閑置機(jī)關(guān)辦公資產(chǎn)更新路徑研究
——以合肥市老城區(qū)省市直閑置資產(chǎn)改造為例

張玉鵬

（合肥市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院）

1 研究背景

城市的發(fā)展逐步從增量轉(zhuǎn)向存量，從建設(shè)轉(zhuǎn)向更新，有效地利用存量資源解決城市問題、滿足人民需求，成為目前城市工作的重心。

隨著城市的快速擴(kuò)張，城市的行政機(jī)關(guān)單位、國有企業(yè)跟隨城市發(fā)展的腳步，逐步外遷至新城，大大推動(dòng)了新城區(qū)的快速發(fā)展，但老城區(qū)內(nèi)仍有大量已搬遷的機(jī)關(guān)單位資產(chǎn)，多處于閑置、低效的利用狀態(tài)，造成了國有資產(chǎn)的嚴(yán)重浪費(fèi)。

與此同時(shí)，老城區(qū)“有限的資源供給”與人民“日益增長的需求”矛盾日益突出，“城市病”的表現(xiàn)最為明顯：一是綠地空間不足，老城區(qū)建設(shè)密度高，大部分區(qū)域公共綠地覆蓋不足，實(shí)際部分公園有綠無“園”，進(jìn)一步降低公共綠地覆蓋范圍。二是基層公共服務(wù)設(shè)施規(guī)模普遍不足、功能存在缺項(xiàng)，普遍缺乏室內(nèi)外文體活動(dòng)場所，無戶外活動(dòng)場地；三是老城產(chǎn)業(yè)固化，樓宇老化、物業(yè)差、租金高也導(dǎo)致了大量產(chǎn)業(yè)功能外遷，新興產(chǎn)業(yè)更缺乏發(fā)育空間。雖然老城更新需求迫切，但老城內(nèi)利益主體眾多，協(xié)調(diào)難度極大，更新模式以政府注資為主，更新成本高，在此背景下，省市直閑置、低效資產(chǎn)的盤活利用，就成為了推動(dòng)老城區(qū)有機(jī)更新、重塑老城功能、提振合肥老城活力的重要突破點(diǎn)[1]。

2 研究對象

本文以合肥市老城區(qū)范圍內(nèi)的省市直辦公資產(chǎn)為研究對象，包括行政辦公用房、企業(yè)辦公用房、商業(yè)用房等，不含住宅類資產(chǎn)。通過實(shí)地摸排、部門走訪，合肥市老城區(qū)范圍內(nèi)的省市級資產(chǎn)共計(jì)214處，總建筑面積137.36萬㎡，其中省級閑置資產(chǎn)共33處，19.03萬㎡，完全閑置25處，共計(jì)15.67萬㎡；市直閑置資產(chǎn)共22處，11.81萬㎡，其中完全閑置13處，共計(jì)5.61萬㎡。資產(chǎn)的閑置量較大，造成了資源的浪費(fèi)。

3 資產(chǎn)再利用存在的困難

3.1 產(chǎn)權(quán)分散，資產(chǎn)移交路徑單一

目前省市直資產(chǎn)移交路徑單一，僅能以“一事一議”的方式進(jìn)行，移交難度大、成本高。以老城區(qū)淮河路街區(qū)為例，街區(qū)內(nèi)有省直資產(chǎn)4.2萬㎡，市直資產(chǎn)18.7萬㎡，分屬28個(gè)產(chǎn)權(quán)單位，且經(jīng)營性資產(chǎn)小而散，面積85%分布在50㎡以下，產(chǎn)權(quán)移交流程復(fù)雜、難以落實(shí)。目前僅能采用租賃的形式進(jìn)行整合，年租金可達(dá)400萬，整合成本高、穩(wěn)定性差、示范帶動(dòng)效益不強(qiáng)。

