數(shù)據(jù)價值鏈視域下數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)則導(dǎo)向及應(yīng)對*

張正怡

(上海政法學(xué)院 國際交流處 上海 201701)

0 引 言

作為衡量數(shù)據(jù)價值的重要概念，數(shù)據(jù)價值鏈(Data Value Chain)應(yīng)運而生。原始數(shù)據(jù)從數(shù)據(jù)收集、處理和分析轉(zhuǎn)化為數(shù)字情報的過程中產(chǎn)生了價值，這些數(shù)據(jù)可用于商業(yè)或社會目的。數(shù)字價值鏈的形成推動了相關(guān)理論及規(guī)則的快速發(fā)展，國際社會對于數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)制存在顯著差異。在數(shù)字化改造、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級的背景下，我國面臨數(shù)據(jù)跨境流動制度設(shè)計的重要選擇。當前，有關(guān)數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制的研究集中于歐美等主要發(fā)達經(jīng)濟體的立法、司法實踐及其影響。本研究以數(shù)據(jù)價值鏈流動引發(fā)的基礎(chǔ)理論以及相關(guān)規(guī)則的演變?yōu)檠芯績?nèi)容，為我國進一步參與全球數(shù)據(jù)規(guī)則的形成、未來數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展提供建議。

1 數(shù)據(jù)價值鏈引發(fā)的數(shù)據(jù)跨境理論基礎(chǔ)

數(shù)據(jù)價值鏈是數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)存儲和倉儲、數(shù)據(jù)建模和分析以及數(shù)據(jù)使用的全過程。從地理角度而言，全球數(shù)據(jù)價值鏈將大多數(shù)國家定位為數(shù)據(jù)提供者，而只有少數(shù)接收大部分數(shù)據(jù)的平臺和國家可以將其轉(zhuǎn)化為增值的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，從而實現(xiàn)數(shù)據(jù)的貨幣化。通常，數(shù)據(jù)市場關(guān)注的是數(shù)據(jù)產(chǎn)品市場。大多數(shù)對數(shù)據(jù)價值的估計實際上是指這些數(shù)據(jù)產(chǎn)品市場的價值。從技術(shù)角度而言，數(shù)據(jù)價值鏈的形成包括了數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)在人工智能技術(shù)中的使用、傳輸以及存儲等階段。數(shù)據(jù)價值鏈的流動事實上引發(fā)了全球價值鏈理論與數(shù)據(jù)主權(quán)理論的深入發(fā)展。

1.1 全球價值鏈理論的應(yīng)用

經(jīng)濟發(fā)展作為根本驅(qū)動力使得大多數(shù)國家或主動或被動進入全球價值鏈。以亞當·斯密、大衛(wèi)·李嘉圖等為代表的傳統(tǒng)古典經(jīng)濟學(xué)派已無法支撐業(yè)已形成的國際貿(mào)易體系與分工格局。尤其是在產(chǎn)品內(nèi)貿(mào)易日趨發(fā)達的背景下，由一系列價值增值環(huán)節(jié)形成的全球價值鏈逐步涵蓋了貨物與服務(wù)貿(mào)易。21世紀初，格里菲等人在“全球商品鏈”的基礎(chǔ)上進一步分析全球產(chǎn)業(yè)聯(lián)系和產(chǎn)業(yè)升級問題，發(fā)展出“全球價值鏈”概念及理論，并強調(diào)了企業(yè)融入全球價值鏈的必要性[1]。作為晚近國際經(jīng)濟理論的發(fā)展方向之一，全球價值鏈理論首先被運用于國際貿(mào)易，以鼓勵貿(mào)易主體、主權(quán)經(jīng)濟體更加深入地參與貨物或服務(wù)貿(mào)易分工的增值階段。自由的國際貿(mào)易增加了可供消費者消費的物品的多樣性，使企業(yè)可以利用規(guī)模經(jīng)濟，使市場更具競爭性，并有助于技術(shù)擴散。隨著數(shù)字經(jīng)濟時代的到來，全球價值鏈理論再次被適用于數(shù)據(jù)跨境流動而形成的價值鏈條中。

數(shù)據(jù)價值鏈由全球數(shù)字企業(yè)和控制全球價值鏈的企業(yè)主導(dǎo)。通過將原始數(shù)據(jù)加工從數(shù)據(jù)中獲取價值，數(shù)據(jù)越來越多地被掌握在少數(shù)全球數(shù)字平臺手中，這也體現(xiàn)出跨境數(shù)據(jù)流動的“不平等”交換。在國際數(shù)據(jù)價值鏈流動的背景下，數(shù)據(jù)收集、存儲、分析等處理為數(shù)字智能的不同階段大多發(fā)生在不同的國家，這使得跨境數(shù)據(jù)流動呈現(xiàn)出不平衡。對于發(fā)展中國家來說，提取原始數(shù)據(jù)的流動更多是“由南向北”流動進行的。考慮到數(shù)據(jù)公司在發(fā)達國家的主導(dǎo)地位，以數(shù)字智能形式處理的數(shù)據(jù)的特點是集中在少數(shù)發(fā)達國家，這些國家往往從數(shù)據(jù)生成和將數(shù)據(jù)用于生產(chǎn)目的中獲得競爭優(yōu)勢。

