現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理研究

蘆亞舒，王憲森

1.周口生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心；2.周口師范學(xué)院

黨的十九大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)發(fā)展的基本矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，高品質(zhì)的自然環(huán)境是人民幸福生活需要的關(guān)鍵構(gòu)成部分。“十四五”整體規(guī)劃明確提出完成生態(tài)文明建設(shè)新發(fā)展和我國(guó)治理效能新提升的總體目標(biāo)，二者體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，都要求建立現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理體系。然而，我國(guó)生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題當(dāng)前表現(xiàn)出很多新特點(diǎn)，對(duì)生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化明確提出了更高的要求，急需完成生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化以解決當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新產(chǎn)生的環(huán)境污染問(wèn)題。生態(tài)文明建設(shè)是生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的總體目標(biāo)，生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化是生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑。

生態(tài)制度就是指維護(hù)生態(tài)環(huán)境所依據(jù)的法律制度，具備一般法律法規(guī)所共有的強(qiáng)制性、廣泛適用性等特征，還包含環(huán)境法領(lǐng)域的科學(xué)技術(shù)性、可持續(xù)發(fā)展性、社會(huì)公益性等特點(diǎn)，對(duì)生態(tài)環(huán)境治理具備基本保障功能，在生態(tài)文明建設(shè)層面的作用不可忽視。

一、我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)

（一）生態(tài)環(huán)境治理法律法規(guī)體系仍需健全

我國(guó)生態(tài)環(huán)境法律有70多年的歷史，大概可以區(qū)分為起步階段、發(fā)展階段、生態(tài)文明新階段，已獲得豐富經(jīng)驗(yàn)和重要成果。黨的十九大至今，我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理法律法規(guī)體系日益完善，已有國(guó)家層面的生態(tài)環(huán)境保護(hù)整治法律法規(guī)13部、行政法規(guī)30件、部門規(guī)章制度92件。然而，我國(guó)進(jìn)入到生態(tài)文明新階段后，生態(tài)環(huán)境治理法律法規(guī)體系新問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在：

首先，生態(tài)環(huán)境立法的科學(xué)性不強(qiáng)。因?yàn)槔硐肷檄h(huán)境立法的超前性與事實(shí)上環(huán)境立法的滯后性之間的矛盾，環(huán)境問(wèn)題的變化多端與法律穩(wěn)定之間的矛盾，以及欠缺從法學(xué)方法論對(duì)其在歷史上存有的衍化性發(fā)展演變的關(guān)注，也欠缺從技術(shù)論即法律之經(jīng)濟(jì)分析對(duì)超前立法之利與弊的關(guān)注，導(dǎo)致一部分生態(tài)環(huán)境立法欠缺科學(xué)性。

其次，生態(tài)環(huán)境法律的制定、廢除、改動(dòng)工作中無(wú)法及時(shí)跟進(jìn)，特別是在環(huán)境責(zé)任的法律規(guī)范層面尤其明顯。具體表現(xiàn)在：環(huán)境民事責(zé)任層面，通常適用《民法典》中的環(huán)境侵權(quán)規(guī)則系統(tǒng)來(lái)追究責(zé)任，因而存有依靠私法途徑處理公法問(wèn)題及其理論和實(shí)踐重視民事公益訴訟而忽略私益起訴，無(wú)法關(guān)心私益危害救助目的之實(shí)現(xiàn)及其環(huán)境侵權(quán)因果邏輯關(guān)系不明確等缺點(diǎn)。環(huán)境行政責(zé)任層面，傳統(tǒng)法律責(zé)任中政府擔(dān)負(fù)的是管控責(zé)任或行為責(zé)任，即政府部門理應(yīng)作為而不作為或理應(yīng)不作為而作為的情形下，要承擔(dān)法律責(zé)任?？墒?，在環(huán)境法領(lǐng)域，監(jiān)管責(zé)任規(guī)定政府為監(jiān)管效果負(fù)責(zé)，行為責(zé)任規(guī)定政府為執(zhí)行行為負(fù)責(zé)，因此，監(jiān)管責(zé)任與行為責(zé)任無(wú)法保證責(zé)任目標(biāo)的必然完成。而在非政府主體擔(dān)負(fù)責(zé)任的情形下，存有環(huán)境行政責(zé)任的法律特性模糊不清等理論問(wèn)題，例如生態(tài)環(huán)境修補(bǔ)責(zé)任的法律特性，理論領(lǐng)域并未統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。環(huán)境刑事責(zé)任層面，環(huán)境形勢(shì)的迅速發(fā)展使《刑法》對(duì)于環(huán)境刑事犯罪無(wú)法立即跟進(jìn)，即《刑法》中并沒(méi)有將生態(tài)環(huán)境作為單獨(dú)的法益進(jìn)行保護(hù)，且將破壞環(huán)境資源保護(hù)罪列入妨礙社會(huì)治理秩序罪的范圍及其《刑法》要求的環(huán)境違法犯罪類型較少，共14種，無(wú)法融入實(shí)際中將會(huì)產(chǎn)生或早已出現(xiàn)的全部破壞生態(tài)環(huán)境的罪種。

