面向省級國土空間規(guī)劃的資源環(huán)境承載力評價思考

貴州省自然資源勘測規(guī)劃研究院 李宇

國土規(guī)劃工程包括多個方面，主要由國土管理制度，國土信息系統(tǒng)，國土調(diào)整開發(fā)以及國土監(jiān)督監(jiān)測等多個方面。國土規(guī)劃工作復(fù)雜，信息量龐大，如果想對國土工程信息進(jìn)行規(guī)范化管理，那么引進(jìn)現(xiàn)代先進(jìn)信息技術(shù)必須與當(dāng)前國土規(guī)劃建設(shè)實際情況相結(jié)合，對其進(jìn)行合理改良和完善，有效提高國土規(guī)劃工作效率，優(yōu)化我國土地結(jié)構(gòu)，使我國的土地得到充分的利用。合理的土地布局和開發(fā)，能夠有效保證我國土地資源得到高效利用，并且能夠改善嚴(yán)重的土地生態(tài)問題，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展。國土規(guī)劃工作需要對多方面問題進(jìn)行綜合考慮，包括農(nóng)耕用地面積和建筑用地面積比例調(diào)整、水土流失以及生態(tài)環(huán)境污染等。由此可見對國土資源的規(guī)劃離不開土地測量和監(jiān)控工作，因此通過發(fā)展國土規(guī)劃來提升國土管理能力已經(jīng)迫在眉睫，是促進(jìn)我國可持續(xù)發(fā)展的重中之重。

一、面向省級國土空間規(guī)劃是新時代發(fā)展的必由之路

回顧我國的發(fā)展歷史，我國土地資源非常豐富。國家給予很多優(yōu)撫政策，例如廉價勞動力以及優(yōu)惠政策等?？梢詾榛A(chǔ)設(shè)施提供優(yōu)越的條件，所以也吸引了很多外部的投資。土地是最基本、最重要的生產(chǎn)要素。想要獲得更多的土地，就要合理利用土地。需要注重其功能的開發(fā)以及多元化的開發(fā)。產(chǎn)業(yè)融合具有較強(qiáng)的功能，可促進(jìn)土地的規(guī)劃，同時也是生態(tài)環(huán)境開發(fā)的底線。要強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，從規(guī)劃層面，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間，優(yōu)先布局城市公共服務(wù)功能，因地制宜、精準(zhǔn)定位，切實發(fā)揮規(guī)土地劃引領(lǐng)作用，并要嚴(yán)格組織實施。

要科學(xué)規(guī)劃，聚焦發(fā)展定位，全力支持服務(wù)民生保障項目、重點項目、環(huán)保項目、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略建設(shè)，交通路網(wǎng)建設(shè)，提升和完善地區(qū)產(chǎn)業(yè)承載力和競爭力，努力推動經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。加強(qiáng)城市空間管控，做好控制性詳細(xì)規(guī)劃，著力形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的國土規(guī)劃格局。既要盤活土地，又要保障供給。堅決樹牢生態(tài)文明理念，敬畏生態(tài)、保護(hù)自然。注重國土規(guī)劃與自然環(huán)境的和諧統(tǒng)一，合理布局建設(shè)城市公園和街角綠地，要堅持從嚴(yán)監(jiān)管，依法依規(guī)實施規(guī)劃，嚴(yán)格審核投資主體的誠信狀況、資金來源、投資收益等條件，全面排查潛在的風(fēng)險點，對新建樓盤加大審批監(jiān)管力度，確保不出現(xiàn)新的"爛尾樓"認(rèn)真謀劃、集思廣益，結(jié)合全區(qū)發(fā)展定位、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展路徑要求，全力做好國土空間總體規(guī)劃調(diào)整工作。

二、面向省級國土空間規(guī)劃的資源環(huán)境承載力評價思考

根據(jù)目前土地再開發(fā)的規(guī)劃以及實踐來看，對于土地的需求會越來越多，想要合理利用土地資源，需要建立完善的規(guī)劃體系。同時也要有管控底線以及優(yōu)化管理等，以此為主要思路，嚴(yán)格控制空間開發(fā)的邊界，同時也要建立完善的評價體系。