1.2 數(shù)據(jù)主權(quán)理論的興起

從經(jīng)濟發(fā)展的角度來看，數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)產(chǎn)品的區(qū)分成為界定數(shù)據(jù)價值鏈增值的關(guān)鍵。價值增加發(fā)生在數(shù)據(jù)價值鏈中，從數(shù)據(jù)的收集，到組織、分析和處理的不同階段。由于數(shù)據(jù)價值鏈在全球范圍內(nèi)擴展，數(shù)據(jù)價值鏈的不同階段可能發(fā)生在不同的國家。相比起數(shù)據(jù)的所有權(quán)，數(shù)據(jù)權(quán)利即訪問、控制和使用數(shù)據(jù)的權(quán)利更加具有實際價值。在數(shù)據(jù)驅(qū)動的數(shù)字經(jīng)濟背景下，國家主權(quán)的含義也有明確的空間。其中，數(shù)據(jù)主權(quán)被認為是國家對數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)相關(guān)的技術(shù)、設(shè)備、服務(wù)商等的管轄權(quán)及控制權(quán)，體現(xiàn)域內(nèi)的最高管轄權(quán)和對外的獨立自主權(quán)、參與國際事務(wù)的合作權(quán)[2]。盡管數(shù)據(jù)主權(quán)的概念尚未形成定論，但越來越多的經(jīng)濟體逐步意識到確定并加強數(shù)據(jù)主權(quán)的行使，是應(yīng)對數(shù)據(jù)跨境流動的有效路徑。

應(yīng)當說，數(shù)據(jù)價值鏈的產(chǎn)生打破了傳統(tǒng)意義上以領(lǐng)域為邊界的國家主權(quán)概念，而數(shù)據(jù)跨境流動也將創(chuàng)造數(shù)據(jù)與主權(quán)及管轄權(quán)之間的相互聯(lián)系。當前，全球尚未形成關(guān)于數(shù)據(jù)跨境的統(tǒng)一法律規(guī)制，但核心爭議始終圍繞數(shù)據(jù)與主權(quán)的關(guān)系展開[3]。在肯定主權(quán)效力及于數(shù)據(jù)跨境流動的基礎(chǔ)上，數(shù)據(jù)主權(quán)將更加富有彈性，這意味著對數(shù)據(jù)的治理是多元化的[4]。在數(shù)據(jù)價值鏈流動過程中，也不可避免地將產(chǎn)生數(shù)據(jù)自由流動與數(shù)據(jù)主權(quán)治理之間的對立。應(yīng)當說，數(shù)據(jù)價值鏈的產(chǎn)生對于數(shù)據(jù)主權(quán)概念進行了一定程度的擴張，但同時也推動了數(shù)據(jù)治理規(guī)則的發(fā)展。

2 數(shù)字價值鏈視角下跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則演進

跨境數(shù)據(jù)流動不僅促進了數(shù)據(jù)價值鏈的動態(tài)循環(huán)與數(shù)據(jù)增值，同時也推動了以典型國家立法和區(qū)域協(xié)定安排為代表的數(shù)據(jù)治理規(guī)則的快速形成與相互影響。

2.1 跨境數(shù)據(jù)流動的治理模式

當前各數(shù)字經(jīng)濟體在全球價值鏈體系中地位和分工的差異決定了其采取不同的跨境數(shù)據(jù)流動監(jiān)管模式。其中，典型模式包括以市場為導(dǎo)向的美國模式、以權(quán)利為導(dǎo)向的歐盟模式、以安全為導(dǎo)向的俄羅斯模式、以國內(nèi)發(fā)展為導(dǎo)向的印度模式以及兼采安全和數(shù)字發(fā)展導(dǎo)向的中國模式。

2.1.1美國治理模式

美國通常對數(shù)字經(jīng)濟采取自由市場的方式，形成了跨境數(shù)據(jù)流動的自由監(jiān)管框架。特別是2018年美國發(fā)布了《澄清域外合法使用數(shù)據(jù)法案》(CLOUD法案)，保障了美國對本國數(shù)據(jù)的域外控制能力，擴張數(shù)據(jù)主權(quán)效力，同時對抗境外數(shù)據(jù)本地化浪潮，有利于爭奪國際數(shù)據(jù)資源[5]。當然，在個人隱私方面，美國的部分州如加利福尼亞州和弗吉尼亞州，已經(jīng)通過了全面的隱私法，為個人提供強有力的隱私權(quán)。但是，近期一些其他國家的數(shù)字公司如華為、TikTok和Grindr在美國市場的活動被禁止，也表明美國出于國家安全的原因，對市場進行了更多的干預(yù)，對數(shù)據(jù)和跨境數(shù)據(jù)流動的限制也有所增加?？傮w而言，美國模式著重于數(shù)據(jù)價值鏈的增值利益，以倡導(dǎo)數(shù)據(jù)自由流動為基本出發(fā)點，僅在個人隱私與國家安全方面進行一定限制。事實上,美國倡導(dǎo)自由的數(shù)據(jù)流政策為其公司在世界各地創(chuàng)造了良好的條件，即境外數(shù)據(jù)免費流入,但與此同時，美國也實施相應(yīng)的政策防止境外數(shù)據(jù)驅(qū)動的公司進入美國市場，并禁止相關(guān)國內(nèi)數(shù)據(jù)流出。

