔助類訊息，被監(jiān)管方則有更多的余地，假如他們拖延時(shí)間，那必然會(huì)影響最終的監(jiān)管實(shí)效。

2.財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)部存在職能交叉

自具體實(shí)踐來看，財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)部在資金監(jiān)管對(duì)象、內(nèi)容、方式等多方面都存在較大的職能交叉問題。

特別是監(jiān)管工作中，兩大部門沒有創(chuàng)建交流機(jī)制，對(duì)事項(xiàng)溝通度不高，常常各自為政，從而引發(fā)同一項(xiàng)目的多次檢查，使監(jiān)管資源大大耗損，監(jiān)管成本大大提升。而且針對(duì)這些問題，可能兩大部門會(huì)施行完全不同的懲處方式，從而滋生出更多問題和矛盾。

3.各級(jí)財(cái)政監(jiān)督部門監(jiān)管的協(xié)同度偏低

中央、省、市、縣四級(jí)財(cái)政部門一同展開對(duì)資金的監(jiān)管，其中，財(cái)政部監(jiān)督局、駐各地的專員辦擔(dān)任中央下達(dá)地方的資金監(jiān)管職責(zé)，省、市、縣級(jí)財(cái)政監(jiān)督部門則擔(dān)負(fù)對(duì)上級(jí)下達(dá)本級(jí)資金的監(jiān)管，但因各級(jí)財(cái)政對(duì)同級(jí)政府負(fù)責(zé)，因此，監(jiān)督部門更為重視和監(jiān)督的是本級(jí)財(cái)政安排的資金，哪怕在監(jiān)管中有所察覺，但也常常睜只眼閉只眼，不上報(bào)，也不處置，從而引發(fā)監(jiān)管孤島問題。

4.資金政策訂立上監(jiān)管不嚴(yán)

財(cái)政監(jiān)管在初期是跟著資金流向走的，資金到了哪里，監(jiān)管也就隨之而去。監(jiān)管重點(diǎn)在于資金是否安全、使用是否規(guī)范，雖然監(jiān)管內(nèi)容中也有有效性方面，但并不多。而伴隨著監(jiān)管的不斷深入化，其重點(diǎn)慢慢轉(zhuǎn)移到了績效監(jiān)管上，監(jiān)管層次有了明顯提升，但也依舊是基于既定政策，在此基礎(chǔ)上設(shè)定績效目標(biāo)。對(duì)資金項(xiàng)目、管理文件、補(bǔ)助對(duì)象等政策性設(shè)計(jì)，依舊較為封閉和粗放化。

5.對(duì)監(jiān)督部門的監(jiān)管成果利用比較單一化

強(qiáng)化資金監(jiān)管，先要保證各個(gè)部門、單位可嚴(yán)格依照規(guī)定時(shí)間、程序、用途來利用資金；而后要在監(jiān)管當(dāng)中察覺和尋找架構(gòu)、制度、政策設(shè)計(jì)等中存在的問題和瑕疵，從問題反向倒逼政策，進(jìn)行糾正。財(cái)政監(jiān)督部門擁有處罰權(quán)力，因此常常會(huì)在時(shí)間、程序、用途等問題上直接進(jìn)行處置。而在后面政策、架構(gòu)等問題上則不能直接處置，因?yàn)槌４嬖诠芾聿块T不配合的問題。如今，許多法規(guī)中也明令提出，財(cái)政管理部門要充分運(yùn)用好財(cái)政監(jiān)督成果，把審核的相關(guān)數(shù)據(jù)、監(jiān)管中的各項(xiàng)建議作為資金分配的參考?？墒菑木唧w踐行情況來看，監(jiān)督部門向管理部門的單向化反饋并無多大問題，反而是管理部門向監(jiān)督部門的溝通互動(dòng)存在障礙。

6.資金的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管發(fā)展尚不成熟

事后監(jiān)督是一種頗為效率的監(jiān)督方法，可以及時(shí)察覺資金管理運(yùn)用中暴露出的各種不足。借助不同程度的處罰形成震懾，但很顯然，這種模式有致命的缺陷，就是較為滯后。當(dāng)察覺出不足時(shí)，往往資金損失都已無法挽回，即使糾正常常也無從下手。針對(duì)這一狀況，各級(jí)財(cái)政監(jiān)督部門出臺(tái)和執(zhí)行動(dòng)態(tài)化監(jiān)控系統(tǒng)，借助各類監(jiān)控參數(shù)的設(shè)定，自動(dòng)甄別資金管理應(yīng)用中的頻發(fā)問題，從而提高參政監(jiān)管的智能化水平。不過在動(dòng)態(tài)監(jiān)管模式下，依舊無法避免監(jiān)管系統(tǒng)和財(cái)政業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的不兼容性問題，數(shù)據(jù)采集方式較為傳統(tǒng)，分析、預(yù)警等功能不全面，和各級(jí)財(cái)政部門間的動(dòng)態(tài)化監(jiān)控系統(tǒng)開發(fā)進(jìn)度不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不一致等弊端。

