智慧燈桿行業(yè)發(fā)展的探索

徐振強

（全國市長研修學(xué)院（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部干部學(xué)院））

1 引言

2019年全球智慧燈桿的市場規(guī)模約為57.5億美元，預(yù)計2024年將達到137.2億美元，年復(fù)合增長率約為19%[1]。2021年我國智慧燈桿行業(yè)超過155億元（按招標信息統(tǒng)計），結(jié)合歷年城市市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資、基礎(chǔ)電信企業(yè)固定資產(chǎn)投資、國家統(tǒng)計局對我國燈桿保有數(shù)量的歷年統(tǒng)計數(shù)據(jù)和當前智慧燈桿項目建設(shè)情況，經(jīng)測算，預(yù)計“十四五”期間智慧燈桿相關(guān)投資快速增長，到2025年智慧燈桿相關(guān)建設(shè)項目投資額可達800億元/年以上[2]。

2 智慧燈桿發(fā)展的政策背景

2021年9月，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過“十四五”新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，提出“十四五”時期科學(xué)布局和推進建設(shè)以信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)、技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動的新型基礎(chǔ)設(shè)施的具體舉措[3]。自2018年起，工業(yè)和信息化部、國資委連續(xù)3年在電信基礎(chǔ)設(shè)施共建共享實施意見中提及綜合利用路燈、監(jiān)控、交通指示等社會桿塔資源，支撐電信基礎(chǔ)設(shè)施快速、經(jīng)濟、高效建設(shè)。其中，2020年《關(guān)于推進電信基礎(chǔ)設(shè)施共建共享支撐5G網(wǎng)絡(luò)加快建設(shè)發(fā)展的實施意見》明確提出要“大力推進5G智慧桿建設(shè)和‘一桿多用’”。2020年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等國家部委加快推進新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提出以“新城建”對接“新基建”，引領(lǐng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，整體提升城市的建設(shè)水平和運行效率。2021年10月，交通運輸部印發(fā)《關(guān)于進一步做好交通強國建設(shè)試點工作的通知》，提出利用道路燈桿構(gòu)建智慧道路交通管理系統(tǒng)，形成整套基于智慧停車、智慧燈桿、智慧公路的智慧化解決方案。2021年11月，工業(yè)和信息部印發(fā)《“十四五”信息通信行業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，在“協(xié)同推進社會生活新型基礎(chǔ)設(shè)施部署”的“深化基礎(chǔ)設(shè)施跨行業(yè)共建共享”中，均提出積極推動智慧多功能燈桿系統(tǒng)統(tǒng)籌布局和共建共享。2021年12月，國家發(fā)展改革委等部門印發(fā)《貫徹落實碳達峰碳中和目標要求推動數(shù)據(jù)中心和5G等新型基礎(chǔ)設(shè)施綠色高質(zhì)量發(fā)展實施方案》，在“提高算力能效”中，提出“加快推動老舊高能耗設(shè)備退網(wǎng)和升級改造，推動智慧多功能桿建設(shè)”。

3 智慧燈桿發(fā)展現(xiàn)狀與典型案例

據(jù)不完全統(tǒng)計，我國各地出臺的各類涉及支持智慧燈桿建設(shè)的政策規(guī)劃文件多達百余份。其中，5G相關(guān)的文件共計60余份，如北京市、上海市、重慶市、江西省、浙江省、湖南省、吉林省、江蘇省、陜西省、廣西壯族自治區(qū)等陸續(xù)發(fā)布行動方案、發(fā)展規(guī)劃、實施意見等，均提出通過建設(shè)智慧燈桿促進5G發(fā)展。據(jù)相關(guān)機構(gòu)統(tǒng)計，我國已建智慧燈桿項目超過300個，在建項目約200個。僅2021年7月～8月份，全國智慧燈桿相關(guān)招標項目約70個，項目總金額達60多億。通過對2021年全國的標訊數(shù)量和網(wǎng)絡(luò)媒體收集到的項目數(shù)量進行統(tǒng)計分析，可用數(shù)據(jù)來看智慧燈桿的現(xiàn)狀和未來發(fā)展[4]。