最終，環(huán)境法律有關(guān)領(lǐng)域的法律生態(tài)化程度較弱。環(huán)境法從經(jīng)濟(jì)法中抽離出去，其明顯特點(diǎn)是不但見(jiàn)到環(huán)境及其每個(gè)要素作為資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，更重視他們的生態(tài)價(jià)值。學(xué)理上，生態(tài)化因環(huán)境資產(chǎn)化而轉(zhuǎn)型，環(huán)境立法體系和環(huán)境法律觀念也開(kāi)始了生態(tài)化轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵反映在環(huán)境法律核心理念、立法目的層面?？墒牵c環(huán)境法律有關(guān)方面的法律生態(tài)化存在滯后狀況，造成在環(huán)境整治實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境部門與其他部門就同一環(huán)境整治問(wèn)題，因立法理念造成執(zhí)法理念的不一樣，引起具體操作流程上的差別，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問(wèn)題無(wú)法得到合理處理。

（二）生態(tài)環(huán)境多元化協(xié)商治理方式急需完備

當(dāng)今生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐中，以地方政府為核心的單一治理方式并沒(méi)有出現(xiàn)根本變化。主要反映在：

首先，生態(tài)環(huán)境治理行為主體多樣化不足。一是并未產(chǎn)生政府與市場(chǎng)、社會(huì)三方共建共享的良好局面。政府單一主導(dǎo)方式就是指以“行政命令—控制”型治理手段為基本，政府主導(dǎo)與碎片化治理共存的治理方式。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，欠缺市場(chǎng)、社會(huì)的廣泛深度參與，只靠政府單一主導(dǎo)的治理方式不利于生態(tài)環(huán)境的治理與修補(bǔ)，在這類治理方式下，政府作為單一治理主體的生態(tài)環(huán)境治理能力不足等問(wèn)題日益顯現(xiàn)。

其次，生態(tài)環(huán)境治理的科學(xué)技術(shù)水準(zhǔn)有待提高。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，整治方式務(wù)必科學(xué)規(guī)范，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，必須給予科學(xué)技術(shù)支持。生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的特性之一即科學(xué)技術(shù)性，對(duì)應(yīng)在生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的處理上亦是如此。近些年，科學(xué)技術(shù)在中國(guó)生態(tài)環(huán)境整治流程中運(yùn)用更加普遍，如污水處理中常會(huì)使用膜分離技術(shù)等。然而，與生態(tài)環(huán)境治理的巨大資金投入對(duì)比，當(dāng)今我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理的科學(xué)技術(shù)水準(zhǔn)還不高。