2.1.2歐盟治理模式

與美國模式不同，歐盟強調(diào)個人數(shù)據(jù)的控制。歐盟的目標是在其境內(nèi)建立一個單一的數(shù)字市場，在這個市場上，數(shù)字產(chǎn)品和數(shù)據(jù)可以根據(jù)一套規(guī)則自由流動，以保護個人、企業(yè)和政府免受數(shù)據(jù)收集、處理和商業(yè)化過程中產(chǎn)生的濫用。歐盟于2018年生效的《通用數(shù)據(jù)保護條例》(GDPR)是當前最全面的數(shù)據(jù)保護框架之一，但歐盟與美國在數(shù)據(jù)流動監(jiān)管目標方面并不一致，2020年7月歐盟法院再次判定取代《安全港協(xié)議》的《隱私盾協(xié)議》無效，理由是美國政府可以任意訪問歐盟公民的個人數(shù)據(jù)，而歐盟公民對此缺乏有效的法律救濟措施[6]。近年來，歐盟加快了數(shù)據(jù)治理的步伐，分別于2020年、2022年公開《數(shù)據(jù)治理法案》以及《數(shù)據(jù)法案》，進一步強化數(shù)據(jù)領(lǐng)域的立法基礎(chǔ)，為數(shù)字化時代數(shù)據(jù)的獲得與使用提供依據(jù)，平衡數(shù)據(jù)流動與使用以及隱私、安全、倫理標準。盡管歐盟模式在數(shù)據(jù)立法領(lǐng)域進展較快，但由于歐盟在數(shù)據(jù)價值鏈終端控制的話語權(quán)不及北美地區(qū)，其倡導(dǎo)的數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制仍然以防御性保護規(guī)則為主體。

2.1.3俄羅斯治理模式

俄羅斯跨境數(shù)據(jù)流動監(jiān)管模式的前提是將網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全作為政治和國家安全問題的中心地位。俄羅斯認為網(wǎng)絡(luò)安全是一種純粹的主權(quán)[7]。俄羅斯聯(lián)邦對跨境數(shù)據(jù)流動實施了一系列限制。最重要的是對個人數(shù)據(jù)實行全面的數(shù)據(jù)本地化要求，要求在該國經(jīng)營的所有公司使用俄羅斯服務(wù)器記錄、系統(tǒng)化、積累、存儲、修改、更新和檢索所有俄羅斯國民的個人數(shù)據(jù)。俄羅斯國內(nèi)立法強調(diào)對數(shù)據(jù)的本地化管理，在信息通信方面要求所有俄羅斯互聯(lián)網(wǎng)提供商安裝設(shè)備，將所有國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)流量通過位于俄羅斯境內(nèi)的服務(wù)器傳送。相比其他經(jīng)濟體，目前俄羅斯就跨境數(shù)據(jù)流動的監(jiān)管持較為嚴格的態(tài)度。

2.1.4印度治理模式

印度主要關(guān)注數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)驅(qū)動的國內(nèi)行業(yè)的經(jīng)濟效益和社會效益的最大化，并試圖減少相關(guān)收入流向發(fā)達數(shù)字經(jīng)濟體建立的公司，其背后的基本理念是保護印度免受“數(shù)據(jù)殖民主義”，即防止富裕國家以損害印度利益為代價從跨境數(shù)據(jù)流中獲取利益[8]。2019年, 印度公開《個人數(shù)據(jù)保護法案》，其中包含數(shù)據(jù)本地化要求，要求敏感個人數(shù)據(jù)的副本存儲在印度，并進一步禁止關(guān)鍵個人數(shù)據(jù)的跨境轉(zhuǎn)移。該法案模仿了GDPR的規(guī)制模式，只允許在有限的情況下跨境轉(zhuǎn)移個人數(shù)據(jù)，但沒有包括任何對非個人數(shù)據(jù)跨境流動的明確限制。

2.1.5中國治理模式

作為最大的發(fā)展中經(jīng)濟體，中國積極倡導(dǎo)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，也形成了一批具有影響力的互聯(lián)網(wǎng)公司，如華為、百度、騰訊、阿里巴巴等。當前中國數(shù)字跨境流動領(lǐng)域主要集中在電子商務(wù)，為保障公共安全、加強數(shù)據(jù)監(jiān)管，中國僅在特定行業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤?shù)據(jù)本地化要求。近年來，中國通過《個人信息保護法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等立法明確了數(shù)據(jù)本地化的要求。其中，前者針對的是關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運營者和特定的個人信息處理者，而后者針對的是關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運營者[9]。與此同時，中國通過海南自由貿(mào)易港、自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)探索低風(fēng)險的數(shù)據(jù)跨境流動法律規(guī)范體系，深入推進制度集成創(chuàng)新。

