學(xué)校場域內(nèi)教育懲戒政策執(zhí)行阻滯及其治理

郭超

（山東師范大學(xué)教育學(xué)部，濟(jì)南，250014）

一、問題的提出

教育懲戒是一種重要的教育方式，它的合理運(yùn)作能夠有效維護(hù)教育教學(xué)秩序、促進(jìn)學(xué)生健康成長。但教育懲戒實(shí)踐中，不敢懲戒和濫用懲戒、甚至體罰學(xué)生的情況在教師群體中同時(shí)存在。教育懲戒政策是調(diào)控教育懲戒實(shí)踐和解決教育懲戒難題的重要制度化措施，其能否順利執(zhí)行就成為發(fā)揮教育懲戒效力的關(guān)鍵。在這一重要領(lǐng)域，許多學(xué)者從不同視角進(jìn)行了研究。已有研究主要是在宏觀層面上對教育懲戒政策問題界定、議程設(shè)置以及政策合法化等方面的理論闡釋，對于教育懲戒政策執(zhí)行過程、尤其是在具體的學(xué)校場域內(nèi)政策執(zhí)行過程的研究較少。

政策執(zhí)行作為政策過程的中介環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的唯一途徑，具有十分重要的地位[1]。實(shí)踐中教育懲戒政策執(zhí)行怎樣？如何解決政策執(zhí)行中的問題，順利實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)？這些重要的問題亟待進(jìn)一步研究。學(xué)校和教師是教育懲戒政策的直接執(zhí)行者，對學(xué)校層面懲戒實(shí)踐的研究可以揭示出政策執(zhí)行的現(xiàn)狀及其問題，有利于提出針對性的治理對策。所以，本研究集中探討學(xué)校場域內(nèi)教育懲戒政策的執(zhí)行問題，以期對教育懲戒的合理運(yùn)作有所助益。

二、教育懲戒政策執(zhí)行阻滯的表現(xiàn)

在筆者調(diào)研的地區(qū)，教育懲戒政策在學(xué)校場域內(nèi)的實(shí)踐中存在一定程度的政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象。政策執(zhí)行阻滯指的是在某些消極因素的作用下，政策執(zhí)行過程出現(xiàn)了不順暢甚至停滯，進(jìn)而致使政策目標(biāo)無法完整實(shí)現(xiàn)甚至完全落空的情形[2]。在學(xué)校層面教育懲戒政策執(zhí)行阻滯具體表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

1.教育懲戒政策文本傳遞中斷

我國現(xiàn)行學(xué)校管理體制決定了自上而下的政策執(zhí)行模式，政策制定后需要逐級轉(zhuǎn)發(fā)至學(xué)校執(zhí)行。該政策執(zhí)行模式是一種典型的壓力型體制[3]，它遵循自上而下的單向傳遞以及執(zhí)行機(jī)制。在整個(gè)政策過程鏈條中，政策文本能否有效傳遞直接影響著政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。筆者調(diào)研所在的K市，市、縣兩級政府及教育行政部門并未制定教育懲戒類政策。學(xué)校教育教學(xué)實(shí)踐執(zhí)行的是省級以上的教育懲戒政策，這類政策需要經(jīng)過縱向?qū)蛹墏鬟f，才能到達(dá)學(xué)校層面。而在學(xué)校場域內(nèi)，上級的政策文本并未以正式渠道傳遞到教師層面，教育懲戒政策文本傳遞在學(xué)校層面與教師層面之間出現(xiàn)了中斷。在缺乏合法化的權(quán)威政策文本的情況下，教師群體對教育懲戒政策的獲取，主要來源于媒體報(bào)道以及其他非正式信息渠道。總體來看，通過這些渠道接受的信息是碎片化的，具有很強(qiáng)的片面性。