最后，生態(tài)環(huán)境治理協(xié)商體制不完善。過(guò)去生態(tài)環(huán)境的整治以行政區(qū)域劃分為單位，以政府為主體，市場(chǎng)和社會(huì)在長(zhǎng)期性整治流程中對(duì)政府形成依賴。生態(tài)環(huán)境治理多元化協(xié)商共建方式可以擺脫過(guò)去的僵化局面，然而，協(xié)商機(jī)制的不完善阻礙了其功能價(jià)值的發(fā)揮。具體表現(xiàn)在欠缺政府與政府、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)及其三者之間協(xié)議、合作的有效標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法充分發(fā)揮程序流程的具體性價(jià)值。各行為主體之間出現(xiàn)的利益沖突造成博弈、職權(quán)交叉式重合、無(wú)法協(xié)作等問(wèn)題，缺乏規(guī)則加以解決。

（三）環(huán)境司法審判體制尚需完善

環(huán)境司法審判就是指法院按照法律規(guī)定的管理權(quán)限和程序流程，對(duì)環(huán)境糾紛案件和環(huán)境犯罪案開(kāi)展審理與監(jiān)管的活動(dòng)。環(huán)境司法審判應(yīng)該是一種綠色司法，落實(shí)綠色發(fā)展理念，以環(huán)境資源審判為關(guān)鍵的司法體制，在行政與市場(chǎng)化二元整治體系中發(fā)揮著關(guān)鍵功效。依據(jù)最高人民法院公布的《我國(guó)環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告（2019）》，我國(guó)環(huán)境司法專門化體系基本建成，環(huán)境資源案件專業(yè)特點(diǎn)更為顯著。然而，在生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐中，或存在下列問(wèn)題：

首先，司法的能動(dòng)性在環(huán)境司法審判中落實(shí)難度大。司法的能動(dòng)性在我國(guó)就是指“司法機(jī)關(guān)以人民利益為歸依，在案例處理以及其他司法活動(dòng)中，服務(wù)黨和政府工作大局，綜合性采用審判、協(xié)商等方法，服務(wù)、主動(dòng)、高效司法，達(dá)到政治效果、社會(huì)效果、法律效果的統(tǒng)一”。實(shí)踐證明，司法的能動(dòng)性的確有益于提升環(huán)境司法審判的效果和質(zhì)量。

其次，環(huán)境司法與環(huán)境立法、環(huán)境行政之間的聯(lián)動(dòng)不足。具體表現(xiàn)在：一是盡管實(shí)踐活動(dòng)中存有由于環(huán)境司法實(shí)例，最高人民法院積極頒布和出臺(tái)有關(guān)司法表述和實(shí)例具體指導(dǎo)的狀況，但環(huán)境司法與環(huán)境立法之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制并沒(méi)有真正確立起來(lái)，例如環(huán)境司法如何有效對(duì)環(huán)境立法中具有的科學(xué)上的可變性以及怎樣合理處理多方主體的權(quán)益分配問(wèn)題。二是在環(huán)境資源案件的審理中欠缺實(shí)體法與程序法的依據(jù)與在環(huán)境司法審判中評(píng)定和舉證等問(wèn)題缺乏程序法律規(guī)范。在我國(guó)生態(tài)環(huán)境整治以往以行政調(diào)解為主的處理環(huán)境下，存有環(huán)境司法怎樣在審理中充分發(fā)揮更強(qiáng)的功效，怎樣妥善處置與行政權(quán)力的關(guān)系及怎樣在環(huán)境司法中與環(huán)境行政建立聯(lián)動(dòng)等問(wèn)題。

二、推進(jìn)我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的措施

（一）健全生態(tài)環(huán)境整治法律規(guī)范

生態(tài)環(huán)境整治在有章可循的條件下，環(huán)境立法的基本矛盾是怎樣提高生態(tài)環(huán)境立法質(zhì)量，健全生態(tài)環(huán)境整治法律規(guī)范。生態(tài)文明建設(shè)的主要法寶是法治，說(shuō)白了法治就是以良法達(dá)善治。良法理應(yīng)開(kāi)拓創(chuàng)新，契合社會(huì)發(fā)展變化，合乎社會(huì)發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況，處理社會(huì)問(wèn)題。尤其是環(huán)境法領(lǐng)域，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題繁雜多樣，需要高質(zhì)量的環(huán)境法律法規(guī)服務(wù)保障。

