創(chuàng)新城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資體制的對策研究

梅軼卉

（南京歷史城區(qū)保護(hù)建設(shè)集團(tuán)有限責(zé)任公司，江蘇 南京 210000）

現(xiàn)階段，我國很多城市采用的基礎(chǔ)設(shè)施融資體制，制定于計劃經(jīng)濟時期，很多制度雖經(jīng)歷了幾次改革，但整體而言依舊有著明顯的傳統(tǒng)體制色彩。當(dāng)前，很多城市人口迅速增加，對基礎(chǔ)設(shè)施的要求明顯提升，傳統(tǒng)的單一融資體制提供的資金已經(jīng)難以滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需求，使城市基礎(chǔ)建設(shè)和需求方面矛盾、問題愈加突出，而創(chuàng)新城市基礎(chǔ)建設(shè)融資模式，并對相應(yīng)制度進(jìn)行改革，能夠更好地滿足日益增長的城市發(fā)展需求，并且成為當(dāng)前城市建設(shè)發(fā)展主要任務(wù)。

一、城市基礎(chǔ)設(shè)施的類型

在進(jìn)行成熟基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，以項目區(qū)分理論為依據(jù)，可將城市基礎(chǔ)設(shè)施項目劃分為三種類型。一是非經(jīng)營性項目。該類項目使用期間免費向居民提供，無明確收費機制和未來現(xiàn)金流，其在建設(shè)中涉及成本，以及后期運用和維護(hù)資金均需要依靠政府投資。常見非經(jīng)營性項目包含消防系統(tǒng)、市內(nèi)道路和公共綠地等。二是準(zhǔn)經(jīng)營性項目。指的是一種介于經(jīng)營性項目與非經(jīng)營性項之間的項目類型，同時兼具公益性和潛在利潤，該類項目運營后通常難以收回成本，為維持正常運營，通常需要政府采用有關(guān)支持性政策和措施，如廢棄物收集和處理等。三是經(jīng)營性項目。此類項目涉及向市場收費的機制，通過市場運用能夠收回投資成本，此類項目建設(shè)期間其資金成本主要來源于市場化社會融資，常見經(jīng)營性項目包含供水供電和通信系統(tǒng)等。

二、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資體制的特點

城市基礎(chǔ)設(shè)施是服務(wù)于社會生產(chǎn)與再生產(chǎn)的基礎(chǔ)性發(fā)展條件和設(shè)施，其涉及的體制有著鮮明特點。第一，公共性。城市基礎(chǔ)設(shè)施屬于政府公共產(chǎn)品，不以營利為目的，多數(shù)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)承擔(dān)著政府供給責(zé)任，并以公有制形式承擔(dān)著社會發(fā)展和服務(wù)群眾目標(biāo)。第二，不可替代性。創(chuàng)新型現(xiàn)代化城市設(shè)施建設(shè)中，道路、供水、燃?xì)庖约袄幚淼然A(chǔ)條件對在民生發(fā)展具有重要意義，在相關(guān)領(lǐng)域發(fā)揮著至關(guān)重要作用，難以采用其他方式進(jìn)行替代，且具有不可替代性。第三，社會性。通過完善和普及城市基礎(chǔ)設(shè)施，既可保證城市正常運轉(zhuǎn)，又可提升其功能，能夠保證人民群眾日常生活品質(zhì)，并且會極大程度上對城市現(xiàn)代化經(jīng)濟發(fā)展和建設(shè)起到促進(jìn)作用。第四，敏感性。人民群眾和城市基礎(chǔ)設(shè)施之間存在很大的關(guān)聯(lián)性，尤其是人民群眾日常生活中涉及的基礎(chǔ)設(shè)施與需求，若出現(xiàn)供給不足或供給物資質(zhì)量較差的現(xiàn)象，會在不同程度上對社會的穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響。第五，持續(xù)性。在現(xiàn)代化城市建設(shè)中，城市基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)成為社會發(fā)展的必需品，如交通、自來水、暖氣等公共事業(yè)，在其重新營業(yè)后，通過提供持續(xù)穩(wěn)定的公共性服務(wù)，已經(jīng)成為推動民生發(fā)展的關(guān)鍵。第六，獨占性。資源的稀缺性，以及地域劃分等方面限制，使政府基礎(chǔ)建設(shè)期間會出現(xiàn)自然或區(qū)域壟斷現(xiàn)象，從而對人民群眾的日常生活造成一定的影響[1]。