2.教師自發(fā)理解并變通執(zhí)行教育懲戒政策

教育懲戒政策文本傳遞雖然出現(xiàn)中斷，但是面對具體的教育懲戒實(shí)踐，教師常常陷入放棄懲戒或?yàn)E用懲戒的左右為難的尷尬境地[4]，教師群體對教育懲戒政策是有現(xiàn)實(shí)需求的。教育懲戒實(shí)踐亟需政策的調(diào)控，以改變這種兩難處境。所以，教師有動(dòng)力去執(zhí)行教育懲戒政策，以便保障自身的教育懲戒權(quán)，發(fā)揮教育懲戒應(yīng)有的價(jià)值。

在教育懲戒政策文本傳遞中斷的情況下，教師自發(fā)理解且變通執(zhí)行教育懲戒政策。自發(fā)理解導(dǎo)致了解釋的主觀性，造成教師對懲戒政策的理解是多元的，甚至是相互矛盾的。自發(fā)理解會(huì)曲解政策以及自行改變部分政策內(nèi)容的變通執(zhí)行。以K市的Z小學(xué)為例，在具體懲戒措施的執(zhí)行上，出現(xiàn)了改變懲戒時(shí)間量、懲戒方式等有違政策要求和價(jià)值取向的現(xiàn)象。具體來說，一方面，部分教師注重微觀的政策合法性，由于沒有學(xué)校正式的程序性推行，教育懲戒政策執(zhí)行缺乏學(xué)校層面合法性權(quán)威的支持，導(dǎo)致這部分教師不敢執(zhí)行懲戒政策；另一方面，還有一部分教師，注重宏觀的政策合法性，任意擴(kuò)大懲戒政策賦予教師的懲戒權(quán)以及懲戒政策的適用范圍，助長了濫用教育懲戒的行為。

3.學(xué)校外部環(huán)境對教育懲戒政策反饋消極

從系統(tǒng)論觀點(diǎn)來看，政策執(zhí)行除了受政策系統(tǒng)自身運(yùn)行機(jī)制的規(guī)制外，還受系統(tǒng)外環(huán)境的影響。從筆者調(diào)研來看，學(xué)校外部環(huán)境對教育懲戒政策反饋消極，阻滯了教育懲戒政策的順利執(zhí)行。對于教育懲戒政策執(zhí)行來說，最重要的外部環(huán)境就是家庭和社會(huì)輿論。家庭方面，筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，家長群體對教育懲戒缺乏理性認(rèn)知，把教育懲戒幾乎等同于體罰或變相體罰。類似“只要老師讓‘站起來’了，不管多長時(shí)間，就是‘罰站’”[5]的邏輯充斥于教育懲戒實(shí)踐。因此，家長對教育懲戒政策反應(yīng)消極，這給政策的執(zhí)行造成了阻礙；社會(huì)輿論方面，現(xiàn)階段社會(huì)輿論對教育懲戒傾向于作出負(fù)面評價(jià)，媒體更傾向于關(guān)注沖突、競爭和批評[6]。具體來說，就是對體罰或變相體罰等消極信息的過度報(bào)道，而對合理教育懲戒的正向價(jià)值鮮有媒體關(guān)注。這導(dǎo)致公眾對教育懲戒概念的認(rèn)知偏見，套用體罰和變相體罰的話語體系消極地解釋性理解教育懲戒。

三、教育懲戒政策執(zhí)行阻滯的成因

1.教育懲戒政策的敏感性

政策的敏感性源于政策調(diào)控的問題所具有的多重利益沖突。敏感性政策的執(zhí)行是一種多主體參與、多因素影響的復(fù)雜過程。此外，敏感性政策執(zhí)行受正反饋機(jī)制控制，對現(xiàn)狀的微小輸入經(jīng)過復(fù)雜的系統(tǒng)運(yùn)作會(huì)產(chǎn)生巨大的反應(yīng)[7]，“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，政策執(zhí)行成本因此大大增加。教育懲戒政策是典型的敏感性政策，它所干預(yù)的教育懲戒實(shí)踐充滿了矛盾沖突。政策執(zhí)行涉及學(xué)校、家庭和社會(huì)中的多個(gè)主體的博弈，執(zhí)行過程中多主體間的利益沖突致使政策的執(zhí)行成本較高。從利益分析視角來看，作為政策執(zhí)行者的學(xué)校和教師，對敏感性的教育懲戒政策的執(zhí)行面臨著巨大的利益受損風(fēng)險(xiǎn)，微小的懲戒行為有可能面臨家長和社會(huì)的過度負(fù)面評價(jià)。在現(xiàn)有外部環(huán)境條件下，負(fù)面輿論一般會(huì)面臨教育行政部門自上而下的行政性處罰，所以，學(xué)校和教師基于自身及群體利益，象征性、選擇性執(zhí)行等就成為相應(yīng)的策略性行為選擇，造成教育懲戒政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象。

