“魚和熊掌如何兼得？”
——公共產(chǎn)品視角下教育支出分析

廣西大學公共管理學院 班子涵

一、案例描述

（一）背景

改革開放以來，我國教育事業(yè)發(fā)展逐步趨于穩(wěn)定，財政總支出中，公共教育投入占比逐年上升，但教育投入占GDP的比重仍處于較低水平。2006年至2016年十年間，我國財政對教育經(jīng)費的投入總值每年均有較大絕對數(shù)值的增長，尤其是2010年到2016年，增長了近3倍。公共財政中的教育經(jīng)費投入比重也在持續(xù)增加，2012年至2016年五年間增幅超過4%。盡管如此，與發(fā)達國家以及部分發(fā)展中國家教育支出在財政支出中的占比相比相比，我們?nèi)匀惶幱谳^低水平。

國家政府對各級教育部門的撥款數(shù)額及扶持手段體現(xiàn)在財政資金對初、中、高各級教育部門之間的配置比例，即為財政教育支出的級次結(jié)構(gòu)。我國財政對初、中等教育部門，尤其是對學前及小學這些初等教育部門投入比例頗為不足，對于高等教育部門的投入偏高。對高等教育部門進行過高的投入，實際上超出了我國社會目前階段的基本需要，初等教育的投入不足導致最基礎的九年義務制教育甚至無法得到保障(特別是在農(nóng)村、偏遠等地區(qū))，二者反差鮮明。

在財政支出分配占比方面，2012至2016年，我國財政部門教育經(jīng)費總投入(包括財政性教育經(jīng)費和非財政性教育經(jīng)費)累計接近17萬億元。四年間年均增長量達7.9%，連續(xù)五年占GDP比重4%左右，與德國、意大利相仿，在東亞及東南亞各國中處于較高水平。但相同時刻，世界其他國家的財政性教育投入平均水平卻高達4.7%左右。其中，加拿大、法國等發(fā)達國家不僅能達到4.9%以上，巴西、阿根廷等欠發(fā)達國家甚至超過5.5%。我國東部省份的公共預算教育經(jīng)費總額明顯要比中西部省份高出很多。

（二）我國財政教育支出方面存在的問題

根據(jù)以上現(xiàn)狀可以得出，我國公共財政中的教育支出主要存在體量較小、教育資源結(jié)構(gòu)不均衡、現(xiàn)行義務教育模式存在不足等問題。

二、理論基礎

（一）公共財政

公共財政理論最早出現(xiàn)于英國現(xiàn)代著名經(jīng)濟學家亞當·斯密的代表作《國富論》中。亞當·斯密在他的論著中用“看不見的手”來代指社會經(jīng)濟活動中市場機制的作用，凸顯其所擁有的經(jīng)濟運行自動調(diào)節(jié)屬性?？枴ゑR克思也曾提出著名的“廉價政府理論”，指出減少政府對于社會經(jīng)濟活動的干預是使國家財富增加的最好方式。

只有在“市場失靈”的情況下政府才有必要對市場進行干預和調(diào)節(jié)，而其對于資源配置只起到了基礎性的作用，并不能很好地彌補市場既往存在的缺陷。關于公共財政應具備的基本屬性，張馨教授曾指出：“由公共對之約束、節(jié)制的，為市場提供公共服務的國家財政是在市場失效時起到關鍵性作用的一種經(jīng)濟活動?！眹鴥?nèi)學者普遍認為，健全的公共財政及其基本框架包含收支結(jié)構(gòu)和管理機制，收支結(jié)構(gòu)包含財政收入和財政支出，管理機制則包含決策、計劃、執(zhí)行、調(diào)節(jié)、監(jiān)督五大機制。

（二）公共產(chǎn)品

著名經(jīng)濟學專家Paul A Samuelson在其著作《公共支出的純粹理論》中指出：“每一個消費主體在消費時，不影響其他消費主體消費相同的產(chǎn)品，即為公共產(chǎn)品。”與此特性相反的，“但凡可以被個別消費者占有和享用，具有完全的可分性、排他性和競爭性的產(chǎn)品就是私人產(chǎn)品”。這也就是卡爾·馬克思所說的“必要產(chǎn)品”和“剩余產(chǎn)品”。