3.1 2021年總體情況

2021年智慧燈桿建設(shè)的主要特點是從北上廣深延伸到了全國各地，其中不乏耀眼的二三線城市。這些城市中，智慧燈桿擬建數(shù)量上萬的城市有眉山、洛陽、鶴壁、蚌埠、襄陽、重慶等，而智慧燈桿項目金額達到10億元級別的城市有北京、上海、廣州、鄭州、蚌埠、襄陽、萍鄉(xiāng)、大連、眉山、潮州等。從已完成的項目來看，2021年累計完工項目的智慧燈桿數(shù)量為3.5萬根，而2020年完成的智慧燈桿數(shù)量僅有2萬根（上海市除外）。而從項目招標數(shù)據(jù)來看，2021年智慧燈桿相關(guān)的招標項目金額超過155億元，2020年為49億元。對應(yīng)招標的智慧燈桿數(shù)量也從2020年的2.9萬根，增加到2021年的12.8萬根。由此可見，后續(xù)智慧燈桿建設(shè)規(guī)模將持續(xù)穩(wěn)健增長（見表1）。

表1 2020年～2021年我國智慧燈桿行業(yè)規(guī)模

四川省智慧燈桿項目全國總量第一，超過4.29萬根；其次是河南、廣東兩個大省，涉及的智慧燈桿數(shù)量分別為2.75萬根和2.53萬根；而規(guī)模在1萬根左右的省份有浙江、云南、重慶、山東等。在2021年完成的項目中，排名較前的分別是廣東（6995根）、浙江（6398根）、河北（5007根）、北京（4579根）、江蘇（2811根）、湖北（1033根），這些省份的建設(shè)數(shù)量均在千根級別。2021年在建項目中，四川（4萬根）、河南（2.5萬根）、廣東(1.36萬根)均有超過1萬根的智慧燈桿在建設(shè)中。

3.2 典型案例

北京世界園藝博覽會項目統(tǒng)籌了中國電信、中國移動、中國聯(lián)通三家運營商公網(wǎng)和政務(wù)專網(wǎng)的建設(shè)需求，統(tǒng)一規(guī)劃，充分體現(xiàn)了電信基礎(chǔ)設(shè)施共建共享的理念；北京西海濕地公園安裝120根智慧燈桿，集智慧安防、視頻監(jiān)控、城市Wi-Fi、PM2.5智能感知、手機充電、基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)控、智慧終端顯示屏等功能于一體，形成覆蓋公園各個角落的1082個物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測點。北京亦莊經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的智慧燈桿在實現(xiàn)照明的基礎(chǔ)上，桿體上還裝有通信微基站、監(jiān)控探頭、電子屏幕、Wi-Fi信號發(fā)射器等多種裝置，具有5G通信網(wǎng)絡(luò)、執(zhí)法調(diào)用街頭監(jiān)控圖像、電子屏幕宣傳、Wi-Fi網(wǎng)絡(luò)覆蓋等多種功能。早在2018年，亦莊地區(qū)就已經(jīng)建成了700根智慧燈桿。該批智慧燈桿在實現(xiàn)照明、探頭監(jiān)控等功能的同時還安裝了子屏幕、電子路旗、Wi-Fi信號接收發(fā)射器等設(shè)備。同年，北京市自動駕駛測試路落地亦莊。之后，亦莊啟動了對道路基礎(chǔ)設(shè)施的升級工作，其中一項工作就是為原有的智慧燈桿增加5G網(wǎng)絡(luò)基站模塊、綜合環(huán)境物聯(lián)感知、無人駕駛車聯(lián)網(wǎng)感知等功能，實現(xiàn)“車路協(xié)同”。四川眉山天府新區(qū)智慧路燈項目專項債券成功發(fā)行，開創(chuàng)公路領(lǐng)域發(fā)行智慧路燈專項債券先河。安徽、湖北、河南、云南、重慶等?。▍^(qū)、市）當前有大量智慧燈桿項目進入招標和智慧建設(shè)階段。江蘇高郵“數(shù)字燈網(wǎng)+”PPP模式。項目由國有資產(chǎn)投資公司及旗下基金、提供技術(shù)支撐的公司以及具備施工資質(zhì)的企業(yè)組成聯(lián)合體參加投標，中標后組建項目公司，負責設(shè)計、施工、投資運營。資金回收渠道主要有四條路徑：①建設(shè)運營方歸集和管理數(shù)據(jù)，提供信息產(chǎn)品，政府以購買服務(wù)形式取得數(shù)據(jù)；②政府授權(quán)一定年限桿塔特許經(jīng)營權(quán)；③對數(shù)據(jù)的開發(fā)利用；④與基礎(chǔ)電信運營商合作，建設(shè)智慧燈桿5G微基站。安徽省合肥市采用合同能源管理EMC模式改造17萬根智慧燈桿項目。由貝爾電子出資并且保證該項目完成施工得以驗收。建成之后貝爾電子確保合同管理期內(nèi)的解決方案運營，智慧燈桿節(jié)省下的電費由政府分期歸還給貝爾電子，在合同管理期結(jié)束的同時，智慧燈桿所有權(quán)各司負責特許經(jīng)營期內(nèi)的運營服務(wù)，盈利按約定的投資比例履行股東權(quán)益。