首先，提升生態(tài)環(huán)境立法的合理性、科學(xué)性。科學(xué)研究生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，科學(xué)分析論證綠色生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)，保證符合科學(xué)規(guī)律、社會(huì)發(fā)展規(guī)律。科學(xué)合理設(shè)計(jì)生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)構(gòu)造，在原則性要求下制定實(shí)際實(shí)施辦法，提升其可操作性，填補(bǔ)部分環(huán)境法律法規(guī)中對(duì)生態(tài)環(huán)境違紀(jì)行為的法律責(zé)任的空缺。

其次，立即跟進(jìn)生態(tài)環(huán)境法律的制定、改動(dòng)、廢止工作，突破傳統(tǒng)法的滯后性，提高生態(tài)環(huán)境法律的前瞻性。在沒(méi)有違反法律可靠性的條件下，確保生態(tài)環(huán)境法律融入生態(tài)環(huán)境的多元性與生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的繁雜多樣。例如對(duì)環(huán)境責(zé)任的法律標(biāo)準(zhǔn)中不適應(yīng)之處，可從下列層面進(jìn)行健全：一是在實(shí)行生態(tài)環(huán)境公益訴訟的同時(shí)，健全生態(tài)環(huán)境私益訴訟和非訟實(shí)體和程序規(guī)則，避免因公共性利益訴求而忽略私益保護(hù)。降低環(huán)境危害證明標(biāo)準(zhǔn)，以一定水平的蓋然性為證明規(guī)范以處理因果關(guān)系未知的問(wèn)題。二是以目標(biāo)責(zé)任作為生態(tài)環(huán)境危害責(zé)任的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)政府的督察與考核評(píng)價(jià)。同時(shí)，健全法律規(guī)定的行政命令型環(huán)境責(zé)任承擔(dān)方法，明確其法律屬性，充分發(fā)揮基礎(chǔ)理論先導(dǎo)功效，以適應(yīng)實(shí)踐活動(dòng)中的需要。三是適度擴(kuò)張?jiān)谖覈?guó)生態(tài)環(huán)境刑事案件責(zé)任的罪種，包含早已產(chǎn)生或很有可能產(chǎn)生的環(huán)境違法犯罪，防止出現(xiàn)嚴(yán)重滯后狀況，如將環(huán)境信息內(nèi)容作假行為列入違法犯罪的范圍。除此之外，2017 年水利部推行生態(tài)環(huán)境危害責(zé)任終生追究制。故此，應(yīng)在立法方面明確責(zé)任行為主體、追究責(zé)任情況、責(zé)任形式等基本組成因素，明確責(zé)任，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部考核機(jī)制，頒布生態(tài)環(huán)境整治信息社會(huì)公開(kāi)規(guī)則，貫徹落實(shí)懲罰性賠償制度，健全生態(tài)環(huán)境危害責(zé)任追責(zé)終生制度。

最后，提升環(huán)境法律有關(guān)方面的法律生態(tài)化程度。生態(tài)文明建設(shè)亟需搭建當(dāng)代生態(tài)環(huán)境治理體系，該管理體系應(yīng)該是綠色的、可持續(xù)發(fā)展的、生態(tài)化的體系。提升生態(tài)環(huán)境立法質(zhì)量的先決條件是正確對(duì)待法的本質(zhì)，不同法律之間不但具備相同的、廣泛的實(shí)質(zhì)屬性，即法的延續(xù)性、穩(wěn)定性，也具備其本身的特點(diǎn)，生態(tài)性即屬于環(huán)境法的本質(zhì)屬性。生態(tài)環(huán)境整治過(guò)程中，需要不同部門法齊發(fā)力，不可以僅借助環(huán)境法。因此，環(huán)境有關(guān)方面的法律需提高其生態(tài)化水平，在生態(tài)環(huán)境整治實(shí)踐中起到協(xié)調(diào)和相互配合作用，充分發(fā)揮環(huán)境法律的生態(tài)價(jià)值。