2.2 跨境數(shù)據(jù)流動的區(qū)域規(guī)制安排

隨著數(shù)據(jù)價值鏈的形成與發(fā)展，區(qū)域協(xié)定中開始出現(xiàn)有關(guān)跨境數(shù)據(jù)流動的規(guī)制，如保障獲取網(wǎng)絡(luò)資源信息、計算機設(shè)施位置以及開放政府數(shù)據(jù)等。在美國的倡導(dǎo)下，首個包含數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(TPP)于2016年達成，隨后因美國退出更名為《跨太平洋伙伴關(guān)系全面進步協(xié)定》(CPTPP)。2018年，美國、加拿大、墨西哥三國達成《美墨加協(xié)定》(USMCA)取代《北美貿(mào)易協(xié)定》(NAFTA),其中同樣增加了跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)制條款，包括對數(shù)據(jù)自由流動的約束性承諾和對數(shù)據(jù)本地化的禁止。2020年11月亞太地區(qū)15個國家達成的《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴協(xié)定》(RCEP)賦予成員國采取措施限制數(shù)據(jù)跨境流動的權(quán)力，只要不構(gòu)成任意或不合理的歧視手段。相比CPTPP，RCEP更加注重數(shù)據(jù)價值鏈發(fā)展中國家實現(xiàn)合法政策目標的權(quán)力，以保護主權(quán)國家的根本安全利益，但是并沒有為數(shù)據(jù)治理提供國家爭端解決機制，而是鼓勵各方友好協(xié)商。此外，《服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》(TiSA)也包括了美國、歐盟等23個國家和地區(qū)參與談判，其包含了與當時TPP相似的數(shù)據(jù)流動規(guī)范，包括承諾數(shù)據(jù)自由流動以及禁止數(shù)據(jù)本地化，但是由于美國和歐盟在跨境數(shù)據(jù)流動方面的重大分歧，TiSA的談判停滯不前。可見，區(qū)域規(guī)制安排同樣折射出全球價值鏈理論與數(shù)據(jù)主權(quán)理論的相互擴張：一方面，以美國倡導(dǎo)的部分區(qū)域協(xié)定在最大限度內(nèi)推崇數(shù)據(jù)自由流動；另一方面，發(fā)展中國家逐步參與的區(qū)域協(xié)定則注重數(shù)據(jù)自由流動與數(shù)據(jù)主權(quán)安全的平衡。近年來，部分發(fā)達經(jīng)濟體與發(fā)展中經(jīng)濟體通過自由貿(mào)易協(xié)定的方式維持數(shù)據(jù)跨境流動的區(qū)域安排，也成為數(shù)據(jù)治理體系重要的雙邊規(guī)范基礎(chǔ)。

3 數(shù)據(jù)價值鏈視角下跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則導(dǎo)向

由于全球價值鏈理論與數(shù)據(jù)主權(quán)理論的擴張及相應(yīng)影響，當前，跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則導(dǎo)向形成了貿(mào)易規(guī)制、數(shù)字規(guī)制兩種主要模式，并在各自領(lǐng)域相對活躍地發(fā)展。與此同時，部分區(qū)域治理倡議中也提及了促進數(shù)據(jù)跨境流動的目標。

3.1 貿(mào)易規(guī)制模式

相比傳統(tǒng)貨物價值鏈，數(shù)據(jù)價值鏈同樣存在于多個國家，并且由于數(shù)字技術(shù)的升級將帶來成本整體下降以及跨境數(shù)據(jù)流動增加。越來越多的國家試圖通過雙邊或區(qū)域貿(mào)易協(xié)定管制跨境數(shù)據(jù)流動。當前貿(mào)易監(jiān)管模式主要存在于發(fā)達經(jīng)濟體之間的經(jīng)貿(mào)安排，締約方無論是在經(jīng)濟發(fā)展水平還是數(shù)字控制能力方面均存在比較優(yōu)勢。然而，貿(mào)易協(xié)定中的“數(shù)據(jù)自由流動”便利化事實上可能導(dǎo)致數(shù)字水平較低的經(jīng)濟體向發(fā)達經(jīng)濟體的“單向流動”。當前部分國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定已經(jīng)設(shè)定了數(shù)字貿(mào)易專章，但是數(shù)字水平較低的經(jīng)濟體特別是發(fā)展中國家是否有能力在貿(mào)易領(lǐng)域?qū)ｉT處理數(shù)據(jù)流動仍存在疑問，由此產(chǎn)生的代價數(shù)據(jù)自由流動條款可能成為發(fā)展中國家經(jīng)濟體在貿(mào)易協(xié)定中的犧牲條款，從而換取協(xié)定其他條款的利益。

在多邊層面，世界貿(mào)易組織(WTO)現(xiàn)有法律框架中的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(GATS)規(guī)定了各國政府允許在境內(nèi)和境外處理和傳輸數(shù)據(jù)的法律義務(wù)，包括進入市場、國民待遇和使用公共網(wǎng)絡(luò)等。如果一國政府采取的隱私保護措施違反了其在GATS下的任何義務(wù)，則存在偏離此類義務(wù)并援引GATS第14條中的例外條款的可能性。例外條款允許這種偏差，只要所涉措施被證明是追求政策目標的“必要”，從而確保隱私保護政策的實施不會導(dǎo)致不必要的貿(mào)易壁壘。

盡管早在上世紀九十年代WTO就啟動了電子商務(wù)議題談判但進展緩慢，直至2016年之后WTO電子商務(wù)談判才得以“重現(xiàn)曙光”。談判各方對電子商務(wù)議題的訴求仍存在較大差異，例如，美國呼吁消除跨國和國內(nèi)數(shù)字貿(mào)易壁壘，禁止限制跨境數(shù)據(jù)流動以及要求定位或強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓或源代碼的規(guī)定，并賦予電子商務(wù)公司就認證方法、加密方法、設(shè)施和服務(wù)更多的選擇權(quán)。另一方面，中國提交的文件更側(cè)重于貿(mào)易便利化措施，如簡化邊境措施和通關(guān)，無紙化貿(mào)易和單一窗口，以及建立跨境電子商務(wù)交易平臺等。尤其是，新冠肺炎疫情大流行凸顯了數(shù)字經(jīng)濟背景下貿(mào)易規(guī)則更新的重要性。作為近期談判召集方，澳大利亞、日本、新加坡就WTO電子商務(wù)談判聯(lián)合聲明，力爭在網(wǎng)上消費者保護、電子簽名和認證、非應(yīng)邀的商業(yè)電子信息、開放政府數(shù)據(jù)、電子合同、透明度、無紙化交易、開放互聯(lián)網(wǎng)接入八項議題上達成一致。WTO平臺也是目前就數(shù)據(jù)跨境流動與貿(mào)易規(guī)制探討的最廣泛的多邊平臺。

