提高上海市排污許可證核發(fā)質(zhì)量方案的探討

上海環(huán)境保護(hù)有限公司 來思周

一、上海市排污許可證制度歷史

我國制定排污許可證制度的目標(biāo)是實現(xiàn)固定污染源全覆蓋。由于我國地域廣闊，涉及企業(yè)數(shù)量較多，行業(yè)類別繁雜，國家生態(tài)環(huán)境部按照先易后難、分級分類、有序推進(jìn)的原則逐步推進(jìn)排污許可制度[1]。

2012年，上海市生態(tài)環(huán)境局出臺了《上海市環(huán)境保護(hù)局關(guān)于印發(fā)〈上海市主要污染物排放許可證管理辦法〉的通知》，逐步開始對重點排污單位核發(fā)上海版的“主要污染物排放許可證”。2016年起，國務(wù)院逐步出臺了《控制污染物排放許可制實施方案》《排污許可證管理暫行規(guī)定》《關(guān)于火電、造紙行業(yè)和京津冀試點城市高架源排污許可管理工作的通知》等文件，提出要“將排污許可制建設(shè)成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度”；2017年6月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》，確定了排污許可證核發(fā)的實施路線圖[2]。至此，全國排污許可證核發(fā)管理工作已經(jīng)開始了全面進(jìn)程。上海市通過《上海市排污許可證管理實施細(xì)則》，進(jìn)一步對管理要求做了進(jìn)一步細(xì)化，為指導(dǎo)上海市排污許可證的申請和核發(fā)提供了依據(jù)。上海市排污許可證制度在不斷發(fā)展，但截至今時，仍有較大的完善和革新潛力。

二、排污許可證申請表的核發(fā)問題及改良方案

（一）準(zhǔn)確識別排污節(jié)點、污染物種類的難度較高

排污許可證中正確識別排污節(jié)點和污染物種類，是污染物總量核算的基礎(chǔ)，也是提高許可證核發(fā)質(zhì)量的重要方式。上海市排污許可證明確要求，排污節(jié)點和污染物種類的識別應(yīng)以企業(yè)的實際情況為根本，以最新版環(huán)評報告和相應(yīng)行業(yè)的排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范（以下簡稱“技術(shù)規(guī)范”）為依據(jù)，不重復(fù)、不遺漏、不虛構(gòu)地識別排污節(jié)點及其涉及的污染物種類。

由于企業(yè)行業(yè)廣泛，不同行業(yè)原輔材料使用、生產(chǎn)工藝、設(shè)備種類各異，導(dǎo)致實際的產(chǎn)污情況難以一概而論。盡管現(xiàn)有的技術(shù)規(guī)范對相應(yīng)行業(yè)的污染情況分類和判斷具備較強的涵蓋性和實踐性，在一定情況下能滿足許可證的填報和審核要求；但若以技術(shù)規(guī)范作為主要依托來全面開展排污許可證工作，難免顯得“捉襟見肘”。一方面，技術(shù)規(guī)范對企業(yè)的排污節(jié)點識別以重點生產(chǎn)設(shè)備為主，部分次要的生產(chǎn)設(shè)備往往缺乏管理規(guī)范；另一方面，技術(shù)規(guī)范對排污節(jié)點中的污染因子識別細(xì)致且全面，卻缺乏“閾值”理念，導(dǎo)致不論企業(yè)本身生產(chǎn)規(guī)模（產(chǎn)污能力）大小而一概同視，無形中增加了產(chǎn)污甚微的小微企業(yè)的環(huán)保治理壓力。

在此基礎(chǔ)上結(jié)合企業(yè)環(huán)評報告要求的填報模式也不盡能解決此類問題。環(huán)評報告對項目排污節(jié)點和污染物種類的識別從企業(yè)實際情況出發(fā)，具有極強的實踐性和經(jīng)驗性，但同時也導(dǎo)致了不可避免的“人為差異性”。由于環(huán)評報告是企業(yè)重要的環(huán)保手續(xù)，且環(huán)評批文具備法律效應(yīng)，導(dǎo)致這種“人為差異性”會被積累且不易修正。