（三）外部效應

外部效應作為經(jīng)濟學相關概念，往往可以幫助大家更好地分析公共產(chǎn)品的供給，。“在經(jīng)濟活動范疇中，一個主體對其他主體行為帶來的影響效果”。因此，從外部效應對承受主體造成的損失或增益來劃分，可分為正外部效應和負外部效應。

在經(jīng)濟活動中，每個主體都存在“搭便車”的現(xiàn)象，也就是在享受公共產(chǎn)品的時候，盡可能少付成本，甚至是不付。作為公共產(chǎn)品屬性所帶來的，還有其生產(chǎn)成本一直居高不下，但其產(chǎn)生的利益往往都是公共利益，這便使得私立的產(chǎn)品提供機構(gòu)為了確保自身利益不受損失，不愿意承擔生產(chǎn)的責任。如果政府在這種情況下還是將公共產(chǎn)品主要交由私立的產(chǎn)品機構(gòu)提供，便會出現(xiàn)產(chǎn)品供給不足的情況。

（四）教育屬性分析

依據(jù)公共產(chǎn)品理論，我們可以對教育的屬性進行分析，從而判定教育與經(jīng)濟增長的關系，以及財政教育支出的必要性。

由公共產(chǎn)品理論性質(zhì)可知，教育同時具有“必要”和“剩余”兩方面屬性，一面是公共產(chǎn)品的特性，而另一面是私人產(chǎn)品的特性。因為總的供給能力有限，在一定空間時間范圍內(nèi)，教育既會呈現(xiàn)收益的排他性，又會呈現(xiàn)消費的競爭性。此處收益的排他性可通過下面的例子說明，人們可以通過收取學費的方式提高門檻，從而從技術上排除一部分潛在受教育者。

可以從兩個層次，即義務教育和高等教育層面考察上述所言。

義務教育的目的是為了保證每個公民都具備個人生存和國家發(fā)展所要求的最基本的國民素質(zhì)義務教育，因此具有強制性、免費性和普及性。由此可見，義務教育與機會公平、社會穩(wěn)定直接相關。在社會經(jīng)濟活動中，義務教育體現(xiàn)出了人均占用資源較少的特征，這也可以解釋為其消費競爭性弱，從而表現(xiàn)出其正外部性強的特征，但是其在社會經(jīng)濟活動中效益體現(xiàn)明顯，結(jié)合以上種種特征，因其必要屬性，應當認定義務教育為公共產(chǎn)品。

高等教育在社會中不像義務教育那樣“海納百川、包羅萬象”，其具有因材施教的特征；是為了社會培養(yǎng)特定的專業(yè)高級人才而設立的，是接受者在完成義務教育階段的基礎上，再次深入系統(tǒng)地接受更加專業(yè)的教育活動。與義務教育“必要”的本質(zhì)屬性不完全相同，高等教育既不具有法律強制性，也不是人人均有享受的權(quán)力。本質(zhì)上，高等教育是需要經(jīng)過選拔、篩選才能得到的“必要但剩余的”教育，因此高等教育天然具有一定的競爭屬性和排他屬性。故而，應當將高等教育認定為準公共產(chǎn)品。

設想，假如完全由私人部門參與教育分配，此時私人部門為達到利益最大化，會最大可能地剝奪窮人受教育的機會，同時降低窮人受教育的質(zhì)量。因此，為了保障和促進社會公平及教育公平，最大程度地保證每個公民都享有平等受教育的機會，不能將其完全交由市場，必須由政府參與調(diào)控教育事業(yè)。

“百年大計，教育為本”，這是我們耳熟能詳?shù)囊痪湓挘覀冃枰伎紴槭裁锤鲊及呀逃l(fā)展放在十分重要的國家戰(zhàn)略地位，這是因為教育與經(jīng)濟增長有很大的關系。亞當·斯密的《國富論》中提到，國家財富的源泉由以下三分部分共同組成，即資本積累、勞動者人數(shù)的增加以及科學技術的進步。