無論是雙邊、區(qū)域還是多邊方式，絕大部分貿(mào)易規(guī)制模式均將促進數(shù)據(jù)自由流動作為主要目標。以貿(mào)易協(xié)定作為規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動的主要優(yōu)勢在于能夠運用協(xié)定自身爭端解決機制作為保障，有助于協(xié)定義務(wù)的執(zhí)行。因此，以數(shù)字貿(mào)易為規(guī)制內(nèi)容的章節(jié)已成為當前貿(mào)易規(guī)制模式的主要載體。

3.2 數(shù)據(jù)規(guī)制模式

除貿(mào)易規(guī)制外，其他國際和區(qū)域平臺也在討論跨境數(shù)據(jù)流動問題。在區(qū)域?qū)用?，一些發(fā)展中國家目前正依賴非洲聯(lián)盟和東盟等區(qū)域集團來建立協(xié)調(diào)的區(qū)域跨境數(shù)字互操作性和信任機制，其合作機制的主要目標是促進數(shù)碼產(chǎn)業(yè)在該地區(qū)的發(fā)展,并為地區(qū)參與者創(chuàng)造更有針對性的市場機會，以減少對主要數(shù)字經(jīng)濟體的依賴。作為數(shù)據(jù)規(guī)制模式的典型代表，新西蘭、智利和新加坡于2020年6月簽署了《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》(DEPA)[10]，并于2021年1月生效，旨在促進不同制度之間的兼容，解決數(shù)字化帶來的新挑戰(zhàn)。DEPA從數(shù)據(jù)流動的視角試圖解決一系列數(shù)字經(jīng)濟相關(guān)問題，例如處理了跨境數(shù)據(jù)流動和數(shù)據(jù)本地化的相關(guān)問題、為個人信息保護提供參考標準、不得采用歧視或變相限制貿(mào)易的方式要求使用本地計算機設(shè)備存儲作為開展業(yè)務(wù)的條件等。DEPA是目前首個單獨以數(shù)字經(jīng)濟為主題的數(shù)據(jù)規(guī)制區(qū)域安排。

通常，以數(shù)字經(jīng)濟作為數(shù)據(jù)規(guī)制的參與方均具有高度開放的特征，其追求的是跨境數(shù)據(jù)自由流動的效果。部分國際組織也正在嘗試數(shù)據(jù)規(guī)制模式的應(yīng)用。例如，二十國集團(G20)于2019年通過《大阪宣言》，強調(diào)了數(shù)據(jù)流動的重要性，同時承認了與隱私、安全和數(shù)據(jù)保護相關(guān)的挑戰(zhàn)。該宣言呼吁促進數(shù)據(jù)自由流動，同時加強消費者和企業(yè)的信任，以創(chuàng)建具有信任的數(shù)據(jù)自由流動。然而，G20內(nèi)部缺乏共識，印度尼西亞、印度和南非拒絕簽署，認為該建議文本破壞了全球貿(mào)易談判中基于共識決策的多邊談判進程。盡管G20仍在為實現(xiàn)數(shù)據(jù)自由流動努力并稱形成了《基于信任的數(shù)據(jù)自由流動合作路線圖》，但其框架內(nèi)對“數(shù)據(jù)自由流動信任”目前仍然難以達成全面一致意見。亞太經(jīng)濟合作組織(APEC)則早在1998年即通過《亞太經(jīng)合組織電子商務(wù)行動藍圖》，并于1999年成立亞太經(jīng)合組織電子商務(wù)指導(dǎo)小組。2017年通過的《亞太經(jīng)合組織互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字經(jīng)濟路線圖》強調(diào)了促進亞太經(jīng)合組織內(nèi)部數(shù)據(jù)自由流動，以及促進數(shù)字經(jīng)濟相關(guān)領(lǐng)域互操作性和監(jiān)管合作的重要性。APEC的一項重要舉措是2011年采用了跨境隱私規(guī)則(CBPR)體系。作為一項隱私認證系統(tǒng)，公司可以加入該系統(tǒng)以證明遵守數(shù)據(jù)隱私保護，并對成員國和希望獲得認證的公司都有具體要求。在國家層面,則要求成員國證明針對任何經(jīng)認證公司違反規(guī)定的措施的可執(zhí)行性，其中包括跨境合作機制。東南亞聯(lián)盟(ASEAN)以個人數(shù)據(jù)保護為基礎(chǔ)，逐步擴展到跨境數(shù)據(jù)流動。2016年,ASEAN加強了個人數(shù)據(jù)保護,旨在“加強保護個人數(shù)據(jù)在東盟和促進參與者之間的合作,以促進地區(qū)和全球貿(mào)易的促進和發(fā)展和信息的流動”[11]。對于跨境數(shù)據(jù)流動，ASEAN要求“在將個人數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移到另一個國家或地區(qū)之前，機構(gòu)應(yīng)就將個人資料轉(zhuǎn)移至海外一事取得有關(guān)人士的同意，或采取合理步驟，確保接收機構(gòu)會在符合本原則的情況下保障個人資料”。在此基礎(chǔ)上，ASEAN于2018年通過了《數(shù)字數(shù)據(jù)治理框架》旨在加強數(shù)據(jù)管理、促進東盟成員國數(shù)據(jù)法規(guī)協(xié)調(diào)和促進東盟內(nèi)部數(shù)據(jù)流動。2021年1月，首屆東盟數(shù)字部長會議批準了《東盟數(shù)據(jù)管理框架》《跨境數(shù)據(jù)流動示范合同條款》以及《2025東盟數(shù)字總體規(guī)劃》。上述實踐標明，以數(shù)字規(guī)制為基礎(chǔ)的區(qū)域規(guī)則發(fā)展目前在各自區(qū)域板塊內(nèi)仍處于活躍狀態(tài)，數(shù)字規(guī)制仍在形成過程中。