2.教育行政部門對教育懲戒政策執(zhí)行的制度化推動(dòng)缺失

在自上而下的政策執(zhí)行模式下，依據(jù)縱向?qū)蛹壭赃\(yùn)作的“高位推動(dòng)”是保證政策順利執(zhí)行的動(dòng)力機(jī)制?！案呶煌苿?dòng)”的運(yùn)作基于上級擁有的權(quán)力，尤其是人事權(quán)，所以，能得到下級的全力配合。在教育懲戒政策的執(zhí)行中，K市及其下屬縣級教育行政部門對政策執(zhí)行的制度化推動(dòng)缺失，這是造成該地教育懲戒政策執(zhí)行阻滯的重要原因。具體來說，由于現(xiàn)行學(xué)校管理體制下，縣級人民政府的教育行政部門依法掌握校長的聘任權(quán)，校長出于晉升和職業(yè)生涯的考慮，會(huì)優(yōu)先執(zhí)行上級教育行政部門強(qiáng)力推動(dòng)的政策。為使上級制度化推動(dòng)的工作得到更好的落實(shí)，尤其在政績主義邏輯推動(dòng)下，校長會(huì)廣泛地調(diào)動(dòng)資源來高質(zhì)量完成相關(guān)工作。而對于缺乏直接上級制度化推動(dòng)的教育懲戒政策，作為執(zhí)行者的學(xué)校則無意愿或無能力去執(zhí)行。避免對缺失制度化推動(dòng)的教育懲戒政策的過度關(guān)注是校長及其管理人員基于現(xiàn)實(shí)環(huán)境的策略選擇。學(xué)校缺乏行政性壓力，教育懲戒政策執(zhí)行自然出現(xiàn)阻滯現(xiàn)象。

3.多任務(wù)環(huán)境對學(xué)校注意力的爭奪

學(xué)校的主要職能是進(jìn)行教育教學(xué)，促進(jìn)學(xué)生健康發(fā)展。除此之外，現(xiàn)行學(xué)校管理體制下，它還要接受帶有一定行政性的工作，包括教育行政部門的督導(dǎo)、教研機(jī)構(gòu)的視導(dǎo)以及其他行政部門涉及教育方面的工作?！吧厦媲l線，下面一根針”的多任務(wù)環(huán)境同樣適用于對學(xué)校管理現(xiàn)狀的描述。多任務(wù)環(huán)境必然會(huì)爭奪稀缺的組織注意力資源[8]。基于有限理性理論，注意力的稀缺意味著我們的行為主要采用串聯(lián)模式，每次只能處理一件或有限的幾件事務(wù)[9]。學(xué)校的理性選擇就是對工作進(jìn)行排序，序列性地解決各種任務(wù)。因?yàn)榫τ邢?，在學(xué)校管理者看來不重要的政策就會(huì)選擇不執(zhí)行或部分執(zhí)行，阻礙政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。對于教育懲戒政策來說，在沒有教育行政部門“高位推動(dòng)”的前提下，由于教育懲戒政策的復(fù)雜性和敏感性，導(dǎo)致政策執(zhí)行相對風(fēng)險(xiǎn)較大，同時(shí)，政策的收益卻較低。作為政策執(zhí)行者的學(xué)校管理者基于稀缺的組織注意力，理性的判斷就是把這種高風(fēng)險(xiǎn)低收益的政策排除在學(xué)校工作議程之外，這阻滯了教育懲戒政策的執(zhí)行。

4.教育懲戒行為的高風(fēng)險(xiǎn)