3.2 存量資產(chǎn)改造存在政策瓶頸

合肥目前普適性規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及流程嚴(yán)重制約了老城存量空間的更新，一是目前更新改造類單體或片區(qū)存在多類建筑混雜、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、改造后也難以達(dá)到現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的情況，當(dāng)前政策不具備完全適用和覆蓋[2]；二是老城更新改造流程周期過長，與新建建筑相比，需要考慮與滿足的限制更復(fù)雜，導(dǎo)致多元主體意見難以統(tǒng)一、協(xié)調(diào)阻力大。

3.3 存量更新投資主體單一、缺乏可持續(xù)資金來源

“拆除重建”和“有機(jī)更新”類項(xiàng)目，由于投資收益較好，能夠有效吸引社會(huì)投資，但對于“綜合整治”類項(xiàng)目，由于改造項(xiàng)目大部分為民生工程，盤活閑置資產(chǎn)的運(yùn)營收入相對較低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以彌補(bǔ)改造投入，很難吸引社會(huì)資本深度參與，再加上財(cái)政投入有限，資金短缺就成為抑制存量資產(chǎn)更新改造的瓶頸。

4 案例研究

針對現(xiàn)有機(jī)關(guān)行政事業(yè)單位資產(chǎn)，各地出臺了各種不同的資產(chǎn)處置政策，如北京市隨著首都非核心功能的外遷，大量中央國家機(jī)關(guān)行政事業(yè)單位資產(chǎn)委托北京產(chǎn)權(quán)交易所進(jìn)行掛牌出讓；黑龍江將省直行政事業(yè)單位閑置資產(chǎn)納入公物倉管理，資產(chǎn)在不同部門單位間調(diào)劑使用，不適宜辦公使用的商服房產(chǎn)等，要通過出租、轉(zhuǎn)讓等方式加快資產(chǎn)盤活利用；山東濟(jì)南專門成立山東財(cái)欣公司對省直部門閑置資產(chǎn)進(jìn)行運(yùn)營，主要通過招商招租、托管運(yùn)營、置換開發(fā)等多元方式，將閑置低效資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為高價(jià)值資本，同時(shí)，利用政府公物倉平臺，加大資產(chǎn)共享調(diào)劑力度，有效節(jié)約財(cái)政資金。

5 構(gòu)建資產(chǎn)動(dòng)態(tài)評價(jià)體系

按照“先易后難”的原則，采用專家打分、層次分析法對省市直樓宇進(jìn)行賦值打分，評價(jià)資產(chǎn)改造的必要性與可行性，科學(xué)合理地研判資產(chǎn)功能置換的可行性及改造時(shí)序。

資產(chǎn)盤活必要性以建筑安全、城市重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)、現(xiàn)狀使用情況作為評價(jià)因素。本文認(rèn)為閑置及低效利用資產(chǎn)、位于老城更新戰(zhàn)略發(fā)展區(qū)的資產(chǎn)以及建筑質(zhì)量較差有安全隱患的資產(chǎn)有較高的改造盤活必要性（見圖1）。

圖1 資產(chǎn)盤活必要性評價(jià)

資產(chǎn)盤活可行性評價(jià)以產(chǎn)權(quán)單位騰挪意向、資產(chǎn)價(jià)值、改造成本作為評價(jià)因素。本文認(rèn)為有明確騰退意向、資產(chǎn)規(guī)模大、有獨(dú)立樓宇以及建筑移交成本較低、改造成本也較低的資產(chǎn)有較大的改造盤活的可行性（見圖2）。

圖2 資產(chǎn)盤活可行性評價(jià)

通過對現(xiàn)有資產(chǎn)進(jìn)行可行性與必要性的評價(jià)，將省市直資產(chǎn)改造優(yōu)先程度分為四級：第一批（14分以上），第二批（11分～13分），第三批（8分～10分），第四批（8分以下）。近期優(yōu)先實(shí)施第一批資產(chǎn)的移交改造（見圖3）。

