政府服務(wù)合同外包的問題及防范

北京化工大學(xué) 樊文卓

一、政府服務(wù)合同外包內(nèi)涵

（一）政府服務(wù)

近些年，由于向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，政府服務(wù)日漸受到關(guān)注。本文主要將政府服務(wù)視為一種公共產(chǎn)品，從靜態(tài)的角度進(jìn)行研究。所謂的政府服務(wù)，就是指政府運(yùn)用公共權(quán)力，經(jīng)過國(guó)家預(yù)算撥付，擔(dān)當(dāng)滿足公眾平常生活中需要的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給的主要責(zé)任，主要包括交通運(yùn)輸以及教育等公共設(shè)施和公共服務(wù)。

（二）政府服務(wù)合同外包

在本文中將政府服務(wù)合同外包定義為：政府利用簽訂合同的方法把政府的某些服務(wù)引向市場(chǎng)，基礎(chǔ)運(yùn)轉(zhuǎn)方法是政府將適宜的工作任務(wù)向非政府部門公布招標(biāo)訊息，從參選者中選擇最適宜的組織與政府簽訂合同，非政府部門完成項(xiàng)目并符合合同要求，政府給出合同商定的酬勞。政府服務(wù)合同外包的本質(zhì)在于政府以簽訂合同的方式在公共管理范疇內(nèi)引進(jìn)承包商的相互競(jìng)爭(zhēng)，從而引進(jìn)市場(chǎng)體制，達(dá)到政府服務(wù)供給的“民營(yíng)化”。政府服務(wù)合同外包是當(dāng)代政府改革的一項(xiàng)主要措施，有利于彌補(bǔ)政府能力和財(cái)力的不足，沖破政府對(duì)政府服務(wù)的壟斷，建立政府部門與非政府部門互幫互助的良好同伴關(guān)系，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，降低生產(chǎn)成本，進(jìn)一步地增強(qiáng)政府服務(wù)的供給效率與質(zhì)量，提升公民的滿意度。

二、政府服務(wù)合同外包的發(fā)展

黨的十九大對(duì)政府服務(wù)合同外包再次作出戰(zhàn)略部署，要求改進(jìn)合同外包的機(jī)制與方法，“為人民大眾提供比較充分的公共產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，讓老百姓過上好日子，是政府的重要職責(zé)?！痹趦?yōu)化服務(wù)改革會(huì)議上，李克強(qiáng)總理說出了這樣一段意味深長(zhǎng)的話語。這些都體現(xiàn)出黨和政府對(duì)深化政府服務(wù)合同外包作用的意識(shí)愈來愈深入，舉措愈來愈有力，效果愈來愈明顯。

政府服務(wù)外包是現(xiàn)代政府服務(wù)供給的一種經(jīng)典模式。隨著政府的“放-管-服”變革的推進(jìn)，政府服務(wù)外包已經(jīng)在全國(guó)得到了廣泛的推廣。

現(xiàn)階段，政府服務(wù)合同外包的范疇與領(lǐng)域，即“放”的廣度與深度，是一個(gè)不斷發(fā)生改變的變量，而不是政府片面意志就能決策的，社會(huì)的接受狀態(tài)和政府與社會(huì)二者之間的配合情況都能改變“放”的規(guī)模。所以，從更小一點(diǎn)的、更可操作一點(diǎn)的政府服務(wù)合同外包開始，逐步拓寬合同外包的領(lǐng)域與范疇，更加符合中國(guó)現(xiàn)在的發(fā)展情況。眼下外包的政府服務(wù)項(xiàng)目，如后勤管理、員工選拔、垃圾處理、區(qū)域綠化、街道維修、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、車輛檢測(cè)、技術(shù)鑒定、工程承包等等，大部分都屬于施行性比較強(qiáng)的任務(wù)。等政府服務(wù)合同外包的背景改善了、法律法規(guī)健全了、項(xiàng)目程序正規(guī)了之后，合同外包項(xiàng)目可以逐步進(jìn)入能源供給、醫(yī)療保健、政策制定等較高層次的公共管理領(lǐng)域。