學(xué)校場域內(nèi)，對于教育懲戒政策的執(zhí)行來說，面臨的重要問題就是教育懲戒行為高風(fēng)險(xiǎn)引致的高度不確定性。首先，隨著人們民主法治意識(shí)的增強(qiáng)，直接或間接作用于身體的懲罰被認(rèn)為是不人性、不道德的，而教育懲戒這種教育方式也是直接或間接地作用或影響身體的，這增加了教師的懲戒行動(dòng)面臨的道德風(fēng)險(xiǎn)。其次，社會(huì)輿論對于教育懲戒的負(fù)面話語起了推波助瀾的作用。媒體會(huì)更多報(bào)道有輿論價(jià)值的與體罰及變相體罰相關(guān)的新聞，這會(huì)直接導(dǎo)致社會(huì)尤其是家長對教育懲戒的負(fù)面情緒，增加教師的懲戒行動(dòng)面臨的輿論風(fēng)險(xiǎn)。最后，各地教育主管部門幾乎都有禁止體罰及變相體罰的“禁令”，這增加了教師的懲戒行動(dòng)面臨的行政風(fēng)險(xiǎn)。家長的不信任、媒體的負(fù)面報(bào)道以及教育行政部門的壓力，增加了教育懲戒實(shí)施的不確定性。尤其是家長群體關(guān)于教育懲戒的負(fù)面評價(jià)信息上傳到教育行政系統(tǒng)，然后以行政壓力的形式自上而下地傳遞到教師群體，教師的懲戒以及教師對懲戒政策的執(zhí)行就會(huì)面臨高成本的行政性處罰，這嚴(yán)重阻礙了教育懲戒政策的執(zhí)行。

綜上，教育懲戒政策的執(zhí)行遇到了矛盾困境：家庭、學(xué)校以及社會(huì)的阻力互相強(qiáng)化，形成了阻滯政策執(zhí)行的系統(tǒng)性機(jī)制。如何化解教育懲戒政策執(zhí)行的阻滯困境，就成為一個(gè)重要的課題。

四、教育懲戒政策執(zhí)行阻滯的治理

“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和?！盵10]學(xué)校場域內(nèi)，對教育懲戒政策執(zhí)行阻滯的治理強(qiáng)調(diào)家庭、學(xué)校和社會(huì)等多個(gè)中心之間的協(xié)調(diào)和互動(dòng)，采取網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)合行動(dòng)，保證政策順利執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)教育懲戒政策目標(biāo)。

1.確保教育行政部門的“高位推動(dòng)”

基于現(xiàn)有文化背景，在公共政策的執(zhí)行中，“高位推動(dòng)”是一種有效的治理模式[11]。在教育懲戒政策的推行中，教育行政部門的制度化推動(dòng)起到了根本的動(dòng)力作用，其利用常規(guī)的工作機(jī)制，比如定期或不定期的督導(dǎo)、檢查，就可以推動(dòng)教育懲戒政策在學(xué)校層面的順利執(zhí)行。由于“高位推動(dòng)”所具有的“層層加碼”現(xiàn)象，執(zhí)行成本被擱置，實(shí)現(xiàn)了組織注意力的聚焦。