三、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資體制的影響因素

現(xiàn)階段，很多城市在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)期間，受多方面因素的影響，導(dǎo)致融資體制存在很多問題，常見問題主要包括以下幾方面：第一，融資渠道較為單一?，F(xiàn)階段，很多地方政府在基礎(chǔ)建設(shè)投資方面的主要資金來源是依靠政府財政補貼，其他投資渠道運用較少，甚至無其他投資渠道，并且很多城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)結(jié)束后，主要責(zé)任人仍舊依靠政府進(jìn)行分配。因此，城市基礎(chǔ)設(shè)施的投融資渠道十分單一，難以滿足當(dāng)前快速發(fā)展的基礎(chǔ)建設(shè)需求。第二，可融資比例低，總體融資量不足。目前，很多城市在基礎(chǔ)建設(shè)融資期間，主要采用政府干預(yù)的方式，并且城市基礎(chǔ)建設(shè)融資資金占據(jù)量較大，而由于城市基礎(chǔ)建設(shè)投資回報率具有總量大、見效慢特點，當(dāng)很多的政府以外資金想要獲得更大回報率時，投資必須考慮經(jīng)濟效益、回報時間等因素，這就導(dǎo)致社會資金引進(jìn)嚴(yán)重不足。第三，融資環(huán)境難以滿足社會資本的需求?，F(xiàn)階段，我國很多私有企業(yè)已經(jīng)取得了高速的發(fā)展，并且市場經(jīng)濟體制已經(jīng)日趨完善，但是，很多與民生相關(guān)的大型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資方面依舊未能建立良好的融資環(huán)境，整體而言有待改善。當(dāng)前，很多政策法規(guī)未能向社會資本提供良好的融資環(huán)境，難以起到鼓勵和促進(jìn)的作用，整體而言，更加傾向于政府內(nèi)部資源的調(diào)和，導(dǎo)致融資環(huán)境方面難以為社會資本注入提供有力支持，對資本吸引力較低，從而一定程度上影響了社會資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)建設(shè)中的積極性。第四，城市基礎(chǔ)建設(shè)公共性責(zé)任不清?；A(chǔ)建設(shè)中受投資群體的影響，存在企業(yè)性和公共性兩方面特征：一方面，在進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施期間，經(jīng)營權(quán)會受到政府控制和政府體制監(jiān)督，具有壟斷性質(zhì)。城市基礎(chǔ)建設(shè)準(zhǔn)入則意味著行業(yè)內(nèi)備受政府壟斷，需要承擔(dān)政府公有服務(wù)責(zé)任；另一方面，城市基礎(chǔ)建設(shè)管理具有自主性，并以平衡與獨立運營為原則，具有企業(yè)性質(zhì)，投資公司對經(jīng)營項目進(jìn)行投資，若將社會資本引入城市基礎(chǔ)建設(shè)中，由于資本具備逐利屬性，使城市基礎(chǔ)設(shè)施盈利水平逐漸成為公司首要考慮的目標(biāo)，這樣會影響城市基礎(chǔ)建設(shè)以及運營管理體制的性質(zhì)，造成政府行政和民間企業(yè)產(chǎn)生嚴(yán)重角色沖突，甚至在一定程度上影響民生工程建設(shè)，導(dǎo)致對人們對公共服務(wù)質(zhì)量的滿意度降低。

四、加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資體制創(chuàng)新的對策

1.轉(zhuǎn)變政府思想和職能

大量社會建設(shè)實踐表明，在傳統(tǒng)單一城市基礎(chǔ)建設(shè)體制實施中，過度依賴政府相關(guān)部門，會產(chǎn)生嚴(yán)重的財政危機，而且建設(shè)效率低下，甚至出現(xiàn)供給不足的問題，難以滿足社會發(fā)展需要。因此，政府在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想，并打破傳統(tǒng)職能模式，將市場競爭機制引入其中，在政府和企業(yè)共同努力下，加快推動城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在政府職能轉(zhuǎn)變中，需要改變以往單一的投資模式，采用直接投資和社會投資相結(jié)合的方式，突出社會投資，并將其放在優(yōu)先位置，將政府職能重點轉(zhuǎn)移到政策吸引、運用規(guī)劃和吸納融資等方面，以發(fā)揮社會資本在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營發(fā)展中的作用。