三、政府服務(wù)合同外包的問題

（一）合法性問題

合法性問題主要指民眾對(duì)政府服務(wù)合同外包的認(rèn)可風(fēng)險(xiǎn)，本文將從公眾認(rèn)為非政府部門代替政府部門提供服務(wù)不合法、對(duì)政府部門的認(rèn)可度降低、公民不滿意三個(gè)方面對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行分析研究。

1.非政府部門不合法

很多人以為由私營(yíng)企業(yè)及社會(huì)中介組織供給政府服務(wù)是不合法的，供應(yīng)政府服務(wù)應(yīng)且只能屬于政府的任務(wù)，民眾強(qiáng)烈希望由其選舉的公務(wù)人員來組織和掌管政府服務(wù)。這種觀點(diǎn)必然破壞公眾對(duì)政府服務(wù)合同外包的信心，削弱其合理性，尤其是，當(dāng)在由非政府部門提供承包的政府服務(wù)時(shí)，公眾有可能采取不配合的態(tài)度。

2.政府部門的認(rèn)可度降低

由于許多公共服務(wù)都由私營(yíng)企業(yè)以及社會(huì)中介組織來提供，不再由政府部門來供給，之前完全由政府部門壟斷政府服務(wù)供給的局面被打破。并且非政府部門可能因?yàn)樗鼈兂薪诱?wù)的背景還有些欠缺，他們必須以積極的服務(wù)態(tài)度和較高的供給效率獲得公眾對(duì)其的信心，換取承接政府服務(wù)合同外包空間，這將促使私營(yíng)企業(yè)以及社會(huì)中介組織更為謹(jǐn)慎地運(yùn)作，因此很多公眾也認(rèn)可非政府部門，這或多或少轉(zhuǎn)移了人民群眾對(duì)政府部門的認(rèn)同，不利于樹立良好的政府形象，減少了對(duì)政府部門的“忠誠(chéng)投入”。

3.公民不滿意

公民作為消費(fèi)者，不負(fù)責(zé)任的政府合同外包服務(wù)將會(huì)致使公民的服務(wù)滿意度下降、“剝奪感”加劇。一方面，私營(yíng)企業(yè)以及社會(huì)中介組織提高服務(wù)價(jià)格、降低服務(wù)質(zhì)量使得公眾難以取得良好的消費(fèi)體驗(yàn)，甚至部分群體因高昂的服務(wù)價(jià)格而望而卻步，選擇退出；另一方面，非政府部門在承接政府服務(wù)時(shí)忽視偏遠(yuǎn)地區(qū)、漠視覆蓋弱勢(shì)群體的行為極易引發(fā)公眾尤其是弱勢(shì)群體的不公平感，“剝奪感”加劇。更為嚴(yán)重的是，非政府部門的自利所誘發(fā)的“內(nèi)部購(gòu)買”、虛假招標(biāo)、權(quán)錢交易等腐敗行徑極易引發(fā)公眾對(duì)于政府服務(wù)合同外包的敵對(duì)反感情緒，侵蝕公民對(duì)于政府的信賴感和支持率。

（二）有效性問題

由私營(yíng)企業(yè)以及社會(huì)中介組織提供的政府服務(wù)與公眾需求之間的差距是產(chǎn)生有效性問題的直接原因。產(chǎn)生這一問題有其必然性。

1.需求的多樣

隨著我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變，持續(xù)變動(dòng)的社會(huì)環(huán)境和日益增多的人民群眾產(chǎn)生了層見疊出的服務(wù)需要，會(huì)對(duì)有關(guān)部門給出不太相近的乃至于互相矛盾的政策主張，并強(qiáng)烈要求政府部門及非政府部門予以解決，這無疑向私營(yíng)企業(yè)以及社會(huì)中介組織施加了重負(fù)，有限的非政府部門要面對(duì)無限的需求以及飛快的需求增長(zhǎng)與轉(zhuǎn)變，要求私營(yíng)企業(yè)以及社會(huì)中介組織能夠迅速及時(shí)提供高質(zhì)量的政府服務(wù)。