想要完全避免上述方法有可能帶來的延續(xù)性問題，關(guān)鍵在于應(yīng)以企業(yè)的實際生產(chǎn)情況為根本依托，牢牢把握實事求是的工作思路—既要求許可證的填報人員對企業(yè)現(xiàn)場實際生產(chǎn)情況和產(chǎn)污情況具有深刻認(rèn)知，也要求許可證審核評估人員具備極強的專業(yè)能力，對各種行業(yè)項目、多種生產(chǎn)模式及生產(chǎn)設(shè)備的特點、現(xiàn)場實際生產(chǎn)運行情況有極豐富的實踐經(jīng)驗。要完成上述要求，許可證的填報應(yīng)盡量由企業(yè)環(huán)保負(fù)責(zé)人全面把握，并由熟悉工藝的企業(yè)員工或具有豐富相關(guān)行業(yè)許可證填報經(jīng)驗的三方盡責(zé)填報；評估單位應(yīng)強化審核人員的日常培訓(xùn)工作，包括許可證制度培訓(xùn)、各行業(yè)產(chǎn)排污情況培訓(xùn)、現(xiàn)場核查重點培訓(xùn)等，逐步完善企業(yè)現(xiàn)場踏勘記錄要求，并設(shè)立初審、復(fù)審等多道審核機制，提高整體評估水平。

（二）排污許可證申請表與登記信息的自洽優(yōu)化

排污許可證申請表主要內(nèi)容包括排污單位基本信息、主要生產(chǎn)設(shè)施、主要產(chǎn)品及產(chǎn)能、主要原輔材料等。根據(jù)《排污許可證管理條例》（中華人民共和國國務(wù)院令 第736號），排污許可證管理類別分為重點管理、簡化管理和登記管理，對于部分涉及多種行業(yè)的企業(yè)，管理類別取最高類別，其他類別的行業(yè)一并填報至許可證或補充登記信息表中。不同行業(yè)的許可信息根據(jù)其管理類別的差異分類進(jìn)行填報，但對于涉及行業(yè)種類較多、產(chǎn)污環(huán)節(jié)密集、污染物治理措施和排口交錯的企業(yè)而言，這增加了管理的復(fù)雜程度。

以鍋爐行業(yè)為例，企業(yè)涉及簡化管理的鍋爐時應(yīng)在“其他行業(yè)類別”中選擇“鍋爐”，并在“是否屬于單臺出力10噸/小時（7兆瓦）以下且合計出力20噸/小時（14兆瓦）以下的氣體燃料鍋爐排污單位”選擇“是”，此時會新增“氣體燃料鍋爐排污單位登記信息”表用于填報鍋爐的信息，包括鍋爐設(shè)備基本情況、污染排放信息、廢氣/廢水排放口信息、自行監(jiān)測要求信息等內(nèi)容。重點管理或簡化管理的上海市排污許可證在核算年許可排放量限值時，要求以全廠為基礎(chǔ)對污染物排放進(jìn)行核算，其中包括登記管理的產(chǎn)業(yè)也應(yīng)同時進(jìn)行核算。由于案例鍋爐屬于登記管理，廢氣/廢水排放口信息的填報內(nèi)容不會出現(xiàn)在“大氣污染物排放信息-有組織排放信息”和“水污染物排放信息-申請排放信息”中，導(dǎo)致計算缺項、邏輯缺位。同時，填報的鍋爐廢水排放口易與許可證中“廢水類別、污染物及污染治理設(shè)施信息表”排口填報的內(nèi)容重復(fù)，從而增加了混淆性。此外，根據(jù)《上海市生態(tài)環(huán)境局關(guān)于本市排污許可證核發(fā)管理中常見問題處理的意見》，應(yīng)對部分滿足要求的鍋爐廢氣排放口的監(jiān)測頻次進(jìn)行調(diào)整，這在目前的申請表系統(tǒng)中也難以實現(xiàn)。

除了登記管理的鍋爐外，其他登記管理的項目，如登記管理產(chǎn)污和簡化管理的產(chǎn)污經(jīng)由同一個排氣筒排放、廢水排口共用等情況同樣會帶來類似問題。為滿足排污許可證填報內(nèi)容的合規(guī)性、合理性、完整性要求，目前采用鍋爐作為輔助設(shè)備直接填報在許可證中的辦法，在減少冗余的備注信息的同時，也增加了各部分內(nèi)容統(tǒng)一管理的協(xié)調(diào)性。涉及橫跨登記管理和簡化/重點管理類別的廢氣、廢水排放的企業(yè)，除了建議相關(guān)產(chǎn)線全部填報在許可證中此外，還應(yīng)補充相關(guān)情況說明，以解決企業(yè)排口類型的歸屬問題。

要徹底解決上述難題，除了更新排污許可證填報系統(tǒng)，解決邏輯難題以外，更離不開排污許可制度的進(jìn)一步完善。細(xì)化橫跨多行業(yè)、多管理類別企業(yè)的管控要求，明確登記管理部分的監(jiān)管方案，這既能使管理部門的審批和事后監(jiān)管有據(jù)可循，也能給企業(yè)自身的環(huán)保優(yōu)化提供方向。