2.改變政府投融資模式

政府在轉(zhuǎn)變職能時，為了確?？梢杂行У芈男衅湎鄳?yīng)責(zé)任，應(yīng)對其在基礎(chǔ)設(shè)施中的責(zé)任重新界定，根據(jù)項目區(qū)分理論進(jìn)行分類，對經(jīng)營性項目引入市場化機制，以提升對社會資本的吸引力。政府需要改變以往包辦全部的投融資模式，提升社會成本在項目建設(shè)中的參與度，政府由傳統(tǒng)建設(shè)者、經(jīng)營者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樵O(shè)計者和監(jiān)管者，社會資本承擔(dān)主要建設(shè)者和經(jīng)營者職能，以調(diào)動市場參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。

3.規(guī)范政府融資平臺

在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，通過對政府融資平臺進(jìn)行規(guī)范，能夠增加社會資本注入量，并加快實現(xiàn)融資平臺，促使公司企業(yè)實現(xiàn)規(guī)范化市場化改革，易于實現(xiàn)政府融資平臺專業(yè)化整合。在具體整合期間，首先，政府應(yīng)考慮城市自身特點，適當(dāng)增加或減少融資平臺數(shù)量，保證融資平臺的資產(chǎn)質(zhì)量。其次，應(yīng)引進(jìn)專業(yè)化管理人才，加強對平臺公司結(jié)構(gòu)的管理，建立健全現(xiàn)代化企業(yè)管理制度。再次，應(yīng)督促平臺公司不斷強化自身責(zé)任意識，并完善風(fēng)險防范機制等，建立健全信息披露制度，將信貸財務(wù)和資金使用情況及時公布于相應(yīng)平臺上，以保證融資平臺的透明性，提升融資的公平、公正性。最后，還應(yīng)重點關(guān)注城市中各類債務(wù)性風(fēng)險嚴(yán)格控制情況，通過對融資平臺債務(wù)水平實施動態(tài)監(jiān)測，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)測，并提前做好對各類不同風(fēng)險預(yù)警工作，然后建立集“借、用、還”于一體的債務(wù)管理制度，以實現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險管控的強化，更好地落實債務(wù)結(jié)構(gòu)管理。此外，政府還應(yīng)結(jié)合城市的發(fā)展需求，推動融資平臺的轉(zhuǎn)型和調(diào)整，合理拓展經(jīng)營范圍，逐漸強化自身資金轉(zhuǎn)換能力，降低對外部資金的依賴程度[2]。

4.推進(jìn)政府與社會資本的合作

在城市基礎(chǔ)建設(shè)中，為了加強政府與社會資本的合作，一方面，政府部門應(yīng)不斷增加城市基礎(chǔ)建設(shè)可投入資金數(shù)量；另一方面，應(yīng)采用各種方式，提高對社會資本的吸引力，并且提升城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)效率。政府部門應(yīng)以融資平臺為依托，綜合社會資本多方面因素進(jìn)行融資考慮。同時，應(yīng)利用稅收、價格、投資以及特許經(jīng)營權(quán)等方式，對社會資本行為進(jìn)行規(guī)范，并建立基礎(chǔ)設(shè)施補償機制。而融資平臺應(yīng)充分利用BOT、TOT和PFI等多種方式，吸引更多民間資本進(jìn)入，同時加快推動石油、電力、醫(yī)療、教育、城市公用事業(yè)等領(lǐng)域改革，為民間資本引入打下良好基礎(chǔ)。另外，要對政府和社會資本合作進(jìn)行規(guī)范，促使更多民間資本主動積極進(jìn)入城市基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域中。