在教育和經(jīng)濟的基礎上 ，Paul A Samuelson提出，勞動能力的提高可通過增加勞動者的技術和知識來實現(xiàn)，社會總體勞動力能力的提高可直接推動社會經(jīng)濟增長，最終實現(xiàn)促進教育發(fā)展的目的。之后的經(jīng)濟學家除了定性研究教育與經(jīng)濟增長的聯(lián)系外，以索洛為代表的研究者經(jīng)由生產(chǎn)函數(shù)對經(jīng)濟增長源泉進行研究得出結(jié)論，經(jīng)濟的增長不僅僅因為資本和勞動力兩種生產(chǎn)要素的增加，也就是說，經(jīng)濟增長的幅度遠大于資本和勞動力二者增加的幅度。

隨著科技知識的廣泛應用，這已經(jīng)是信息化和知識經(jīng)濟的時代，對于發(fā)展中國家來說，教育的發(fā)展、科技的進步和知識的創(chuàng)新占據(jù)的地位越來越重要，而在這其中，教育是最基礎的。詹姆士·海克曼曾獲得諾貝爾經(jīng)濟學獎，他研究得出結(jié)論，發(fā)展中國家教育投資潛力非常大，尤其是中國，教育投資能得到30%-40%的經(jīng)濟回報率，這正是因為教育質(zhì)量的提高不僅可以提高勞動者個人能力素質(zhì)，更能借此提高整個社會的勞動生產(chǎn)率，甚至促進經(jīng)濟增長。

由此，財政教育支出在每個國家的公共財政中有重要地位，其必要性主要體現(xiàn)在三個方面：第一，在政府所能提供的各項公共服務中，教育必然是不可或缺的重要組分。馬歇爾認為，“教育的發(fā)展可以為社會的發(fā)展帶來重要利益，教育是社會的共同需要，而政府作為社會公共利益的代表，理應盡力滿足這一‘共同需要’”。第二，從以義務教育未收的教育本身來看，其具有純公共產(chǎn)品屬性，正因如此，政府除了充分重視教育以外，還應該提供充足的財政支持。第三，國內(nèi)外各個國家在各自經(jīng)濟發(fā)展的歷史進程中，通過實踐已經(jīng)充分總結(jié)得出推動經(jīng)濟增長，教育起到了很大的作用，從另一方面來看，是否重視與支持教育的長久發(fā)展也體現(xiàn)出一個國家綜合國力水平的高低。

總而言之，財政對教育的支出需具備均衡的結(jié)構(gòu)、合理的規(guī)模才能去追求良好的效益，這樣全面的財政支出結(jié)構(gòu)模式才能有效地將經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展貫徹始終，提高效率。在教育中起到至關重要的政府主體，是否能夠?qū)⒇斦薪逃С龅慕Y(jié)構(gòu)和規(guī)模合理化、將資金的使用效率化，是我們一直需要思考和努力達成的目標。

三、案例分析

（一）世界主要國家教育財政支出情況

在經(jīng)濟發(fā)展的早期，各國政府均傾向于將有限的財政資金向收益低但正向外部效應更強的初等教育傾斜，這往往是因為看重初等教育所帶來的社會效益。等到國家經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，擁有一定的經(jīng)濟實力時，政府才會逐步考慮增加對除初等教育以外的其他層級教育的財政經(jīng)費投入。

（二）中國財政教育支出情況

我國財政教育支出的級次結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)在以下兩個方面，即較少的初等教育投入和過高的高等教育投入。2000年以來，我國對高等教育的投入占財政支出的比重逐年升高，顯而易見的是，我國教育支出比例逐步呈現(xiàn)出“重高等教育、輕基礎教育”的格局，并有愈演愈烈的趨勢。

（三）教育的外部性分析

如果對教育的外部效應進行分析，不難看出，義務教育的正外部效應相對較為顯著，社會收益大于個人收益。而對高等教育而言，因其存在“必要且剩余”的特點，其既產(chǎn)生社會收益，同時也產(chǎn)生較強的個人收益。因此，國家需要采取兩方面的措施，因此一方面繼續(xù)加強對義務教育部門的干預并加大財政投入比重，另一方面減少政府對高等教育部門的干預手段，增強各個高校自主權(quán)，發(fā)揮市場規(guī)律在其中的作用。