2.能力的欠缺

政府服務(wù)合同外包主要是因?yàn)檎峁┠稠?xiàng)服務(wù)非常困難，或者即使能提供也耗費(fèi)了許多的人力物力財(cái)力，因此通過合同委托給更適合的、技術(shù)更成熟的非政府部門。但是私營(yíng)企業(yè)以及社會(huì)中介組織不是全能的，他們可能只適合于提供某一項(xiàng)政府服務(wù)或完成服務(wù)中的某些過程，不能頂替政府提供所有的政府服務(wù)。并且非政府部門完成目標(biāo)的資源總是有限的，有時(shí)他們也需要倚靠其他主體所掌握的資源來完成某項(xiàng)任務(wù)。事實(shí)上，波及非政府部門運(yùn)轉(zhuǎn)要素也是多種類的，某一類或者某種條件的不足都有可能干擾政府服務(wù)的生產(chǎn)提供效果。

（三）責(zé)任性問題

通過政府服務(wù)合同外包，政府可以在避免擴(kuò)大規(guī)模的同時(shí)治理更多的公共項(xiàng)目。但是，因?yàn)檎贤獍⒃谡c私營(yíng)企業(yè)以及社會(huì)中介組織分享權(quán)利、共擔(dān)責(zé)任的體系基礎(chǔ)之上，所以產(chǎn)生了公私邊界模糊、責(zé)任明確難的現(xiàn)象，這為公眾角色轉(zhuǎn)移責(zé)任提供了可能。

1.評(píng)估監(jiān)管難

在提供服務(wù)方面，政府服務(wù)合同外包評(píng)估監(jiān)管困難。因?yàn)檎且粋€(gè)特別的社會(huì)權(quán)力組織，供給的服務(wù)帶有“非商品性”，進(jìn)入貿(mào)易系統(tǒng)中不能產(chǎn)生與其生產(chǎn)成本相對(duì)應(yīng)的價(jià)格，使得對(duì)于私營(yíng)企業(yè)以及社會(huì)中介組織所提供的服務(wù)進(jìn)行精確衡量的技術(shù)方面的難度指數(shù)加大?？v然能夠衡量，通過量化方式體現(xiàn)私營(yíng)企業(yè)和社會(huì)中介組織的供給是不是合適也值得斟酌。并且，政府服務(wù)外包一旦簽訂了合同，政府通常都是在服務(wù)或項(xiàng)目結(jié)束后進(jìn)行評(píng)估管理，在服務(wù)提供或項(xiàng)目進(jìn)行過程中，如果偏離原定目標(biāo)，政府也很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)與糾正，這成為政府服務(wù)合同外包的一大隱患。

2.違背公平正義的行為

當(dāng)政府公務(wù)員被私營(yíng)企業(yè)以及社會(huì)中介組織游說和拉攏時(shí)，可能會(huì)選擇配合其抬高價(jià)格、降低質(zhì)量、漠視弱勢(shì)群體等違背社會(huì)公平正義的行為，有傾向性地與某些企業(yè)或社會(huì)中介組織簽訂政府服務(wù)外包合同，使得“定向外包”或“協(xié)商外包”取代“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)外包”等現(xiàn)象。在此情況下，政府服務(wù)外包被扭曲，并且，由于外包合同的不完備性、合同條款的模糊性、績(jī)效評(píng)估的困難性，使得利益輸送更加隱形，加劇損害公共利益。

四、政府服務(wù)合同外包的問題防范建議

（一）合法性問題方面

1.提高公眾認(rèn)知

公眾的認(rèn)知是造成合法性問題的直接原因。要想將政府服務(wù)與非政府部門有機(jī)地連接在一起，就必須革新社會(huì)文化，引領(lǐng)百姓基于相互依賴的社會(huì)背景下來了解與評(píng)價(jià)政府部門與非政府部門之間的關(guān)系。公眾必須認(rèn)識(shí)到，政府部門合同外包的有效運(yùn)作并非以削弱政府行動(dòng)力為前提，政府依然是統(tǒng)治秩序的維護(hù)者，社會(huì)價(jià)值與資源的再分配者等強(qiáng)制性手段的壟斷者。非政府部門的權(quán)利從本質(zhì)上起源自政府部門的認(rèn)可，是政府部門以合同的方式向私人企業(yè)和社會(huì)中介組織轉(zhuǎn)移職能。政府服務(wù)合同外包的高效運(yùn)轉(zhuǎn)是增強(qiáng)政府能力水平的一種路徑和方法，通過如此的方式去理解政府服務(wù)合同外包，也許可以成為彌補(bǔ)公眾認(rèn)知鴻溝的第一步。