從縣級教育行政部門來說，首先，要保證教育懲戒政策文本的有效傳遞，提供政策執(zhí)行的“路線圖”。通過對教育懲戒政策的縱向?qū)蛹墏鬟f機(jī)制施加必要的行政性壓力，可以確保政策文本的順利傳遞。尤其是在由學(xué)校層面向教師層面?zhèn)鬟f階段，要通過執(zhí)行前的要求和執(zhí)行過程中的監(jiān)督來確保政策文本傳遞的有效性。此外，教育行政部門也要對學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行必要的培訓(xùn)，明確政策執(zhí)行的時(shí)間安排和指導(dǎo)性步驟，確保學(xué)校對政策執(zhí)行要求的準(zhǔn)確接收，保證相關(guān)人員對政策的準(zhǔn)確理解，杜絕信息傳遞失真。其次，要通過定期和不定期的督導(dǎo)，對教育懲戒政策的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督?；趯ι县?fù)責(zé)體制，教育懲戒政策執(zhí)行的專項(xiàng)督導(dǎo)可以確保學(xué)校積極推動(dòng)政策落實(shí)。特別是不定期的督導(dǎo)，其有效運(yùn)作能夠保證學(xué)校注意力持續(xù)向政策執(zhí)行分配，很好地解決了可信性監(jiān)督問題，保證政策執(zhí)行的質(zhì)量。最后，要制定可量化的政策執(zhí)行評估標(biāo)準(zhǔn)。明確、可量化的評估標(biāo)準(zhǔn)可以確保教育懲戒政策執(zhí)行的效率，減少不必要的組織注意力耗散。學(xué)校和教師可以對照標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)政策執(zhí)行工作，有針對性地調(diào)動(dòng)資源，實(shí)現(xiàn)預(yù)定政策目標(biāo)。

2.建構(gòu)學(xué)校場域內(nèi)的沖突解決機(jī)制

教育懲戒的家校沖突所引致的高風(fēng)險(xiǎn)是阻滯教育懲戒政策執(zhí)行的重要原因之一。當(dāng)教師的教育懲戒行為被家長認(rèn)為是體罰行為時(shí)便會(huì)爆發(fā)沖突。在實(shí)踐中，沖突被認(rèn)為是妨礙組織團(tuán)結(jié)的消極因素，往往是學(xué)校極力避免的事情。但通過允許行動(dòng)的自由表達(dá)，沖突發(fā)揮了維護(hù)群體的正功能，防止了敵意的累積[12]。所以，建構(gòu)學(xué)校場域內(nèi)的沖突解決機(jī)制，可以對教育懲戒政策執(zhí)行沖突中的敵意進(jìn)行制度內(nèi)的合理宣泄，促進(jìn)政策執(zhí)行的推進(jìn)。

具體來說，要建構(gòu)校內(nèi)三級沖突解決機(jī)制，自下而上分別是家長-教師沖突解決機(jī)制、家長-班主任沖突解決機(jī)制和家長-業(yè)務(wù)校長沖突解決機(jī)制。首先是家長-教師沖突解決機(jī)制，解決當(dāng)事教師和家長之間就教育懲戒行為產(chǎn)生的異議，主要是通過溝通解決沖突，化解誤會(huì)。其次是家長-班主任沖突解決機(jī)制。當(dāng)家長與當(dāng)事老師溝通失敗后或家長認(rèn)為當(dāng)事老師存在體罰行為時(shí)，家長可以與班主任進(jìn)行協(xié)調(diào)處理，班主任起到了居間調(diào)解的作用。最后是家長-業(yè)務(wù)校長沖突解決機(jī)制。當(dāng)家長與班主任協(xié)調(diào)失敗后或家長確認(rèn)當(dāng)事老師存在嚴(yán)重體罰行為時(shí)，家長可以聯(lián)系主管教育懲戒工作的業(yè)務(wù)校長進(jìn)行處理，防止沖突惡化、擴(kuò)大化。

對于分級沖突解決機(jī)制的運(yùn)作，家長有時(shí)并不遵循逐級解決機(jī)制，所以，要加強(qiáng)沖突解決機(jī)制運(yùn)作中的縱向和橫向溝通協(xié)調(diào)，根據(jù)沖突的烈度，在合理的層級機(jī)制下去解決相關(guān)問題，保證政策的順利執(zhí)行。

3.保障家長監(jiān)督渠道的暢通

家長自下而上的意見反饋是社會(huì)監(jiān)督的一種形式，結(jié)合教育行政部門自上而下的監(jiān)督，可以形成比較完善的多中心監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，提高教育懲戒政策執(zhí)行的效率。多中心治理理論認(rèn)為，通過多個(gè)權(quán)力中心的相互溝通合作，可以化解公共性治理難題。各主體的參與治理是化解教育政策執(zhí)行阻滯問題，保證政策順利執(zhí)行的重要機(jī)制。家長群體通過社會(huì)監(jiān)督的方式參與學(xué)校的教育懲戒政策執(zhí)行，可以彌補(bǔ)學(xué)校政策執(zhí)行由于單方面行政化推進(jìn)所產(chǎn)生的對家庭、社會(huì)訴求的忽視問題，形成家、校、社多中心推動(dòng)教育懲戒政策執(zhí)行的良好治理格局。