（二）構(gòu)建多元協(xié)商共治的生態(tài)環(huán)境治理模式

多元化商議共治作為一種新式的公共性治理方式，需從下列層面構(gòu)建：

首先，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理主體的多元化。一是創(chuàng)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方主體協(xié)商共治模式。多元化協(xié)商共治可作為生態(tài)環(huán)境治理的方式選擇，不再單一借助政府來(lái)治理生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。二是完善地方政府跨域生態(tài)環(huán)境治理協(xié)作機(jī)制。地方政府跨域生態(tài)環(huán)境治理協(xié)作機(jī)制就是指不同行政區(qū)域劃分之間對(duì)于跨地域的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，在平等地位上開(kāi)展對(duì)話和協(xié)商，從而達(dá)到最經(jīng)濟(jì)、最有效的治理。包含省、市、縣、鎮(zhèn) （鄉(xiāng)）4 個(gè)等級(jí)，存在跨域平級(jí)政府和跨域不同級(jí)政府之間的協(xié)作治理情況，是政府多層面多部門的民主化協(xié)調(diào)。地方政府跨域生態(tài)環(huán)境治理協(xié)作機(jī)制具備涉及覆蓋面廣、行為主體關(guān)系復(fù)雜、牽扯權(quán)益多等特性，需要明確的法規(guī)和規(guī)章制度給予保障。因而需頒布相關(guān)規(guī)章，搭建地方政府跨域生態(tài)環(huán)境治理法律法規(guī)架構(gòu)，并對(duì)各等級(jí)治理主體作明確的責(zé)任分配和加強(qiáng)法律法規(guī)的實(shí)行，確保違法必究，建立獎(jiǎng)賞鼓勵(lì)機(jī)制。推動(dòng)地方政府跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理的權(quán)益融合，如建立地方政府財(cái)政協(xié)作機(jī)制、跨域生態(tài)權(quán)益賠償和共享資源機(jī)制，保證跨域地方政府共擔(dān)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，共享生態(tài)環(huán)境權(quán)益。

（三）完善環(huán)境司法審判機(jī)制

環(huán)境司法審判是生態(tài)環(huán)境整治的關(guān)鍵步驟，對(duì)改進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量具備關(guān)鍵保障作用。

首先，壓實(shí)審判機(jī)關(guān)在環(huán)境案件中的監(jiān)管職責(zé)，防止審判機(jī)關(guān)太過(guò)向管控角色偏移，影響案審的居中裁判員要求。除此之外，環(huán)境司法審判必須在維持司法的謙抑性的基礎(chǔ)上，慎重適用司法的能動(dòng)性。在研究司法能動(dòng)性和謙抑性的主要含義、特點(diǎn)等基礎(chǔ)理論問(wèn)題的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮理論主導(dǎo)作用，融合環(huán)境司法的能動(dòng)性與謙抑性，推動(dòng)“程序能動(dòng)”和“實(shí)體謙抑”的深度結(jié)合。與此同時(shí)，對(duì)司法的能動(dòng)性慎重適用，盡量保證案審結(jié)果合乎人民共同利益、黨和政府權(quán)益的價(jià)值目標(biāo)。

其次，在避免減弱司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)環(huán)境監(jiān)管崗位職責(zé)的監(jiān)察和牽制的條件下，推動(dòng)環(huán)境司法與環(huán)境法律、環(huán)境行政部門相互之間的配合連動(dòng)。恪守司法機(jī)關(guān)權(quán)力本位，防止司法權(quán)與行政權(quán)之間的彼此滲入、影響。盡快建立完善的環(huán)境司法與環(huán)境立法、環(huán)境行政部門協(xié)調(diào)連動(dòng)機(jī)制，做到環(huán)境立法為環(huán)境司法保駕護(hù)航，環(huán)境司法逐步推進(jìn)環(huán)境立法的健全，及其理清環(huán)境司法與環(huán)境行政之間的界限，解決矛盾，推動(dòng)合作，一同整治生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。