防止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”背景下受污染耕地風險管控對策探討

汪潔

(浙江省耕地質(zhì)量與肥料管理總站，浙江 杭州 310020)

土壤是人類賴以生存的物質(zhì)基礎，也是經(jīng)濟社會發(fā)展不可或缺的寶貴自然資源。當前，我國仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，保護耕地安全的壓力越來越大，保障國家糧食安全的任務越來越艱巨[1]。現(xiàn)階段黨中央、國務院高度重視耕地保護問題，提出要扎緊耕地保護的“籬笆”，守住1.2億hm2耕地紅線，既要嚴格防止耕地“非糧化”，又要堅決制止耕地“非農(nóng)化”[2]。而浙江省耕地資源缺乏，耕地總量不足200萬hm2，人均耕地僅0.03 hm2左右[3]。在此形勢下，每一分耕地都顯得尤其珍貴，加強受污染耕地的風險管控已成為現(xiàn)階段工作的熱點與難點。

1 基本現(xiàn)狀

近年來，黨中央、國務院高度重視土壤環(huán)境保護工作。2016年5月國務院印發(fā)《土壤污染防治行動計劃》[4]，緊緊圍繞讓老百姓“吃得放心”這一核心目標，按污染程度將農(nóng)用地進行分類管理。2017—2018年，組織開展農(nóng)用地土壤污染狀況詳查[5]，基本掌握了污染狀況，也為耕地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分奠定了良好基礎[6]。2019年1月國家出臺《土壤污染防治法》[7]，彌補了法律層面的空缺，特別強化了土壤污染風險管控和修復制度，明確了責任對象。2020年，隨著國務院辦公廳分別于9月和11月發(fā)布《關于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》[9]和《關于防止耕地“非糧化” 穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》[10]，使受污染耕地風險管控形勢變得越發(fā)嚴峻。其中，涉及糧食生產(chǎn)功能區(qū)要全部種植糧食或補充新功能區(qū)保證糧食種植面積不減少，涉及永久基本農(nóng)田則不能調(diào)整為超出農(nóng)田屬性外性質(zhì)的地或補充新農(nóng)田保證質(zhì)量不降低，對受污染耕地的風險管控提出更高要求。

2 主要問題

2.1 結構調(diào)整遇到矛盾

浙江省“七山二水一分田”的地理特性使得能用于補充耕地的面積少得如大熊貓一般珍貴[11]。屬于糧食生產(chǎn)功能區(qū)及永久基本農(nóng)田性質(zhì)的受污染耕地，其種植結構調(diào)整工作顯得較為困難，尤其是原種植水稻區(qū)治理難度更加突出。既要防止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”，又要達到可食用農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)，往往難以找到有效突破口。

2.2 保障措施不夠穩(wěn)固

2018年以來的自上而下的機構改革大潮仍未平息，部分地區(qū)因機構改革、部門調(diào)整、人員調(diào)動等系列動態(tài)，在工作組織、協(xié)調(diào)、掌握和督促上存在一定程度的弱化趨勢，難以持續(xù)有效保障農(nóng)用地環(huán)境風險意識到位。此外，各地污染程度和耕地面積相差較大，資金使用不平衡，個別地區(qū)資金缺口大。

3 對策建議

3.1 強化管理，抓實抓細各級責任落實

省級有關部門和各地地方政府要統(tǒng)一思想，明確任務，進一步提高認識，強化憂患意識，堅持“市負總責，縣具體負責”，由一把手負責，分管領導把關，全面梳理，查漏補缺，突出重點區(qū)域、重點作物，高質(zhì)量推進工作，形成省市縣三級聯(lián)動、條塊結合、屬地為主的整改工作格局。

3.2 主動出擊，及時啟動類別劃分動態(tài)調(diào)整

耕地土壤質(zhì)量類別劃分并不是一勞永逸的事情，隨著土地利用性狀變更和土壤環(huán)境質(zhì)量變化情況而變。

3.2.1 關于新增農(nóng)用地

根據(jù)自然資源部“第三次全國土地利用調(diào)查”土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，應及時調(diào)整農(nóng)用地范圍，并嚴格按照耕地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分方案中“詳查范圍外增補單元”的劃分流程實施。

3.2.2 關于新增受污染耕地

由于突發(fā)事件導致的新增受污染耕地在確保切斷污染源的條件下，參照農(nóng)用地土壤污染狀況詳查要求，重新開展土壤環(huán)境質(zhì)量狀況評估，并按類別劃分流程判定所屬類別。