3.3 區(qū)域治理倡議

跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則形成導(dǎo)向的另一個趨勢是通過區(qū)域治理倡議提出建議。例如，長期以來，經(jīng)合組織(OECD)在其數(shù)字化項目背景下展開以隱私保護為重點數(shù)據(jù)跨境流動討論，并建議成員國完善國內(nèi)隱私執(zhí)法框架，使其當局能夠更好地與外國當局合作;建立有效的國際機制，促進跨境隱私執(zhí)法合作;在適當保障的前提下，通過通知、調(diào)查協(xié)助和信息共享等方式，在保護隱私的法律執(zhí)行方面相互協(xié)助等。2014年，OECD提出了一系列有關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)政策制定原則”的政策，強調(diào)支持跨境數(shù)據(jù)的自由流動，并需要確保不同國家政權(quán)之間的兼容性，以限制對這些流動的任何干擾。又如，美洲國家組織(OAS)于2015年發(fā)布了《美洲隱私和個人數(shù)據(jù)保護立法指南》[12]，吸收歐洲標準推動個人數(shù)據(jù)國際轉(zhuǎn)移保障制度。不同于貿(mào)易規(guī)制或數(shù)字規(guī)制模式，區(qū)域治理倡議大多發(fā)揮著“軟法”的功能，涵蓋范圍有限，難以真正對國家形成約束力。

4 數(shù)據(jù)價值鏈視角下跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則發(fā)展的因應(yīng)

數(shù)據(jù)價值鏈以及數(shù)字化趨勢的快速發(fā)展，必然要求國際和國內(nèi)層面均采取有力措施，彌補數(shù)字鴻溝有關(guān)的規(guī)則與政策的滯后。尤其是以全球價值鏈和數(shù)據(jù)主權(quán)為理論支撐的規(guī)則體系的沖突及其協(xié)調(diào)，成為數(shù)據(jù)價值鏈背景下跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)制未來發(fā)展的主要方向。同時，跨境數(shù)據(jù)流動在經(jīng)濟體之間形成了新型國際經(jīng)濟關(guān)系及相互關(guān)系，也需要及時予以應(yīng)對。

4.1 推進全球價值鏈模式下的數(shù)據(jù)有序流動

數(shù)據(jù)價值鏈流動盡管提升了整體社會福利，但極容易產(chǎn)生數(shù)據(jù)增值的“兩級分化”現(xiàn)象。從數(shù)字經(jīng)濟體的相互關(guān)系來看，在全球價值鏈模式下驅(qū)動的數(shù)據(jù)跨境流動必須形成必要的全球治理方案規(guī)范跨境數(shù)據(jù)流動，以便在國家內(nèi)部和國家之間公平分配收益。

在全球?qū)用?隨著數(shù)據(jù)價值鏈的流動，發(fā)展中國家應(yīng)獲得充分的事項決策參與權(quán)以及必要的數(shù)據(jù)技術(shù)援助。數(shù)據(jù)全球治理或國際合作應(yīng)當盡可能通過一致的協(xié)議方式來促進全球具有社會價值的數(shù)據(jù)共享,推動符合數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展需要的跨境數(shù)據(jù)流動,提供公平的收益分配,并妥善處理由此產(chǎn)生的風(fēng)險。全球數(shù)據(jù)治理模式下的跨境數(shù)據(jù)流動規(guī)則體系應(yīng)確保數(shù)據(jù)盡可能自由和必要地流動，同時確保在國家內(nèi)部和國家之間更平等地分配利益，應(yīng)對與個人信息保護和國家安全有關(guān)的風(fēng)險。全球數(shù)據(jù)治理將需要結(jié)合國家、區(qū)域和國際層面的決策，并讓發(fā)展中國家充分參與其中。同時，發(fā)展中國家也應(yīng)獲得必要的技術(shù)援助以發(fā)展自身的數(shù)據(jù)獲取能力，從而提升其自身在數(shù)據(jù)價值鏈條中的地位。未來，以聯(lián)合國體系為代表的國際組織應(yīng)擔(dān)負起全球數(shù)據(jù)有序流動的協(xié)調(diào)職責(zé)，著眼于基本定義與數(shù)據(jù)分類、提升衡量數(shù)據(jù)價值和跨境數(shù)據(jù)流動的方式以便確定獲取數(shù)據(jù)的條件，盡可能將數(shù)據(jù)發(fā)展為全球公共產(chǎn)品并探索數(shù)據(jù)治理的新形式，確定數(shù)據(jù)權(quán)利、原則和數(shù)據(jù)標準化，并協(xié)調(diào)與數(shù)據(jù)相關(guān)的其他經(jīng)濟領(lǐng)域的國際合作。

4.2 以數(shù)據(jù)分類為原則恪守數(shù)據(jù)主權(quán)與安全

對數(shù)據(jù)分級分類，是開展數(shù)據(jù)安全治理的起始點[13]。目前，國際社會對于數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)流動的定義尚未明確共識，這使得關(guān)于數(shù)據(jù)屬性、收集、處理以及使用的界定更加困難。