上海市以政府文件形式確定智慧燈桿項目建設(shè)、運維管理模式。2018年3月，上海市發(fā)布《上海市城市道路桿件整合設(shè)計導(dǎo)則》，確定轄區(qū)內(nèi)智慧燈桿項目的桿體、燈具管線、基建施工部分由上海市住建委（上海市城市綜合管理事務(wù)中心）牽頭建設(shè)、運維和管理，而桿塔所搭載的各類設(shè)備則由各使用部門分別建設(shè)、運維和管理。其他各城市近幾年的項目見表2。

表2 智慧燈桿落地項目列表（數(shù)據(jù)來源：中國政府采購網(wǎng)服務(wù)信息平臺）

4 地方住建系統(tǒng)推動智慧燈桿的主要做法

目前上海、深圳、成都、南京部分項目由地方住建/城管等部門主導(dǎo)建設(shè)，探索了適合本地發(fā)展的智慧燈桿項目建設(shè)運維模式。其他一些城市智慧燈桿項目由全市統(tǒng)籌，信息化、大數(shù)據(jù)等主管部門主導(dǎo)建設(shè)。詳見表3。

表3 地方住建系統(tǒng)智慧燈桿落地代表性案例

目前國際上通常采用的EPC、BOT、BOO、PPP等模式進行智慧燈桿項目的建設(shè)、運維和管理。這三種模式有三方面好處：①可充分吸收社會資本參與智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運維，可以有效減輕政府對于項目的財政資金壓力；②可以在運營期降低政府監(jiān)管難度；③可以通過探索商業(yè)模式回收一部分建設(shè)投資[5]。

5 存在的問題

5.1 對智慧燈桿的公共基礎(chǔ)設(shè)施屬性和共享理念的認識有待統(tǒng)一

目前智慧燈桿項目商業(yè)運營收益被過度關(guān)注，其“基礎(chǔ)設(shè)施”的本質(zhì)屬性定位被模糊化。同時，基于共享理念節(jié)約的支出在智慧燈桿建設(shè)運營投資中的主體作用被忽略。對智慧燈桿公共基礎(chǔ)設(shè)施屬性和共享理念認識的缺乏，給眾多智慧燈桿項目投資、建設(shè)、運維帶來障礙，也可能引起公共資源公益性的弱化和潛在的安全隱患。