3.2.3 關于已治理修復耕地

根據(jù)土壤和農(nóng)產(chǎn)品協(xié)同監(jiān)測結果，符合安全標準的，原則上調(diào)整為優(yōu)先保護區(qū)。若有種植主糧作物的，應在采取安全利用措施的基礎上加強監(jiān)測頻率，分別于作物生長的前、中、后期協(xié)同檢測，視檢測結果調(diào)整安全利用措施，確保作物質(zhì)量安全，盡量避免再次回調(diào)。

3.3 嚴守紅線，平衡特殊區(qū)域結構調(diào)整

3.3.1 關于糧食生產(chǎn)功能區(qū)

按照先補后調(diào)原則進行調(diào)整，補入面積不少于調(diào)出面積，質(zhì)量應達到糧食生產(chǎn)功能區(qū)認定標準。調(diào)整到位后，縣(市、區(qū))政府按照相關規(guī)定組織驗收，并將驗收結果逐級上報省級備案。對于未通過補劃審核的區(qū)域，仍保留糧食生產(chǎn)功能區(qū)的功能，直到審核通過，優(yōu)先種植重金屬低積累糧食品種，由當?shù)卣饕撠煂Τ瑯思Z食的專儲專收。

3.3.2 關于永久基本農(nóng)田

嚴格按照國家規(guī)定，原則上不改變永久基本農(nóng)田現(xiàn)狀，不調(diào)整為發(fā)展林果業(yè)或挖塘養(yǎng)魚等。因地制宜選擇改種符合要求的非食用作物和經(jīng)濟作物。

3.4 多措并舉，選用適宜當?shù)卣{(diào)整措施

根據(jù)《土壤污染防治法》“誰污染，誰治理”的原則，造成土壤污染的單位或個人承擔治理與修復主體責任。責任主體發(fā)生變更的，由變更后繼承其債權、債務的單位或個人承擔相關責任；土地使用權依法轉讓的，由土地使用權受讓人或雙方約定的責任人承擔相關責任。責任主體滅失或不明確的，由土地所在地人民政府依法承擔相關責任[7]。各縣(市、區(qū))農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應形成污染地塊責任清單，與責任單位或個人簽訂承諾書，督導其因地制宜、治用結合、分類施策，落實嚴格管控措施。

3.4.1 集中流轉

對于地塊小、散戶多的地方，建議由縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂責任書，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為責任主體，深化土地流轉與種植結構調(diào)整的有機結合，開展村級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級承包土地流轉，通過轉包、入股、合作、租賃等方式，有序推動相關地塊的使用權(經(jīng)營權)向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中[12]。

3.4.2 客土改良

對于高背景值污染地塊，若地勢低洼且原耕作層不能再利用的，則可以使用客土改良法，獲取優(yōu)質(zhì)土源土方回填，對污染地塊進行改良，覆蓋上無污染清潔土壤，同時完善排灌設施，避免再次污染[13]。

3.4.3 產(chǎn)業(yè)補位

結合當?shù)貙嶋H，將種植結構調(diào)整為瓜、竹、柚、茶等特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，同時加強檢測，保障安全生產(chǎn)。

3.4.4 土壤調(diào)理

對于保留種植農(nóng)作物的污染土壤，摸清底數(shù)，根據(jù)污染特點通過選用低積累品種，增施土壤調(diào)理劑、有機肥等針對性較強的措施降低土壤重金屬有效性，減少作物對重金屬的吸收積累，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

3.4.5 專儲專收

監(jiān)測到超標糧食時，由縣級政府主導，糧食、農(nóng)業(yè)、財政、物價部門共同確定收購價格進行定點收購，按照“分類儲存、定向銷售、全程監(jiān)管”原則，確?！皯毡M收”。

3.4.6 加密監(jiān)測

充分利用各類科研項目和各級相關資金，在重點區(qū)域加密布點，密度應超過每13.3 hm21個點，同時加大檢測頻率，為及時調(diào)整措施提供依據(jù)。