四、我國教育支出問題原因分析

（一）層級結(jié)構(gòu)失衡

層級結(jié)構(gòu)不均衡的現(xiàn)象表示高等教育比低級教育更受重視，高等教育相對基礎教育也更受重視。國家對高等教育的財政支出超過了合理比例，相應減少了原本應對義務教育進行的投入，使得教育投入結(jié)構(gòu)比例失衡，即高等教育產(chǎn)出率低，而財政對義務教育投入低。

（二）地區(qū)支出差異

由于我國各個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水存在較大差異以及我國“以縣為主”的投資主體，導致財政教育地區(qū)支出差異不斷加大。全國各個地區(qū)的財力狀況也存在較大差異，義務教育主要依靠縣鄉(xiāng)政府籌措資金，導致財政教育支出地區(qū)及各級教育差異不斷加大。

（三）外部性差別

由于高等教育的個人收入較高，相對應的，在其社會經(jīng)濟活動中，更多的經(jīng)濟支出本應該由接受教育的學生及其家庭共同承擔。但我國長期以來對高等教育的財政投入超過了合理比例，這勢必會影響財政對義務教育的投入能力。目前我國對高校學生的很多資助政策、各種獎學金及助學貸款以不同形式、在不同時間節(jié)點保障了受教育者接收到高等教育的權(quán)利。這些過于傾向于高等教育的投入，對義務教育并不公平，義務教育近乎純公共物品，回報周期長、社會收益高，高等教育其“剩余”這一私人產(chǎn)品的屬性更加明顯，高等教育的大部分收入已經(jīng)內(nèi)化為個人收入。

（四）過分關注增長指標

現(xiàn)今，過分關注增長指標成為我國很多地方政府的通病。因為公共財政中的教育支出收益，特別是對初級教育的支出所產(chǎn)生的收益具有明顯的間接性和滯后效應，因此，在財政支出有限的情況下，小學教育容易被忽視，導致財政對小學教育的投入與其應有的財政狀況不符。

（五）“精英教育”政策，鼓勵高校大幅擴招

為了盡快實現(xiàn)科學技術和工業(yè)的現(xiàn)代化，政府在教育資源有限的情況下實行“集中培養(yǎng)少數(shù)專家”的“精英教育”政策。這項政策的目的是追求公共財政的教育支出中的社會總體正向外部效應及以社會總體獲得收益作為“精英教育”的目的，而并非為保障更多人通過接受高等教育而獲得自身利益。因此，對這一政策初衷的曲解造成了財政支出“重高輕初”的格局。

五、對策建議

首先，優(yōu)化財政教育支出結(jié)構(gòu)。由于我國教育支出長期存在“倒掛”情況，就是“輕高重低”，因此，在義務教育投入方面，政府在制定優(yōu)化政策時，需要考慮到義務教育的特征，比如，回報周期長但其社會效益卻日漸廣泛，所以，政府需要在確保教育公平的同時，最大化地確保義務教育在財政支出獲取中的優(yōu)先地位。這不僅可以增加公共財政對義務教育的投入總量和比例，更能督促教育機構(gòu)嚴格履行其所承擔的義務。而在高等教育的投入方面，應當秉持收益和付出相平衡的原則，由高校大學生個人主要承擔，同時引進市場機制，讓全環(huán)節(jié)參與進來，從而實現(xiàn)經(jīng)濟和社會效益的最大化。

第二，提高財政教育支出總量。作為教育投入主體，我國政府需要確保教育經(jīng)費的來源與途徑穩(wěn)定，優(yōu)先保證教育投入和發(fā)展。另外，要充分考慮我國區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)發(fā)展二元結(jié)構(gòu)不平衡等因素，通過轉(zhuǎn)移支付等方式對教育落后地區(qū)加大支持力度，注重教育的整體發(fā)展，確保各個層級的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、均衡發(fā)展，以達到教育支出穩(wěn)定增長的目的。

最后，提高教育資源使用效率。當前，我國存在教育資源有限的情況，正因如此，我們更要關注教育的整體效益和長遠效益，將更多公共教育資源投入義務教育中，減少因?qū)Ω咝５倪^分傾斜而造成的資金使用低效，以實現(xiàn)教育資源的最大化使用。不僅如此，我們還要在教育的中間環(huán)節(jié)做好對經(jīng)費使用的監(jiān)督工作，教育資源使用效率可以達到最大化。