2.及時(shí)溝通反饋

政府應(yīng)該暢通公眾此方面的溝通渠道，減少層級(jí)，建立專門收集和傾聽公眾心聲的機(jī)構(gòu)，使民眾的意見和反饋能夠更為通暢、更為及時(shí)地傳遞到政府體系中，從而能夠更加準(zhǔn)確迅速地找到政府服務(wù)合同外包中的問題，以更好地解決和防范問題，維護(hù)公眾利益不受侵害，提升公眾對(duì)于非政府部門合同承包政府服務(wù)的信心，消弭民眾對(duì)此的抵觸心理，并且有助于讓政府更能了解民心、代表民意，樹立政府良好形象，密切政府與公眾之間的關(guān)系。

（二）有效性問題方面

1.明確能力限度

為了解決有效性問題，我們必須明確非政府部門的能力限度。必須從可治理視角出發(fā)，使非政府部門承擔(dān)的需要提供的服務(wù)與其能力相符合，在私營(yíng)企業(yè)以及社會(huì)中介組織競(jìng)爭(zhēng)承包政府服務(wù)之前，應(yīng)當(dāng)設(shè)置前置審批程序，對(duì)參與的非政府部門的能力進(jìn)行調(diào)查分析，了解私營(yíng)企業(yè)以及社會(huì)中介組織所擁有的技術(shù)水平以及其他的資源，深入了解這些非政府部門能夠做什么，不能夠做什么，適合做什么，不適合做什么，剔除其中不符合要求的私營(yíng)企業(yè)和社會(huì)中介組織。

2.分解外包的政府服務(wù)

因?yàn)檎?wù)涉及的人群多，數(shù)量大，范圍廣，因此對(duì)私營(yíng)企業(yè)和社會(huì)中介組織的財(cái)力情況和技術(shù)水平等要求都比較高。但若是政府可以在不影響提供的政府服務(wù)效果的前提下，將需要外包的政府服務(wù)進(jìn)行分解，若政府服務(wù)在地區(qū)上是可分的，那么就可以根據(jù)地理位置將政府服務(wù)外包進(jìn)行分解，如果政府服務(wù)在地區(qū)上是不可分散的，那么就可以根據(jù)職能將政府服務(wù)外包的合同細(xì)分成幾個(gè)部分。這樣，分解過后的外包的政府服務(wù)相應(yīng)的要求就會(huì)有所降低，非政府部門也就更有把握去提供政府服務(wù)，以達(dá)到預(yù)期效果，迎合公眾對(duì)其的期待。

3.擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)

政府還可以通過擴(kuò)大非政府部門在承包政府服務(wù)方面的競(jìng)爭(zhēng)來提高由私營(yíng)企業(yè)和社會(huì)中介組織提供政府服務(wù)的效果。當(dāng)存在很多競(jìng)爭(zhēng)者時(shí)，政府便擁有了更多選擇權(quán)利，可以依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)從中擇優(yōu)選擇能力水平更強(qiáng)的企業(yè)，若是承包商勢(shì)均力敵，政府則可以順次選擇成本較低的企業(yè)。非政府部門之間競(jìng)爭(zhēng)規(guī)模越大，其可取代性就會(huì)增長(zhǎng)，政府對(duì)承包商的依賴性就會(huì)降低，政府就會(huì)處于優(yōu)勢(shì)地位。