一方面，要保障校內(nèi)監(jiān)督渠道的有效性。要著力構(gòu)建政策執(zhí)行的校內(nèi)監(jiān)督機(jī)制，建立專門的機(jī)構(gòu)、配備專門的人員去回應(yīng)家長的意見建議。在學(xué)校場域內(nèi)，形成意見建議的反饋機(jī)制，才能更好地促進(jìn)政策執(zhí)行，避免家長反饋無門，而被迫選擇校外監(jiān)督渠道進(jìn)行投訴，導(dǎo)致問題復(fù)雜化。另一方面，要保障校外監(jiān)督渠道的有效性。暢通市民信箱、市長熱線等民意傳達(dá)渠道，保障家長意見自下而上傳遞到教育行政部門，然后自上而下以行政壓力的形式傳遞到學(xué)校。學(xué)校管理者基于對上負(fù)責(zé)體制，必然會(huì)重視家長的意見，進(jìn)行相應(yīng)的回應(yīng)，確保更加公正地推動(dòng)教育懲戒政策的執(zhí)行。

4.營造有利于教育懲戒政策執(zhí)行的輿論環(huán)境

良好的社會(huì)輿論環(huán)境是推動(dòng)教育懲戒政策執(zhí)行的重要一環(huán)。現(xiàn)階段媒體關(guān)注的焦點(diǎn)是體罰與變相體罰等負(fù)面信息。在對教育懲戒缺乏理性認(rèn)知的情況下，對教師體罰行為過度報(bào)道、對教師合理懲戒行為少有關(guān)注的輿論格局會(huì)間接在社會(huì)層面形成對教育懲戒的否定性話語。這種話語體系會(huì)輕易阻礙教育懲戒政策的推行。所以，需要營造有利于教育懲戒政策執(zhí)行的輿論環(huán)境。

首先，加強(qiáng)學(xué)校層面的對外宣傳，糾正家長對教育懲戒的錯(cuò)誤認(rèn)知。學(xué)校可以通過傳統(tǒng)媒體和新興的自媒體宣傳教育懲戒政策，讓家長準(zhǔn)確理解政策內(nèi)容，明確教育懲戒與體罰的區(qū)別，優(yōu)化家校配合，構(gòu)建有利于教育懲戒政策執(zhí)行的外部環(huán)境。學(xué)校層面的宣傳具有自下而上、以點(diǎn)帶面的特點(diǎn)，學(xué)校的相關(guān)宣傳工作會(huì)形成合力，營造有利于教育懲戒政策執(zhí)行的健康輿論氛圍。其次，引導(dǎo)媒體發(fā)出多種聲音。體罰和變相體罰等沖突性信息是媒體關(guān)注的焦點(diǎn)，自然會(huì)被媒體爭相報(bào)道。而對于教育懲戒的正向報(bào)道，可以加大對傳統(tǒng)教育類媒體的資源支持，增強(qiáng)其影響力，同時(shí)鼓勵(lì)發(fā)展教育新媒體形式，形成多層次的正向報(bào)道機(jī)制，發(fā)出正面聲音，保證相關(guān)教育主體對教育懲戒政策形成客觀公正的理解，在相對充分的信息下做出相對理性的判斷和決策，使教育懲戒政策能夠順利執(zhí)行。最后，引導(dǎo)媒體堅(jiān)持公平正義原則，增強(qiáng)輿論的科學(xué)引領(lǐng)作用。新聞自由并非隨心所欲，媒體的新聞傳播要做到客觀真實(shí)、科學(xué)準(zhǔn)確。不管是正面輿論，還是負(fù)面報(bào)道，都要杜絕片面、夸大以及虛假等不實(shí)信息，形成良好的媒體生態(tài)。