5.提升社會資本的參與程度

一方面，應(yīng)拓寬融資渠道。針對現(xiàn)階段城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中對社會資本的需求，應(yīng)改變以往相對封閉的融資環(huán)境，進(jìn)一步拓寬融資渠道。在此過程中，首先，應(yīng)充分給予社會資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程的渠道和機會，在一定程度上降低政府在城市基礎(chǔ)建設(shè)總資本中的資金注入量，并對社會資本注入工程進(jìn)行調(diào)控，給予社會資本一定的自由分配空間。另一方面，在社會資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)建設(shè)過程中，隨著社會資本的注入，能夠很大程度上滿足城市發(fā)展的建設(shè)資本需求，為各項建設(shè)進(jìn)程提供推動力。因此，在城市基礎(chǔ)建設(shè)環(huán)節(jié)中，為了解決社會資本投入比例較低的問題，可以通過社會招標(biāo)等方式，為社會資本投入提供進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的機會。而在相關(guān)招標(biāo)工程中，需要先給予民間資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資格，并放寬權(quán)限，使部分民間資本能夠通過相應(yīng)資格審查進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施中，并保證其本身具有一定實力，能夠切實做好城市基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)，以滿足人民群眾的需求。

6.完善相關(guān)法律政策

相關(guān)法律政策的提出，有利于改善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資環(huán)境，同時還能增強社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)意識。因此，在進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施融資環(huán)境改善期間，需要從法律、政策方面入手，為社會資本進(jìn)入營造良好環(huán)境。首先，我國很多城市在基礎(chǔ)建設(shè)融資體制專項法律方面欠缺，需要從相關(guān)法律制定和頒布方面考慮，使得投融資活動更加有據(jù)可依。其次，當(dāng)今我國投資項目政策依舊以吸收投資的鼓勵性政策以及融資項目外匯收益等管理性政策為主，而結(jié)合融資特點以及我國國情，應(yīng)開放基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場，加快能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對外開放步伐，并有節(jié)奏地加快金融、保險等服務(wù)領(lǐng)域開放，落實對社會資本合法權(quán)益保護(hù)，從而不斷改善投資環(huán)境。此外，應(yīng)通過制定、完善相關(guān)法律法規(guī)方式，保證社會基礎(chǔ)建設(shè)項目有序地進(jìn)行。同時，應(yīng)加大建設(shè)審批透明度，建立監(jiān)督部門，確保各項活動有序進(jìn)行[3]。

7.加快基礎(chǔ)設(shè)施市場化進(jìn)程

在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，相應(yīng)價格體制進(jìn)行改革的主要目的，是實現(xiàn)產(chǎn)品與服務(wù)有償使用，并建立價格為主的市場和政策性收費為輔的價格體系。在此期間，需要重視對價格導(dǎo)向機制充分運用。一方面，應(yīng)落實對投資方向?qū)?，利用低稅費和高產(chǎn)品服務(wù)價格，加強社會投資對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點項目關(guān)注；另一方面，要強化對城市居民和消費價值取向引導(dǎo)。對此，需要大力推動和完善基礎(chǔ)設(shè)施有償使用制度，在保證社會資本經(jīng)濟和社會效益前提下，幫助項目投資者獲得更多回報。在制度完善期間，首先，需要結(jié)合城市經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，對參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的企業(yè)投資成本進(jìn)行調(diào)控，加強對成本控制，提升社會資本效益，加快建設(shè)進(jìn)度，縮短推向市場時間，并引入相應(yīng)競爭機制，激發(fā)社會資本參與積極性，并在政府部門相關(guān)政策支持下，結(jié)合社會建設(shè)發(fā)展需求，建立以市場為基礎(chǔ)的價格形成機制。其次，對條件尚且不均的社會資本，應(yīng)采用適合方式為其提供支持，對現(xiàn)有財政補貼方式進(jìn)行改進(jìn)，為社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供走向市場化發(fā)展道路條件。

五、結(jié)論

現(xiàn)階段，我國很多城市在進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)期間，融資環(huán)境與城市基礎(chǔ)建設(shè)體制存在不少亟待解決的問題，這些問題很大程度上影響了城市化發(fā)展的進(jìn)程。因此，在進(jìn)行城市基礎(chǔ)建設(shè)期間，為了充分地發(fā)揮融資制度的作用，需要明確存在的具體問題，并以此為基礎(chǔ)提出相應(yīng)的解決策略，以促進(jìn)城市經(jīng)濟建設(shè)，充分地發(fā)揮城市基礎(chǔ)建設(shè)體制的作用，為城市建設(shè)與發(fā)展提供有力支持。