（一）嚴(yán)格管控園區(qū)空間開發(fā)邊界

國土空間的規(guī)劃可以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，同時也可促進(jìn)城市以及社會的發(fā)展。目前存量空間想要獲得有效的開發(fā)以及利用，需要有更為完善的手段。中心城區(qū)劃分方案要再細(xì)化、再研究，既要符合實際，又要統(tǒng)籌兼顧下一步整體發(fā)展。開發(fā)邊界是規(guī)劃的重中之重，事關(guān)未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展，各板塊要深入研究，提前謀劃好重大產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展規(guī)劃，將既有項目和有意向落地、正在洽談、已規(guī)劃完成的項目，全部列入國土空間規(guī)劃調(diào)整中，提高規(guī)劃成效，為推動高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。要結(jié)合“十四五”發(fā)展目標(biāo)，特別要結(jié)合經(jīng)濟(jì)區(qū)、省城副中心發(fā)展規(guī)劃部署，做好部分板塊納入主城區(qū)規(guī)劃范圍方案，提前謀劃板塊所涉及的風(fēng)險化解問題，為城市可持續(xù)發(fā)展提供基本遵循。

新增土地指標(biāo)分配要向重點產(chǎn)業(yè)傾斜，支持真正的好項目。產(chǎn)業(yè)項目要做細(xì)做實，杜絕土地資源浪費。各板塊要在挖潛上下功夫，各部門、各板塊要通力配合，形成合力，在遵照用地現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際提出調(diào)整優(yōu)化意見建議，進(jìn)一步提高規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性和實效性。要加強(qiáng)城市設(shè)計，成片開發(fā)、突出重點，嚴(yán)格項目選址和審批，加強(qiáng)重要節(jié)點、景觀廊道、街道界面等管控。要充分考慮片區(qū)承載能力，優(yōu)化交通組織，補齊配套設(shè)施短板。要站在區(qū)域一體化的高度謀劃組團(tuán)發(fā)展，提升區(qū)域服務(wù)帶動能力。要合理安排商業(yè)網(wǎng)點空間布局和建設(shè)規(guī)模，積極引進(jìn)新興消費業(yè)態(tài)，補齊商業(yè)發(fā)展短板。要加強(qiáng)與國土空間總體規(guī)劃的銜接，建設(shè)商旅文融合發(fā)展的特色商業(yè)網(wǎng)點和特色街區(qū)。

（二）構(gòu)建存量用地科學(xué)評價體系

土地出讓、租賃、劃撥等都需要經(jīng)過評估，而這個評估需要根據(jù)城鎮(zhèn)土地評估價規(guī)程實施，評估的方式有很多種，要根據(jù)基準(zhǔn)地價來進(jìn)行評估。對于評估人員，要積極與企業(yè)以及出讓管理部門進(jìn)行溝通。這樣才能夠?qū)τ谄髽I(yè)改制進(jìn)行合理的處置。要給予企業(yè)適當(dāng)?shù)脑u估范圍，減少漏洞的出現(xiàn)。

土地改制有很多的界定以及處置方法，要合理的處置土地資源。土地資產(chǎn)的確定能夠促使企業(yè)的盤活，并且土地資產(chǎn)的處理方法也有利于土地的轉(zhuǎn)讓以及租賃。對于出資人來講，土地使用權(quán)限與經(jīng)營運行有很大的關(guān)系。土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓以及出租的時候，要符合相應(yīng)的條件，不能改變其國有性質(zhì)，對外租賃經(jīng)營的時候，會涉及土地使用權(quán)限，此時的土地轉(zhuǎn)讓以及租賃要符合實際需求。

三、面向省級國土空間規(guī)劃的資源環(huán)境承載力評價思考

土地使用權(quán)限及處置方式有很多特點：

（1）土地的處理方式主要以劃撥為主。

（2）土地資產(chǎn)在進(jìn)行處理的時候，也要按照類型處理。

與改制有關(guān)的土地需要保持原來的性質(zhì)。同時對于國家所扶持的項目，可由國家授權(quán)及管理，經(jīng)營同時還需保留原有的劃撥形式。

（3）與保留劃撥以及入股等有關(guān)的土地使用權(quán)限，需要政府部門進(jìn)行批準(zhǔn)，才能夠有償出讓土地。另外，企業(yè)應(yīng)該繳納出讓金，與相關(guān)部門簽訂合同，并且及時辦理變更手續(xù)。

（4）土地使用權(quán)其實與企業(yè)的入股以及經(jīng)營是有很大的區(qū)別，對于相似之處，要經(jīng)過相關(guān)部門進(jìn)行批準(zhǔn)，在企業(yè)進(jìn)行改制之后，土地的使用權(quán)將歸為新企業(yè)，兩者之間的不同點在于土地使用時，應(yīng)該以入股的形式，國家土地使用在進(jìn)行評估作價之后，首先應(yīng)該由新企業(yè)來管理，并且土地使用權(quán)限也歸于新企業(yè)。另外國家股權(quán)應(yīng)該由政府部門進(jìn)行管理，可由持股單位進(jìn)行管理。

