公共產(chǎn)品視角下農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)供給的政府責任

廣西民族大學政治與公共管理學院 謝飛

農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)是指在基層農(nóng)村社區(qū)空間領(lǐng)域的文化服務(wù)，農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)具備文化傳遞、文化引領(lǐng)和文化休閑的功能。比如，農(nóng)家書屋為農(nóng)民再學習提供書籍、技術(shù)和場地等教育資源，成為文化傳遞的學習陣地；農(nóng)村社區(qū)公共文化的建設(shè)也為基層社會了解國家政策和黨中央精神提供了便利，黨員干部帶領(lǐng)村民學習科學文化知識，推進鄉(xiāng)村移風易俗，引領(lǐng)鄉(xiāng)村新風尚；有些地區(qū)以傳承和發(fā)展地方戲曲文化為中心建設(shè)農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)，營造全民參與的良好氛圍，既可以推廣和傳承戲曲文化，也能豐富群眾的休閑文化活動。因此，如何高質(zhì)量推進鄉(xiāng)村文化建設(shè)成為當前學術(shù)界和政府部門關(guān)心的問題。高質(zhì)量發(fā)展鄉(xiāng)村文化服務(wù)，政府需要扮演雙重角色：一是農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)的供給者。政府為農(nóng)村社區(qū)提供高質(zhì)量公共文化服務(wù)是保障人民群眾文化權(quán)益的重要舉措。二是農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)建設(shè)的承擔者。一直以來，國家都把農(nóng)村公共文化的建設(shè)納入農(nóng)村的全面發(fā)展中，鄉(xiāng)村文化服務(wù)建設(shè)的好壞與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的成效緊密相關(guān)。因此，政府要發(fā)揮主體責任，全面推進農(nóng)村公共文化服務(wù)的建設(shè)，促進鄉(xiāng)村振興。基于公共產(chǎn)品理論和責任政府理論，本文將從宏觀角度探討農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)供給中存在的困境，并提出優(yōu)化農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)供給的政府治理路徑。

一、農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)供給的理論依據(jù)

（一）公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品理論是經(jīng)濟學的重要內(nèi)容，主要用來分析和解決與社會公共事務(wù)相關(guān)的問題。從19世紀80年代開始，學者就對公共產(chǎn)品的含義進行了研究，布坎南、奧爾森和薩繆爾森等學者都認為公共產(chǎn)品的服務(wù)對象是集體成員，公共性是它的特性，集團中任何一個使用公共產(chǎn)品都不會影響其他人使用，公共產(chǎn)品是被集團成員均等消費的。也有學者從實際生活案例去分析公共產(chǎn)品，奧斯特羅姆通過城市公共池塘資源的問題來研究公共產(chǎn)品，并以制度理論分析的視角創(chuàng)新對公共產(chǎn)品問題的研究。農(nóng)村公共文化服務(wù)作為公共產(chǎn)品，其供給問題關(guān)系到公共利益，高質(zhì)量的農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)供給為社區(qū)群眾帶來的效益是積極的、巨大的。政府依靠財政支持為農(nóng)村社區(qū)供給公共文化服務(wù)，因此具備公共產(chǎn)品屬性的文化服務(wù)能被社區(qū)群眾平等地享受。但從社區(qū)文化產(chǎn)品的供給來看，它具有競爭性，市場上存在政府之外的社會主體為農(nóng)村社區(qū)供給公共文化服務(wù)，少數(shù)的民營企業(yè)和公益性組織是這些供給主體的代表。由此來看，農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)并不屬于純公共產(chǎn)品，而是準公共產(chǎn)品。為了滿足和回應(yīng)人民群眾對精神文化生活的正當需求，國家鼓勵和治理社會多元主體向農(nóng)村地區(qū)提供農(nóng)村群眾所需求的公共文化服務(wù)。從公共產(chǎn)品的視角研究農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)具有現(xiàn)實和理論意義，學者們從供給方式、主體和內(nèi)容等維度研究農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)的供給問題。巫志南認為精準供給是所有公共服務(wù)的本質(zhì)要求，能夠發(fā)揮好公共文化引領(lǐng)社會風尚、提高國民素質(zhì)的核心作用[1]。劉磊認為文化服務(wù)和資源下移到農(nóng)村基層，要求農(nóng)村社區(qū)組織的有效配合以實現(xiàn)公共文化服務(wù)的高質(zhì)量供給[2]。郭劍雄通過實際調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)不同發(fā)展階段的社區(qū)公共文化供給內(nèi)容的差異對發(fā)展過程中的社區(qū)文化中心建設(shè)和社區(qū)文化服務(wù)供給具有參照意義[3]。更進一步，學者從共同體的角度研究公共文化服務(wù)供給的創(chuàng)新制度[4]，認為建設(shè)公共文化服務(wù)供給共同體協(xié)同關(guān)系有助于提升農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)供給效能。