圖3 資產(chǎn)盤活優(yōu)先程度評價(jià)

6 改造措施建議

6.1 堅(jiān)持系統(tǒng)更新，劃定重點(diǎn)更新片區(qū)

重點(diǎn)分析老城區(qū)的短板及城市重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略地區(qū)，按照系統(tǒng)性、整體性的思維進(jìn)行老城區(qū)省市直資產(chǎn)的盤活研究，按照“點(diǎn)線面”結(jié)合的思想，提出“三園引領(lǐng)、四街協(xié)同、五片統(tǒng)籌”的整體更新路徑。

6.2 保障民生幸福，構(gòu)建公共資源配置清單

針對老城區(qū)存在的城市問題，優(yōu)先對建筑質(zhì)量差及評價(jià)為危房的閑置資產(chǎn)建議拆除還綠。通過對街道基層服務(wù)設(shè)施功能梳理，參照合肥市基層公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，按照服務(wù)人口校正老城社區(qū)服務(wù)站規(guī)模，建立社區(qū)級亟需補(bǔ)缺的公共資源配置清單，對轄區(qū)內(nèi)目前閑置及有騰挪意向的資產(chǎn)，優(yōu)先植入基層服務(wù)功能，完善15min便民生活圈，讓老城區(qū)更加舒適。

6.3 嚴(yán)控大拆大建，全力保持城市記憶

除違法建筑和被鑒定為危房且無修繕保留價(jià)值的房屋外，其他既有建筑以保留修繕為主。對省市直資產(chǎn)中的違建、危舊房以及嚴(yán)重影響城市界面、城市功能、大型公共建筑建設(shè)的資產(chǎn)，督促產(chǎn)權(quán)單位盡快拆除，恢復(fù)規(guī)劃允許功能。

以“保低限高”為導(dǎo)向，限制老城內(nèi)的高強(qiáng)度更新，除增建必要的公共服務(wù)設(shè)施外，不大規(guī)模新增建設(shè)規(guī)模，不突破老城區(qū)原有密度強(qiáng)度，不增加資源環(huán)境承載能力，并對沿環(huán)城公園周邊的資產(chǎn)改造從嚴(yán)要求，形成以環(huán)城公園為中心的建設(shè)高度控制帶。

6.4 創(chuàng)新資產(chǎn)移交思路，探索分類實(shí)施路徑

針對不同的資產(chǎn)情況，采用因地制宜、分類施策的移交原則：①安全為先，排查省、市直資產(chǎn)中的危舊樓宇，對難以利用的采用拆除方式及時(shí)處置；②以公益項(xiàng)目促實(shí)施，積極推進(jìn)重點(diǎn)省、市直資產(chǎn)通過“轉(zhuǎn)換用途”方式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)移交[3]，建設(shè)公益性項(xiàng)目；③“化零為整”，推動(dòng)特色商街、重要道路沿線省、市直資產(chǎn)整體無償（或運(yùn)營初期免租）形式進(jìn)行移交。

6.5 老城區(qū)為試點(diǎn)，盡快開展更新政策探索。

鑒于省市直資產(chǎn)更新的復(fù)雜性與緊迫性，建議以老城區(qū)為試點(diǎn)，開放項(xiàng)目實(shí)施過程中必要行政審批手續(xù)辦理的綠色通道，出臺存量閑置資產(chǎn)移交盤活及土地、資金等配套政策[4]，盡快開展規(guī)劃、房產(chǎn)、國資、消防等更新政策探索，完善審批流程和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，推動(dòng)由“開發(fā)模式”向“經(jīng)營模式”轉(zhuǎn)變，建立“微利”可持續(xù)的利益平衡[5]和成本分擔(dān)機(jī)制，以解決老城更新中的痛點(diǎn)、難點(diǎn)問題，全力推進(jìn)閑置資產(chǎn)改造順利實(shí)施。