（三）排污許可申請系統(tǒng)優(yōu)化方案

提高排污許可證核發(fā)質(zhì)量的重要途徑之一，就是要減少簡單、重復(fù)、單一填報內(nèi)容的人為誤差，而對現(xiàn)有許可證系統(tǒng)的部分內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化則可以徹底解決相關(guān)問題。這里所指的許可證系統(tǒng)優(yōu)化，并非指解決現(xiàn)有系統(tǒng)本身存在的問題或錯誤，也不是指提升其智能化水平，而是指對其內(nèi)在邏輯和聯(lián)動功能的增設(shè)與完善。系統(tǒng)優(yōu)化內(nèi)容及方案舉例如下：

（1）對廢氣污染物排放執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行填報時，某一污染物除了需要填報“國家或地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”外，還需填報相應(yīng)的“濃度限值”“濃度限值單位”和“速率限值”等內(nèi)容。而這些內(nèi)容可以通過在系統(tǒng)中建立、關(guān)聯(lián)排放標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫的方式，達(dá)到僅選擇排放標(biāo)準(zhǔn)就能直接導(dǎo)出濃度限值、速率限值等數(shù)據(jù)；對于部分標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)周圍建筑情況、地域情況、區(qū)域污染本底情況不同而取值有差異的，可根據(jù)已填報的基礎(chǔ)信息增設(shè)篩選要求，避免人為因素產(chǎn)生的錯誤。

（2）對“廢水間接排放口基本情況表”中“受納污水處理廠信息”可采取系統(tǒng)自動聯(lián)動填報的模式。由于目前大多數(shù)企業(yè)缺少受納污水處理廠的詳細(xì)信息，對污水廠許可內(nèi)容的更新也難以及時知曉，導(dǎo)致在許可證的填報過程中的相關(guān)內(nèi)容的填報錯誤率較高。對于參考優(yōu)化，系統(tǒng)可根據(jù)企業(yè)已填報的受納污水廠名稱，利用現(xiàn)有許可證庫中相應(yīng)污水廠的許可內(nèi)容，自動完成對該污水處理廠中相關(guān)的廢水污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)、濃度限值等內(nèi)容的填報。

（3）“自行監(jiān)測要求表”是企業(yè)填報許可證時極易發(fā)生錯誤的表格之一。目前，上海市排污許可中污染物監(jiān)測頻次取值要求如下：根據(jù)企業(yè)環(huán)評報告、技術(shù)規(guī)范、相關(guān)法律標(biāo)準(zhǔn)、地方要求和自行監(jiān)測技術(shù)指南（若涉及）等文件多者取嚴(yán)。因涉及文件較多，交叉型排口取嚴(yán)復(fù)雜，填報人員若缺乏過硬的環(huán)保知識，想要準(zhǔn)確完成監(jiān)測頻次的填報難度頗大。而上述文件中除了環(huán)評報告外，其他內(nèi)容均屬于成熟的法律法規(guī)或技術(shù)辦法，可以通過完善系統(tǒng)，使其根據(jù)企業(yè)已填報的行業(yè)類別，自動完成多文件的交叉從嚴(yán)和參數(shù)匹配工作。對于環(huán)評中另有更嚴(yán)格要求的，再由人工進(jìn)行增補，這樣大大降低了填報工作難度，也進(jìn)一步降低了出錯概率。

在實際操作中，應(yīng)開放許可證系統(tǒng)的地方管理權(quán)限，增加可補設(shè)地方性規(guī)范、法律要求的系統(tǒng)入口和指令，從系統(tǒng)的角度根本上解決部分填報錯誤問題，以提高許可證的最終核發(fā)質(zhì)量。

三、證后污染物排放量管理存在的問題及改良方案

排污許可制度與總量控制制度正不斷完成銜接，目前常見的途徑為：對于現(xiàn)有企業(yè)，其年許可排放量從其現(xiàn)有的總量控制指標(biāo)和技術(shù)規(guī)范要求的計算方法（以下簡稱“績效法”）進(jìn)行“兩者取嚴(yán)”；對于新改擴建項目，環(huán)評預(yù)測的排放總量作為其年許可排放量[3]。

而上海市采用的計算方法略有差異。上海市排污許可證要求對企業(yè)大氣污染物控制指標(biāo)（包括VOCs、氮氧化物、二氧化硫和顆粒物）以及水污染物控制指標(biāo)（包括化學(xué)需氧量、氨氮、總氮、總磷和一類污染物）的年許可量進(jìn)行核算與許可。以廢氣污染物為例，采用的計算方法為績效法、環(huán)評法和實測法“三者取嚴(yán)”。

污染物年許可量采用的績效法和環(huán)評法計算時，通常以企業(yè)最大生產(chǎn)負(fù)荷為依據(jù)，核算結(jié)論留有較大的余量。而實測法是采用企業(yè)近三年中由有資質(zhì)公司出具的、連續(xù)的、穩(wěn)定的實際監(jiān)測報告數(shù)據(jù)作為計算依據(jù)，監(jiān)測結(jié)果往往受監(jiān)測時實際工況、生產(chǎn)負(fù)荷、監(jiān)測環(huán)境等因素的影響，無法體現(xiàn)企業(yè)的最大產(chǎn)污情況。