數(shù)據(jù)領(lǐng)域存在的兩對概念即個人數(shù)據(jù)與敏感數(shù)據(jù)、商業(yè)數(shù)據(jù)與政府數(shù)據(jù)事實上在數(shù)據(jù)價值鏈的流動中均有所涉及。我國《網(wǎng)絡(luò)安全法》與《數(shù)據(jù)安全法》分別將網(wǎng)絡(luò)運營者和國家作為進行數(shù)據(jù)分級的主體，相比之下更體現(xiàn)出國家對于數(shù)據(jù)主權(quán)的高度重視。盡管我國當前國內(nèi)立法以國家安全為紅線，就個人數(shù)據(jù)與敏感數(shù)據(jù)進行了一定程度的切分，但對數(shù)據(jù)分級分類仍缺乏較為清晰的界定。因此，對于《數(shù)據(jù)安全法》第21條建立數(shù)據(jù)分類分級保護制度需要在實踐中由數(shù)據(jù)安全工作協(xié)調(diào)機制統(tǒng)籌有關(guān)部門盡快明確數(shù)據(jù)目錄。數(shù)據(jù)領(lǐng)域的虛擬性、無界性、開放性等特點，決定了數(shù)據(jù)主權(quán)對傳統(tǒng)主權(quán)絕對性、不可分性的突破[14]。在當前數(shù)據(jù)本地化與數(shù)據(jù)跨境自由流動的激烈交鋒的背景下，我國應(yīng)通過數(shù)據(jù)分級確定不同的規(guī)則，在更好適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需求的基礎(chǔ)上恪守數(shù)據(jù)主權(quán)和國家安全。在全球價值鏈以及數(shù)字貿(mào)易跨境交易中，對數(shù)據(jù)的控制以及機密性的保護是確保數(shù)字經(jīng)濟競爭優(yōu)勢的核心。國家核心數(shù)據(jù)則關(guān)系著國家安全和重大公共利益。政府開放數(shù)據(jù)則由政府在行使相應(yīng)管理權(quán)的公開范圍決定，屬于主權(quán)范圍內(nèi)自決事項。政府數(shù)據(jù)特別是成為國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施一部分時，通常比其他數(shù)據(jù)更敏感。商業(yè)數(shù)據(jù)實際上包括了生產(chǎn)者與使用者數(shù)據(jù)，通常通過交易文件或公司內(nèi)部規(guī)定決定。就數(shù)據(jù)跨境流動的限制程度而言，國家核心數(shù)據(jù)以及與此相關(guān)的政府數(shù)據(jù)、部分商業(yè)數(shù)據(jù)均應(yīng)當由主權(quán)國家納入安全管理范圍，以免重蹈“滴滴事件”覆轍。因此，我國現(xiàn)有數(shù)據(jù)安全立法應(yīng)當及時配套數(shù)據(jù)分級制度并予以實施，構(gòu)建起以國家核心數(shù)據(jù)為中心對象的層級保護體系，在最大限度內(nèi)維護國家數(shù)據(jù)主權(quán)和數(shù)據(jù)安全。

4.3 加快數(shù)據(jù)跨境合規(guī)體系建設(shè)與制度創(chuàng)新

跨境數(shù)據(jù)流動的監(jiān)管與傳統(tǒng)國際貿(mào)易制度存在較大差別，需要探索更適合數(shù)據(jù)治理的方法、標準與原則。

數(shù)據(jù)合規(guī)體系與制度創(chuàng)新的關(guān)鍵在于通過有序的數(shù)據(jù)共享與開放，創(chuàng)造出更具活力的數(shù)字經(jīng)濟。為此，數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管創(chuàng)新的未來改革方向可考慮縱向與橫向維度的探索：在橫向標準上，以數(shù)據(jù)跨境安全有序流動為原則，數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管應(yīng)建立起負面清單管理制度，由監(jiān)管部門定期更新清單名錄，鼓勵數(shù)據(jù)資源開發(fā)、支持數(shù)據(jù)安全流動。數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管負面清單管理模式的探索，不僅可以從清單數(shù)量上“瘦身”，同時也根據(jù)行業(yè)發(fā)展的需要進行相應(yīng)改革和制度創(chuàng)新。在縱向標準上，發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢建立自律保護機制，對人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新中心等新型功能平臺，鼓勵其制定數(shù)據(jù)開放與保護的行業(yè)標準，引領(lǐng)數(shù)據(jù)安全流動與國際合作新標準，由此進一步推動我國數(shù)字產(chǎn)業(yè)升級、加快形成我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)在數(shù)據(jù)價值鏈流動中的高端價值的優(yōu)勢地位。此外，對于參與數(shù)據(jù)流動商業(yè)活動的企業(yè)而言，也應(yīng)當加強數(shù)據(jù)合規(guī)的審查，以國家、地區(qū)立法以及行業(yè)標準為依據(jù)，切實履行保障跨境數(shù)據(jù)安全的義務(wù)。

為了促進數(shù)據(jù)跨境流動與安全保護的平衡，一項可能制度創(chuàng)新是根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域壓力測試制定數(shù)據(jù)相關(guān)標準，通過推行可操作性標準，確保數(shù)據(jù)在不同的地域之間有序移動。為此，我國現(xiàn)有的21個自由貿(mào)易試驗區(qū)(港)可以逐步將數(shù)據(jù)流動管理作為制度創(chuàng)新的改革方向之一，通過多維度的規(guī)范體系進一步深化數(shù)據(jù)安全有序開放創(chuàng)新管理、先行先試，形成可復(fù)制可推廣的數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管改革方案。