政府可以借助以下的方法來擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)：通過大眾傳媒等渠道及時(shí)向社會(huì)公告外包訊息，使更多的私營(yíng)企業(yè)和社會(huì)中介組織有機(jī)會(huì)了解政府服務(wù)合同外包；給非政府部門提供更多更全面的關(guān)于政府服務(wù)合同外包的相關(guān)消息，比如對(duì)承包商的素質(zhì)要求和政府服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量規(guī)定，讓私營(yíng)企業(yè)和社會(huì)中介組織能夠根據(jù)所給訊息判定自身是否契合政府服務(wù)合同外包的條件。

（三）責(zé)任性問題方面

在政府服務(wù)合同外包中，當(dāng)局政府也有著特別的責(zé)任定位。政府必須意識(shí)到，政府在轉(zhuǎn)移某些責(zé)任時(shí)，必須自覺承擔(dān)起新的責(zé)任，其主體作用并沒有發(fā)生變化。政府服務(wù)合同外包要想進(jìn)一步發(fā)展，政府就應(yīng)當(dāng)建立健全責(zé)任體制，以鞏固加強(qiáng)政府服務(wù)合同外包的職責(zé)性，可以從以下幾個(gè)方面去強(qiáng)化。

1.加強(qiáng)監(jiān)管

第一，實(shí)時(shí)監(jiān)管。政府可以設(shè)置專門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理服務(wù)提供過程的有關(guān)機(jī)構(gòu)，定期進(jìn)行評(píng)測(cè)，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)管，在問題發(fā)生前就采取預(yù)防措施，實(shí)現(xiàn)前饋控制。

不僅如此，我國(guó)政府有關(guān)部門應(yīng)定期審查政府服務(wù)合同外包系統(tǒng)其他方面的運(yùn)作情況，對(duì)違反有關(guān)規(guī)定、損害公共利益的私營(yíng)企業(yè)應(yīng)責(zé)令其改正，公告社會(huì)，嚴(yán)重的予以處罰，有甚者強(qiáng)制命令其退出競(jìng)爭(zhēng)承包政府服務(wù)行列。

第二，規(guī)范管理。我國(guó)應(yīng)盡快制定政府服務(wù)合同外包各方面管理標(biāo)準(zhǔn)以及最低要求等，更進(jìn)一步地規(guī)范一些評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，加快完善相關(guān)審計(jì)體系與結(jié)構(gòu)。

2.完善相關(guān)法律法規(guī)

政府服務(wù)合同外包還要有政府部門相關(guān)的法律支持與規(guī)范。我國(guó)在政府服務(wù)合同外包的相關(guān)法律法規(guī)上，還存在許多不足，還需要建立健全有關(guān)法律法規(guī)。立法機(jī)構(gòu)制定關(guān)于政府服務(wù)合同外包方面的最高水平法律法規(guī)，從上到下建立一套和諧完備的相關(guān)的法律體系，以法律法規(guī)形式明確公眾的服務(wù)需求，并且要根據(jù)實(shí)際發(fā)展情況以及發(fā)展過程中的新問題及時(shí)修改調(diào)整，不斷完善。用法律這個(gè)強(qiáng)有力的武器規(guī)范政府服務(wù)合同外包中的行為，堅(jiān)決維護(hù)公眾利益不受侵害。

3.加強(qiáng)公務(wù)人員行政倫理建設(shè)

公務(wù)人員在政府服務(wù)合同外包中也發(fā)揮重要作用，為了促進(jìn)良性的政府服務(wù)合同外包，必須加強(qiáng)公務(wù)人員行政倫理建設(shè)，重塑職業(yè)主義精神。職業(yè)主義屬于政府雇員的組織文化，體現(xiàn)著政府工作人員的團(tuán)隊(duì)品德水準(zhǔn)，也直接體現(xiàn)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)效率與模范。在政府服務(wù)合同外包過程內(nèi)，刻不容緩的就是重塑這類日趨被腐蝕的工作操守，在公務(wù)員體系內(nèi)培養(yǎng)濃厚的忠厚、貢獻(xiàn)、公允、負(fù)責(zé)與合理的職業(yè)氣氛，確保政府工作人員為公共利益而做事，這對(duì)加強(qiáng)政府服務(wù)合同外包的成效具有很大的影響。