5.2 缺乏促進智慧燈桿建設(shè)的跨部門協(xié)調(diào)機構(gòu)和機制

目前相關(guān)管理部門在數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施改造中依然以縱向垂直建設(shè)為主，導(dǎo)致智慧燈桿投資及后續(xù)的維護運營、數(shù)據(jù)資源流通協(xié)調(diào)難度較大。智慧燈桿所需的供電、通信承載等配套管網(wǎng)設(shè)施的建設(shè)和改造，也需要多部門的配合。亟需將智慧燈桿納入城市整體發(fā)展布局，建立橫向融通的跨部門協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)一推進面向城市全局部署的智慧燈桿系統(tǒng)建設(shè)。此外，尚缺少鐵路、高速公路沿線項目建設(shè)的協(xié)調(diào)機構(gòu)與協(xié)同共享機制，給城域間智慧燈桿帶狀部署造成困難。

5.3 面向全局發(fā)展的智慧燈桿建設(shè)和應(yīng)用，仍需技術(shù)研究與標準化工作的支撐

目前智慧燈桿廣泛存在系統(tǒng)封閉、技術(shù)方案不統(tǒng)一的問題，給全局部署帶來了居高不下的成本負擔和較大的實施難度。同時，集成度的提高，對新型技術(shù)、應(yīng)用和場景的支撐，對系統(tǒng)軟硬件功能、性能、可靠性、安全性等提出新的要求。亟需開展跨專業(yè)、系統(tǒng)化、有針對性的智慧燈桿技術(shù)研究與標準化工作，保障智慧燈桿產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展[6]。

6 對策建議

一是鑒于智慧燈桿的本質(zhì)屬性和公共基礎(chǔ)設(shè)施的定位，其建設(shè)的首要任務(wù)是為社會生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)，保障社會經(jīng)濟活動正常運行和長期持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，建議在面向城市發(fā)展部署建設(shè)的智慧燈桿時，城鄉(xiāng)建設(shè)行業(yè)宜采用政府或國有資本投資為主體的獨資或合資模式，投資或收入主要由共享智慧燈桿的各相關(guān)管理部門或企業(yè)原應(yīng)支出費用轉(zhuǎn)化。同時，以溢出商業(yè)服務(wù)價值作為補充促進智慧燈桿可持續(xù)發(fā)展的手段。

二是建立智慧燈桿建設(shè)的跨部門協(xié)調(diào)機構(gòu)和機制。推動城市將智慧燈桿納入城市整體發(fā)展布局，建立住建、城管、公安、氣象、交通、環(huán)保、通信、電力等橫向融通的跨部門協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)一推進面向城市全局部署的智慧燈桿系統(tǒng)建設(shè)。

三是在城市規(guī)劃中，提前建立智慧燈桿系統(tǒng)編碼等標準化體系，作為未來建設(shè)統(tǒng)一平臺或系統(tǒng)間互聯(lián)互通的基礎(chǔ)。具體操作層面，可以引入工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)標識等作為設(shè)備的“唯一身份”，用于設(shè)備和資產(chǎn)管理；可以引入北斗網(wǎng)格位置碼等標識設(shè)備設(shè)施在系統(tǒng)中的位置，為平臺功能和未來感知融合打下基礎(chǔ)。通過全局唯一的設(shè)備和位置編碼體系，為構(gòu)建面向城市全局乃至全國的城市數(shù)據(jù)資源管理平臺做好準備。

四是收集梳理需求。梳理各類智慧燈桿應(yīng)用場景管理平臺需求，識別和歸納平臺通用共性功能模塊、分場景共性功能模塊和個性化功能，對各共性功能模塊開展標準化。

五是開展與重點細分專業(yè)場景和新型ICT技術(shù)結(jié)合的智慧燈桿系統(tǒng)標準化研究，通過標準化促進場景落地和創(chuàng)新技術(shù)應(yīng)用。如研究梳理智慧文旅、車路協(xié)同等細分專業(yè)場景的成熟案例，以及人工智能、大數(shù)據(jù)等新型ICT技術(shù)在智慧燈桿中的成熟應(yīng)用方案等。