（二）責任政府理論

古希臘和古羅馬是責任政府思想源頭，古典時期萌生的責任意識強調(diào)權(quán)力監(jiān)督，這一時期的責任意識推動了民主和法治的發(fā)展。中世紀的責任政府意識強調(diào)政府的契約精神。近代，西方責任政府的觀念發(fā)生了轉(zhuǎn)變，英國首先提出責任政府理念，該理念認為政府的權(quán)責一致，政府享有管理社會資源的權(quán)力，也有服務(wù)社會發(fā)展的職責，其核心與我國政府強調(diào)的對人民負責的觀念是一致的。在此理念指導(dǎo)下，人民群眾對公共文化服務(wù)的需求要求政府積極回應(yīng)人民群眾的正當訴求，是官民關(guān)系向民主政治的回歸[5]。黨的十八大以來，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，物質(zhì)和精神生活都是人民群眾對美好生活的追求。就農(nóng)村而言，保障農(nóng)村社區(qū)居民享受基本文化服務(wù)是提高農(nóng)村社區(qū)居民幸福感、獲得感和滿足感的重要途徑。因此，政府要明確責任，依法發(fā)展農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)，努力提升人民群眾的文化生活質(zhì)量。

二、農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)供給存在的問題

（一）供給效率低下

從現(xiàn)實生活來看，農(nóng)村地區(qū)并不缺少公共文化服務(wù)設(shè)施，而是已有的公共文化設(shè)施存在不完善和供需的不匹配問題，這兩方面都造成農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)供給效率低下。一方面，農(nóng)村社區(qū)普遍存在公共文化服務(wù)設(shè)施不完善不健全現(xiàn)象?，F(xiàn)有的文化基礎(chǔ)設(shè)施未能有效利用，發(fā)展農(nóng)村公共文化過于形式化，服務(wù)效能得不到充分發(fā)揮。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層社區(qū)經(jīng)常會出現(xiàn)沒有文化作品、管理人員和文化活動的掛牌文化活動場館，或者已有的文化服務(wù)設(shè)施變成儲存物品的場地，即使農(nóng)村社區(qū)擁有文化活動場所，在文化資源被閑置的前提下農(nóng)村社區(qū)繼續(xù)修建公共文化設(shè)施；另一方面，公共文化服務(wù)供給效率低下還表現(xiàn)為公共文化服務(wù)的供給與人民群眾的文化需求的不匹配。一些農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)家書屋庫存書籍數(shù)量雖多，但是這些庫存書并不是農(nóng)民真正需要的，比如在農(nóng)家書屋里很少能找到和種植、養(yǎng)殖相關(guān)的書籍。社區(qū)文化館經(jīng)常上演適合老年人“口味”的文娛節(jié)目，容易忽略年輕人對文化服務(wù)的需求，難以激發(fā)青年人積極參與這些文化活動的熱情。政府投入巨大的人力財力打造的精品節(jié)目和內(nèi)容只能在外地演出不能在地方演出，為的是獲取競賽名次完成政治任務(wù)，而忽略本地居民對精品文化的真實需求。文化和旅游部的數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，我國已經(jīng)建成494747個行政村（社區(qū)）綜合性文化服務(wù)中心，但在基層特別是農(nóng)村地區(qū)存在缺乏文化設(shè)施專業(yè)管理人員的問題。很多農(nóng)村社區(qū)文化館的負責人一般是由村干部臨時擔任，村干部受教育水平低、文化設(shè)施管理的專業(yè)性薄弱，難以真正發(fā)揮文化資源的效能，無法滿足社區(qū)群眾對文化服務(wù)的實際需求。