3.4.7 退耕休耕

符合條件的污染耕地可實行退耕休耕模式。利用超積累植物移除土壤中重金屬，配套深翻耕、旋耕開溝、種植豆科綠肥等措施，確保休耕但不棄耕、不拋荒。

3.5 深化治理，加強污染防控減產(chǎn)減排

3.5.1 嚴格源頭防控

一是嚴格控制在優(yōu)先保護類耕地集中區(qū)域新建有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等排放重金屬、持久性有機物和揮發(fā)性有機物的企業(yè)?，F(xiàn)有相關企業(yè)要采用新技術、新工藝，實施提標升級改造。對工藝技術落后的企業(yè)責令其限期整改、轉產(chǎn)或搬遷。設置隔離防護帶，禁止新、改、擴建土壤污染高風險行業(yè)項目，完成防護帶內(nèi)高風險行業(yè)項目的關停搬遷工作。二是開展耕地土壤污染成因排查與分析。結合科研院所合作項目、專業(yè)技術人員研究項目等，選擇典型重度污染區(qū)塊，深入源識別和源解析研究，以點帶面排查和分析各區(qū)塊污染成因。

3.5.2 持續(xù)末端減排

針對受污染耕地種植產(chǎn)生的秸稈，采用秸稈能源燃料化、原料化等綜合利用技術，實現(xiàn)秸稈移除和無害化處置。深入實施肥藥減量增效行動，推進“肥藥兩制”改革，降低不合理農(nóng)藥、化肥的使用。加強畜禽糞污、沼液、農(nóng)膜、肥藥廢棄包裝物的無害化處理和資源化利用。強化有機肥質(zhì)量檢測，嚴禁重金屬超標的有機肥和沼液施入農(nóng)田。持續(xù)完善生態(tài)攔截溝渠系統(tǒng)。

3.6 規(guī)范有序，完善工作臺賬系統(tǒng)管理

各縣(市、區(qū))建立相關工作臺賬，對工作推進過程中涉及到的政策文件、請示報告、勘查記錄、經(jīng)費撥付、項目實施等重要書面材料進行臺賬式管理。各市同步建立臺賬式管理，除屬地臺賬外還應有管理監(jiān)督類資料。

3.7 依托科技，建立分類管控長效機制

3.7.1 搭建信息化管理平臺

依托技術支撐單位，以高精度的遙感影像為背景，疊加類別劃分相關的數(shù)據(jù)(包括土壤點位數(shù)據(jù)、農(nóng)產(chǎn)品點位數(shù)據(jù)、詳查單元、污染源信息、耕地質(zhì)量類別)，以及土壤類型、土地利用、作物種植等多源、多專題信息。通過提供便捷的耕地土壤環(huán)境質(zhì)量信息多樣化查詢、匯總統(tǒng)計與分析功能，以及數(shù)據(jù)的實時動態(tài)入庫和更新管理，為耕地土壤環(huán)境質(zhì)量管理提供系統(tǒng)支持。

3.7.2 制定分類管控方案

進一步抓實抓細受污染耕地安全利用和管控工作，逐步建立受污染耕地分級、分類、分區(qū)管控體系，提煉推廣先行市典型經(jīng)驗做法，構建完善可復制、可推廣、可持續(xù)的分類管控模式，科學指導全省農(nóng)用地分類保護、安全利用與管控工作的開展。

3.7.3 建立管控技術體系

加強治理效果評價，總結提煉一批成本低、效果好、易推廣的治理修復模式，形成一批適合當?shù)貙嶋H的邊生產(chǎn)、邊治理、可推廣的農(nóng)田土壤重金屬污染治理模式和示范樣板，為全面開展耕地土壤污染治理與修復工作提供經(jīng)驗和借鑒。

3.8 加強培訓，提高工作團隊業(yè)務水平

3.8.1 大規(guī)模普適性培訓

召開省級規(guī)模培訓會，以重點縣的縣級及以下農(nóng)業(yè)技術人員、規(guī)模種植戶、流轉承包大戶、相關農(nóng)民、農(nóng)民專業(yè)合作社及其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體為主要培訓對象，輻射帶動相關縣級部分人群，培訓內(nèi)容包括相關政策講解、措施介紹、工作要求、注意事項、典型交流、答疑解惑等。

3.8.2 多層次針對性培訓

一是市、縣級相關專技人員做好對基層農(nóng)技人員的培訓與省、部級要求的傳達；二是基層農(nóng)技人員做好對各類農(nóng)戶、責任主體的培訓和督導；三是省級專家團隊結合日?；鶎臃栈顒訉趲头鲋攸c難點地區(qū)。

3.9 加大投入，統(tǒng)籌整合財政資金使用

充分合理利用好已撥付的中央資金。中央資金短缺的地區(qū)可充分發(fā)揮中央和省級土壤污染防治、耕地保護補助等專項資金的引導作用，加大地方財政配套力度，結合安全利用各類項目，聯(lián)合專家團隊，融合科研院校資源等統(tǒng)籌合理安排。