上海市內(nèi)中小型規(guī)模和低污染環(huán)保型企業(yè)較多，在污染物年許可量“三者取嚴(yán)”的模式下，大部分企業(yè)亦能滿足污染物排放總量不超標(biāo)的要求。但隨著許可證制度運行時間長、許可內(nèi)容逐步完整、證后監(jiān)管愈發(fā)嚴(yán)格，污染物排放總量超標(biāo)的問題開始不斷暴露出來。例如，位于上海的A公司運行穩(wěn)定，近幾年生產(chǎn)負(fù)荷基本維持在80%，并在去年初根據(jù)“三者取嚴(yán)”要求完成了年許可量的申請（取到了80%生產(chǎn)負(fù)荷下的實測法計算數(shù)據(jù)）。后因市場需求增加，所有生產(chǎn)線連續(xù)一年基本滿負(fù)荷運轉(zhuǎn)，最終導(dǎo)致某一污染物年度排放量超標(biāo)，而違反了規(guī)定。從企業(yè)角度來看，其環(huán)保治理措施運行正常、環(huán)保手續(xù)齊全、生產(chǎn)負(fù)荷滿足要求，但依然“犯了錯”。從專業(yè)的角度來看，企業(yè)的“錯誤”其實可以避免：在許可證申請時，污染物年許可量實測法，采用污染物濃度監(jiān)測結(jié)果最大的一組數(shù)據(jù)作為計算依據(jù)來進(jìn)行許可量的核算。這種計算方法符合規(guī)范要求，具有一定專業(yè)性和技巧性，但若企業(yè)在申請許可證時對相關(guān)要求和規(guī)范了解不夠全面透徹，難免會埋下問題的種子。

此外，因?qū)崪y法監(jiān)測數(shù)據(jù)要求優(yōu)先采用在線監(jiān)測設(shè)備的數(shù)據(jù)，部分污染物排放量較大且涉及在線監(jiān)測設(shè)備的企業(yè)，對申請得到的污染物許可量變化更為敏感，且在采用實測法計算年許可量時也受到了更多的約束。

值得肯定的是，“三者取嚴(yán)”模式下各類企業(yè)負(fù)責(zé)人的環(huán)保意識實際上得到了有效地提高，上海市各企業(yè)的污染排放也得到了更加有效的治理。要解決“三者取嚴(yán)”模式下企業(yè)不必要的隱患問題，需要從許可證制度的頂層設(shè)計要求和證后監(jiān)管制度著手改造，如進(jìn)一步完善現(xiàn)有的年許可排放量計算方法、修訂企業(yè)年度污染物排放總量的考核辦法、其他證后管理辦法等，以企業(yè)的正常運轉(zhuǎn)為基本條件，協(xié)調(diào)考量社會、經(jīng)濟(jì)、人文等多方位因素，以達(dá)到有效改善上海市企業(yè)污染物排放情況的目的。

目前，排污許可管理制度和行業(yè)技術(shù)規(guī)范已經(jīng)初具規(guī)模，全國統(tǒng)一的信息管理平臺基本建成，證后管理監(jiān)管要求不斷完善[4]。而上海市排污許可證申報及核發(fā)涉及的行業(yè)類別廣泛、專業(yè)要求較高，盡管排污許可制度逐步趨于完善，但許可證工作在實際運行和管理中仍有較多值得優(yōu)化的部分，提高許可證核發(fā)質(zhì)量對管理部門和企業(yè)都是一項巨大的挑戰(zhàn)。這主要歸因于國家與地方法律和規(guī)范的差異、系統(tǒng)自身數(shù)據(jù)聯(lián)動的更新迭代、證后實際監(jiān)管要求有進(jìn)一步細(xì)化的需求、企業(yè)存在歷史遺留問題等[5]。要全面提高排污許可證核發(fā)質(zhì)量，除了需要法律、制度、規(guī)范等高層設(shè)計給出正確指導(dǎo)外，還要從抓落實、抓實際的角度出發(fā)從實際工作中獲得經(jīng)驗和啟發(fā)。本文根據(jù)實際工作內(nèi)容，從填報、審核、管理等角度對如何提高排污許可證的質(zhì)量提出了一些看法和建議，以減少排污許可證在填報工作中易發(fā)生的、可避免的錯誤，進(jìn)一步提高許可證填報內(nèi)容的完整性和規(guī)范性，從而扎實推進(jìn)許可證制度不斷發(fā)展。