（二）供給主體單一

在我國農(nóng)村地區(qū)，政府是社區(qū)公共文化服務(wù)供給的主要承擔者，其他社會主體以一種邊緣化供給的形式存在，但是其他社會主體參與文化服務(wù)供給存在參與程度低、資金短缺、缺乏監(jiān)管等問題。村干部是國家公共文化服務(wù)政策的具體執(zhí)行者和落實者，然而村干部能力有限，只能做農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)“最后一公里”的傳遞者，為農(nóng)村群眾提供最基本的公共文化服務(wù)，比如管理農(nóng)家書屋、舉辦一些傳統(tǒng)節(jié)假日的文娛活動。相較于城市社區(qū)，農(nóng)村社區(qū)缺乏社會力量的進入，因此政府單一主體的文化服務(wù)供給結(jié)果往往是文化內(nèi)容枯燥，形式單一，難以激發(fā)農(nóng)村群眾參與文化活動的積極性，效果不明顯。由此看來，我國農(nóng)村地區(qū)公共文化服務(wù)的主要供給者是政府，單一的供給主體往往缺乏競爭和監(jiān)督，造成公共文化服務(wù)供給效率低下等問題。一方面，單一的農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)的政府供給也會出現(xiàn)政府人浮于事，冗官冗員和尋租腐敗困境。缺乏競爭機制的市場供給，容易出現(xiàn)監(jiān)管無力，資本追逐利益的問題，導(dǎo)致公共文化供給質(zhì)量下降；另一方面，充足的資金是農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)得以正常運行的前提保證。公共文化服務(wù)供給是一個長期投資和維護的項目，并不是一勞永逸的事情，沒有持續(xù)的資金和財政支持，其實際效益低下。單一的政府財政支持，很難達成公共文化服務(wù)建設(shè)目標，農(nóng)村社區(qū)居民的文化權(quán)益難以得到保障。另外，農(nóng)村群眾生活水平的提高要求享受更高質(zhì)量的公共文化服務(wù)，政府作為公共文化服務(wù)主要供給主體，由于其自身的局限性難以為農(nóng)村群眾供給高質(zhì)量的公共文化服務(wù)。

（三）供給分布不均

受到經(jīng)濟發(fā)展水平的影響和制約，公共文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施供給呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)區(qū)域間發(fā)展不平衡格局。一是農(nóng)村社區(qū)的基本公共文化服務(wù)設(shè)施供給資金不足，總量短缺。受歷史、地理、經(jīng)濟等因素影響，我國城鄉(xiāng)發(fā)展呈現(xiàn)二元結(jié)構(gòu)，公共文化資源的配置向大城市傾斜，各類博物館、紀念館、文化館等設(shè)施大多分布在城市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布得很少。二是農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施檔次不高，設(shè)施相對落后，甚至部分基礎(chǔ)設(shè)施存在質(zhì)量不達標的問題。在一些偏遠的農(nóng)村地區(qū)，只有簡單的硬件設(shè)施比如農(nóng)家書屋、棋牌室、文化廣場，這些基礎(chǔ)設(shè)施往往是由村委會辦公場地改造而成，把會議室里放幾本書就成了農(nóng)家書屋，因此也無法隨時開放提供給社區(qū)群眾使用。相較于城市，農(nóng)村社區(qū)也沒有科技館、博物館等文化資源，如果農(nóng)村群眾想要享受這些文化服務(wù)不得不付出更高成本。