四、新時(shí)代財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管問題解決對(duì)策

（一）明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金過程實(shí)踐框架

當(dāng)我們分析清楚公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的路徑、關(guān)系、問題等，也就能歸納整理出財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的實(shí)踐框架了，具體如圖1所示。

圖1 公共財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金過程實(shí)踐框架

（二）公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過程制度環(huán)境建設(shè)

首先，強(qiáng)化法律法規(guī)建設(shè)。我國當(dāng)前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的立法層次不高、法律權(quán)威性不強(qiáng)，由于缺少專門的立法所以存在諸多漏洞。比如，沒有關(guān)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付程序的規(guī)定，支付對(duì)象、方式、時(shí)間等都較為隨意，對(duì)違法規(guī)定的缺失使得違法行為的認(rèn)定、處罰不明，以至于違法責(zé)任無法具體追究。這些都嚴(yán)重阻礙了財(cái)政的順暢運(yùn)行。盡管目前有《中華人民共和國預(yù)算法》《所得稅收入分享改革方案》等，但并非專門為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付而設(shè)的。其中，不少規(guī)定都不夠明晰，只能是最大限度上對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律確認(rèn)。所以，我國在立法方面要強(qiáng)化建設(shè)，這樣才能為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提供根本保障?？v觀世界上其他國家，都是設(shè)有專門的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，大到政策、小到具體數(shù)額，都有法律規(guī)范約束，從而令財(cái)政轉(zhuǎn)移支付更為透明化合理化。

其次，確立各級(jí)政府財(cái)政發(fā)展戰(zhàn)略。自中央、地方執(zhí)行分灶吃飯的財(cái)政體制后，財(cái)權(quán)劃分上一直較為清晰，但事權(quán)劃分卻并不明朗，常存在交叉問題，越位或者缺位現(xiàn)象較多。事權(quán)劃分沒有確切的法律界定，從而使得轉(zhuǎn)移支付責(zé)任籠統(tǒng)模糊，大大拉低了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性和科學(xué)性。所以必須要盡快確立中央、地方各級(jí)政府的事權(quán)財(cái)權(quán)以及轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)、形式、框架等內(nèi)容。此外，立項(xiàng)審批中也因?yàn)椴灰?guī)范操作導(dǎo)致資金被挪用等問題。這些挪用、侵占等問題從根源上講是政府職能的缺失，對(duì)資金撥付單位沒有進(jìn)行嚴(yán)苛的監(jiān)管，要么是監(jiān)管過度重視形式，要么是踐行力度不夠，產(chǎn)生浪費(fèi)，如果不及時(shí)整頓，會(huì)引發(fā)更為嚴(yán)重的后果，比如，大災(zāi)難出現(xiàn)時(shí)賑災(zāi)資金無法及時(shí)拔掉，引發(fā)民怨，威脅經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展。

最后，可以參考借鑒其他國家經(jīng)驗(yàn)，不斷完善財(cái)政轉(zhuǎn)移制度，強(qiáng)化對(duì)中西部、民族地區(qū)的支持。推動(dòng)財(cái)政支付的法治化進(jìn)程，以完善的法律法規(guī)來規(guī)范中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府、同級(jí)政府間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)資金轉(zhuǎn)移的透明化和規(guī)范化。在加強(qiáng)立法的同時(shí)也要增強(qiáng)監(jiān)管力度，并確立轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)核定、程序、支付方法等內(nèi)容，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作的監(jiān)控、獎(jiǎng)勵(lì)等也通過法律明文規(guī)定予以公示。需要注意的是，一定要建立和完善《轉(zhuǎn)移支付法》，提高轉(zhuǎn)移支付的法律地位，為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化提供保證，并在《中華人民共和國預(yù)算法》中增設(shè)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相關(guān)條例。此外，還可增設(shè)一些職能部門來專門負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)政資源的統(tǒng)籌調(diào)度，規(guī)避以往多頭化管理的亂象，提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的透明度。

（三）完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目審批機(jī)制

一方面，強(qiáng)化財(cái)政基本信息統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的建設(shè)力度，這是貫穿中央、地方政府財(cái)政基本信息搜尋、分析系統(tǒng)的重要組成部分。借助該系統(tǒng)，中央政府可更為精細(xì)的獲得統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)背景，從而為決策提供必要的支持。該系統(tǒng)包含了總量口徑、地方特殊數(shù)據(jù)口徑等多方面。另一方面，健全轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目審批流程?？茖W(xué)合理的流程要遵循一體化執(zhí)行、管理優(yōu)化、后續(xù)監(jiān)督等準(zhǔn)則，也就是施行財(cái)政的全周期式管理。流程中，財(cái)政基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理是起點(diǎn)，預(yù)算編制、執(zhí)行、支付、決算是主脈絡(luò)，宏觀經(jīng)濟(jì)分析作為重要參考。在財(cái)政日常辦公系統(tǒng)流程基礎(chǔ)上，運(yùn)用數(shù)據(jù)技術(shù)、平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，完成本級(jí)財(cái)政信息的共享化，提高工作的協(xié)同度，實(shí)現(xiàn)上下級(jí)和本級(jí)財(cái)政信息的統(tǒng)一化。項(xiàng)目審批流程建設(shè)的目的在于瓦解中央和地方政府間的信息不對(duì)稱問題，借助對(duì)各環(huán)節(jié)、指標(biāo)的監(jiān)督把控，大大提升審批決策的高效性。