4.4 試點多邊或區(qū)域平臺構(gòu)建相關(guān)規(guī)則

跨境數(shù)據(jù)流動關(guān)乎國家利益、產(chǎn)業(yè)利益、風(fēng)險控制三者之間的動態(tài)平衡，這既需要尊重各國數(shù)據(jù)主權(quán)，也需要建立彼此認同的共同規(guī)則[12]。如何在數(shù)據(jù)安全和貿(mào)易增長中實現(xiàn)平衡，直接關(guān)系我國對數(shù)據(jù)的國際治理能力和規(guī)則話語權(quán)[13]。從數(shù)據(jù)價值鏈的流動過程來看，我國作為發(fā)展中經(jīng)濟體的代表，應(yīng)當積極爭取數(shù)據(jù)合理使用與有效分享，探索創(chuàng)新的解決方案來鼓勵數(shù)據(jù)價值鏈流動過程中涉及的國家均有機會分享數(shù)據(jù)增值，并從數(shù)字經(jīng)濟中受益。

當前數(shù)據(jù)價值鏈的發(fā)展形態(tài)及其形成的規(guī)則之間沖突明顯，以平衡價值鏈自由流動與主權(quán)國家安全為設(shè)計目標的“折衷”方案更容易獲得全球范圍內(nèi)更廣泛的經(jīng)濟體的認同與支持。我國應(yīng)重點關(guān)注區(qū)域或多邊平臺的數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制，并提升規(guī)則體系的話語權(quán)。具體而言，在區(qū)域協(xié)定方面，我國應(yīng)當以漸進的方式推動數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的區(qū)域改革，在協(xié)定中不附加超出世界貿(mào)易組織(WTO)服務(wù)貿(mào)易之外的義務(wù)，而是引入后續(xù)協(xié)商條款作為應(yīng)對。這一漸進自由化的方式可以提供未來的協(xié)商空間，有助于分析非歧視原則及其在數(shù)字經(jīng)濟中達成各方一致的具體適用規(guī)則[14]。近期RCEP數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則在推動成員國區(qū)域內(nèi)數(shù)據(jù)跨境自由流動的基礎(chǔ)上，以合法公共政策目標和基本安全利益作為例外，并對電信、金融信息的跨境流動進行嚴格限定[15]。RCEP的數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則是我國近期參與并主導(dǎo)區(qū)域協(xié)定較為成功的嘗試，可成為未來我國引領(lǐng)區(qū)域跨境流動規(guī)則的參考“范本”。此外，在求同存異的基礎(chǔ)上，我國仍應(yīng)繼續(xù)堅持仍在進行的多邊平臺談判，尤其是在WTO電子商務(wù)計劃中與較多成員方交換建議，尋求達成更為廣泛的共識。從我國已經(jīng)向WTO提交的電子商務(wù)談判提案來看，我國已經(jīng)提出了對于計算設(shè)施使用或位置的開放承諾，即締約方不得將要求涵蓋的人使用該締約方領(lǐng)土內(nèi)的計算設(shè)施或者將設(shè)施位于該締約方領(lǐng)土之內(nèi)，作為在該締約方領(lǐng)土內(nèi)進行商業(yè)行為的條件，體現(xiàn)了我國在數(shù)據(jù)跨境流動的開放態(tài)度，但同時提出了實現(xiàn)合法公共政策目標或保護基本安全利益的例外，這一平衡模式應(yīng)當成為我國未來試點構(gòu)建數(shù)字相關(guān)規(guī)則的前提。

5 結(jié) 語

數(shù)據(jù)價值鏈的形成及發(fā)展引發(fā)了對數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制必要性以及可行方案的探討, 在全球價值鏈理論與數(shù)據(jù)主權(quán)理論之間尋求相對平衡是構(gòu)建數(shù)據(jù)價值鏈背景下數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)形成的主要考量。追蹤研究數(shù)據(jù)價值鏈流動中的規(guī)則演進，總結(jié)數(shù)據(jù)跨境流動典型治理模式，歸納出貿(mào)易規(guī)制與數(shù)字規(guī)制的不同路徑，有助于我國在未來數(shù)字經(jīng)濟競爭格局中提前規(guī)劃布局、積極參與并引領(lǐng)數(shù)據(jù)跨境流動國際規(guī)則的制定，并通過制度創(chuàng)新進一步發(fā)揮在數(shù)據(jù)價值鏈中的優(yōu)勢地位。

在現(xiàn)有數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則研究的基礎(chǔ)上，提出我國作為發(fā)展中國家經(jīng)濟體和數(shù)字經(jīng)濟大國，應(yīng)更加注重數(shù)據(jù)價值鏈公平流動，在堅持數(shù)據(jù)安全的前提下注重自身制度創(chuàng)新，并逐步提升自身在未來新興領(lǐng)域中的規(guī)制制定話語權(quán)，積極推動跨境數(shù)據(jù)流動國際治理體系的形成。

鑒于數(shù)據(jù)價值鏈仍在發(fā)展過程中，數(shù)據(jù)的管理、監(jiān)控、獲取等環(huán)節(jié)尤其是跨境流動亟待形成相應(yīng)的制度安排和標準設(shè)計，未來應(yīng)借助現(xiàn)有貿(mào)易平臺或單獨設(shè)立數(shù)字規(guī)范平臺，加快對跨境流動數(shù)據(jù)流動規(guī)則取得相對廣泛的共識基礎(chǔ)。