三、實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)供給的政府責任路徑

（一）政府規(guī)范管理，提高服務(wù)效能

農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)的供給運作需要政府制定政策，依法依規(guī)管理。首先，平衡和匹配農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)的供給和需求，政府要做好社會調(diào)查了解人民群眾的真實需求，從而制訂精準的文化服務(wù)供給方案，避免出現(xiàn)社區(qū)公共文化服務(wù)資源的浪費、社區(qū)群眾“不買賬”和基本的文化服務(wù)需要得不到滿足的問題。其次，政府要加大管理人才培養(yǎng)力度為農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)提供堅實的人才支撐。政府邀請擁有豐富經(jīng)驗的文化服務(wù)管理者為基層管理干部培訓，同時引進新技術(shù)、新方法改變傳統(tǒng)落后的管理，提高公共文化服務(wù)管理效率。最后，農(nóng)村社區(qū)公共文化設(shè)施規(guī)范管理離不開建立健全監(jiān)督機制。要打破之前農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)“重建設(shè)，輕管理”的模式，嚴格按照公共文化服務(wù)規(guī)章制度進行管理，避免出現(xiàn)文化供給形式主義問題。同時，發(fā)揮社會監(jiān)督作用，開展農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)評估活動，加強民主參與，及時收集群眾對公共文化服務(wù)的反饋意見，政府積極主動對群眾意見作出回應(yīng)和調(diào)整，更好滿足群眾的文化需求，從而增強群眾的幸福感和獲得感。

（二）政府加強引導(dǎo)，支持社會供給

隨著經(jīng)濟發(fā)展，人民群眾對精神文化生活的需求呈現(xiàn)多樣化、差異化和高質(zhì)化，以往的單一主體的政府供給模式已不能適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)公共文化服務(wù)的發(fā)展。責任政府要求政府轉(zhuǎn)變職能，強化管理體制創(chuàng)新，構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)供給共同體，滿足人民群眾的文化需求。公共文化服務(wù)供給共同體由政府主導(dǎo)，鼓勵社會主體參與，更好滿足不同群體的文化利益訴求，推動農(nóng)村公共文化服務(wù)供給的可持續(xù)發(fā)展。因此，在政府供給農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)的基礎(chǔ)上，政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，引導(dǎo)、支持和鼓勵企業(yè)、公益性組織、事業(yè)單位等社會主體參與公共文化服務(wù)的供給，豐富農(nóng)村地區(qū)公共文化服務(wù)內(nèi)容和形式。

（三）政府統(tǒng)籌規(guī)劃，縮小城鄉(xiāng)差距

農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，總體把握和宏觀調(diào)控才能保證其高效運行。中央政府把公共文化服務(wù)的資源分配作為頂層設(shè)計，站在全國公共文化建設(shè)高度上，制定科學合理符合農(nóng)村地區(qū)長期的公共文化服務(wù)發(fā)展規(guī)劃。地方政府以中央政策文件為指導(dǎo)，根據(jù)地區(qū)公共文化服務(wù)發(fā)展實際情況，科學制定公共文化服務(wù)發(fā)展的標準、內(nèi)容和手段，合理布局公共文化服務(wù)資源，彌補城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)的差距。另外，各級政府合理配置公共財政資源是彌補和縮小城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)資源配置差距的關(guān)鍵方法。健全公共財政體制，建立能夠覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民的公共財政，打牢社區(qū)公共文化服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)，以及完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，切實保障特殊群體的文化需求。

四、結(jié)語

當前，我國進入全面推進鄉(xiāng)村振興時期，建設(shè)農(nóng)村公共文化服務(wù)為發(fā)展鄉(xiāng)村提供精神力量支撐，是做好“三農(nóng)”工作的一項重要內(nèi)容?；谡熑危匾曓r(nóng)村地區(qū)公共文化服務(wù)發(fā)展的出發(fā)點有兩方面：一是政府要對人民負責，滿足人民群眾對精神生活的合理需求，二是文化建設(shè)是政府的基本職能，做好農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)工作是推動社會發(fā)展的重要內(nèi)容。農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)作為公共產(chǎn)品，在供給上，政府要承擔主導(dǎo)責任，從規(guī)范管理提高服務(wù)效能、加強引導(dǎo)支持社會供給和統(tǒng)籌規(guī)劃縮小城鄉(xiāng)差距三方面解決農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)供給效率低下、供給主體單一和供給分布不均的問題。未來，政府結(jié)合鄉(xiāng)村振興發(fā)展目標為農(nóng)村社區(qū)供給高質(zhì)量的公共文化服務(wù)，實現(xiàn)文化賦能鄉(xiāng)村振興，在推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人才培養(yǎng)上都具有重要意義。