（四）加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金流程控制

首先，強(qiáng)化財(cái)政審計(jì)的監(jiān)管。當(dāng)前，財(cái)政審計(jì)多是集中在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)上，包含了一般預(yù)算、政府基金預(yù)算等，但未涵蓋中央轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)、地方財(cái)政收支審計(jì)等。而且縱向鏈條偏短，看重“中間”，對(duì)“兩端”較為輕視。具體施行時(shí)，目標(biāo)定位也總體偏低，對(duì)財(cái)政資金所擔(dān)負(fù)的政策目標(biāo)方面明顯力度不夠，沒有有效評(píng)價(jià)政策執(zhí)行效果。而且技術(shù)手段也有待進(jìn)一步突破，因?yàn)?，?cái)政審計(jì)對(duì)象信息化建設(shè)水平不一，所以目前沒有通用的審計(jì)軟件，各種數(shù)據(jù)庫建設(shè)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等都有所欠缺。針對(duì)上述問題，要加大監(jiān)管力度，具體可以參考其他國家經(jīng)驗(yàn)，比如將中央政府和地方政府財(cái)政審計(jì)分割開來，兩者間無隸屬性。

其次，健全司法監(jiān)督。當(dāng)前，我國司法制度有所欠缺。比如，對(duì)挪用侵占等犯罪界定模糊，判定難度較大，對(duì)犯罪人員的犯罪行為懲處措施界定也較為模糊。而且懲處力度不夠強(qiáng)。而發(fā)達(dá)國家司法監(jiān)督都較為完善，法律條款中有明確的財(cái)政監(jiān)督職責(zé)，且財(cái)政監(jiān)督獨(dú)立性、權(quán)威性都較強(qiáng)，不受其他部門干擾。很多國家都在《憲法》中對(duì)財(cái)政活動(dòng)給出明確說明。比如，日本、意大利、新加坡等憲法中都有關(guān)于財(cái)政活動(dòng)的條款，我國可以參考借鑒，提高立法層次，加強(qiáng)司法監(jiān)督力度。

再次，健全財(cái)政預(yù)算公開制度。十多年前，政府賬本還被視作為“國家秘密”，公開性、透明度偏低；而現(xiàn)在，我國財(cái)政透明度顯然有了很大的進(jìn)步，但依舊存在一些不足之處，比如，政府公開的財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目較為籠統(tǒng)。很多地方財(cái)政預(yù)算草案科目只列到類一級(jí)，而沒有明確到款、項(xiàng)、目等內(nèi)容。有的盡管細(xì)一些，但也只列到款級(jí)科目，沒有項(xiàng)、目下的內(nèi)容。例如，只列出了基本建設(shè)金額是多少，但沒有每一筆支出的具體內(nèi)容來對(duì)應(yīng)這些分類數(shù)字。而且，政府對(duì)財(cái)政預(yù)算信息的壟斷度較高，一些預(yù)算各級(jí)人大根本無法獲取，更別提約束。我國可以在實(shí)行財(cái)政預(yù)算信息公開制度的基礎(chǔ)上，不斷深化對(duì)公開內(nèi)容的細(xì)致化披露，規(guī)避外行看不懂、內(nèi)行說不清等問題，做到及時(shí)精準(zhǔn)的公開化發(fā)布有關(guān)國家財(cái)政收支的具體信息。如此，既是政府職責(zé)的履行體現(xiàn)，又能夠最大化保證國家財(cái)政預(yù)算順利的踐行。

五、結(jié)語

為了緩解各地區(qū)發(fā)展不平衡問題，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度逐步施行。但伴隨著公共財(cái)政收入的增長、中央省級(jí)財(cái)力在財(cái)政總收入中比重的提升，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模也明顯增加，轉(zhuǎn)移支付制度在各地區(qū)公共服務(wù)均等化、我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用越來越突出，但其具體踐行中問題頻生。比如，管理混亂、侵占挪用問題嚴(yán)重等。為了改善整頓這些亂象，必須要加強(qiáng)監(jiān)管，增加立法保障，從各方面、各環(huán)節(jié)進(jìn)行整改和強(qiáng)化，這也是本文的分析研究意義，希望所提出的策略能夠被采納，為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管力度提高貢獻(xiàn)一分力量。