（5）土地的不同處理方法也要有不同的審批方式，例如土地的出讓應(yīng)該有縣級以上的政府來進(jìn)行批復(fù)。由企業(yè)提交申請到土地管理部門，授權(quán)經(jīng)營以及入股、改制等，需要政府部門批準(zhǔn)?？紤]到企業(yè)的規(guī)模以及形式不同，所以在進(jìn)行申請時，需要提交企業(yè)的相關(guān)信息以及資質(zhì)。

(6)對于企業(yè)的土地使用要有不同的處理方式，首先要符合企業(yè)的經(jīng)營。同時在企業(yè)拿到批復(fù)文件的時候，應(yīng)該及時辦理登記手續(xù)。這對于企業(yè)來講非常的重要，只有具備相關(guān)的手續(xù)才能持續(xù)使用土地。

四、統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺

自然資源局啟動了國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)建設(shè)工作。系統(tǒng)建設(shè)基于國土空間基礎(chǔ)信息平臺，以“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺”為原則，采用“統(tǒng)建”模式，結(jié)合實際，積極探索具有特色的國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，實現(xiàn)規(guī)劃從編制到實施的全生命周期管理。同時，按照國家有關(guān)安全要求，進(jìn)行了系統(tǒng)的等保2.0標(biāo)準(zhǔn)第三級測試及風(fēng)險評估測試，并全面通過了相關(guān)測評認(rèn)證?；诮y(tǒng)一的規(guī)劃底版和管控規(guī)則，開發(fā)項目合規(guī)審查功能，實現(xiàn)對規(guī)劃實施過程中建設(shè)用地批次報批、礦業(yè)權(quán)審批和建設(shè)項目選址預(yù)審等事項的合規(guī)性審查，輔助決策，加快推進(jìn)項目落地實施。構(gòu)建規(guī)劃指標(biāo)模型庫，輔助規(guī)劃智能化管理，強(qiáng)化數(shù)字賦能，構(gòu)建指標(biāo)體系和模型體系，提升規(guī)劃智能化管理水平。構(gòu)建三大類指標(biāo)體系，構(gòu)建四大類、多個模型，用以支撐從規(guī)劃編制、審批、實施和監(jiān)測評估預(yù)警全過程、全生命周期管理。

其實于土地的改制有很多的界定以及處置方法，評估方式向要合理的去處置土地資源，那么與改制有很大的關(guān)系，并且具備重大意義。土地資產(chǎn)的確定能夠促使企業(yè)的盤活，并且土地資產(chǎn)的處理方法也有利于土地的轉(zhuǎn)讓以及租賃。對于出資人來講，土地使用權(quán)限會與經(jīng)營運行有很大的關(guān)系。土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓以及出租的時候，要符合相應(yīng)的條件，要根據(jù)土地制而變化，不能改變其國有性質(zhì)，對外租賃經(jīng)營的時候，會涉及土地使用權(quán)限，此時的土地轉(zhuǎn)讓以及租賃等等要符合國際民生。保留劃撥的基礎(chǔ)條件：（1）針對城市建設(shè)以及工藝用地等等；（2）國家重視的能源交通等等用地。（3）未實行改制政策，土地的用途一般不會出現(xiàn)變化。（4）保留原有的土地，不會影響到土地的使用。（5）保留原有的劃撥形式，同時對于土地的使用也要歸于行政部門的批準(zhǔn)。

定體系，完善制度管理。一是構(gòu)建“一規(guī)劃一細(xì)則一規(guī)定一辦法”規(guī)劃體系，確立國土空間規(guī)劃編制路徑和方法。二是制定《建設(shè)項目規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定及風(fēng)貌導(dǎo)則》，優(yōu)化完善“底線管控、剛彈結(jié)合”指引方式，確保政府“管得住”。三是制定《規(guī)劃師管理辦法（試行）》，建立起“專職+兼職”模式，確保人才“引得來”。

重實效，實行試點先行。破除行政區(qū)劃的有形之“界”與“各自一畝三分地”的無形之“界”，推動經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離。全面總結(jié)試點工作經(jīng)驗，使規(guī)劃更科學(xué)、精準(zhǔn)，資源利用更集中、高效。

強(qiáng)推廣，著力宣傳培訓(xùn)。一是強(qiáng)化線上宣傳，充分運用“報、網(wǎng)、端、微、屏”等新媒體對“國土規(guī)劃和知識競賽”等進(jìn)行推廣宣傳，設(shè)置流動宣傳點，發(fā)放環(huán)保購物袋、解讀規(guī)劃資料等，讓社會全面參與國土規(guī)劃編制建言獻(xiàn)策。二是注重培訓(xùn)蓄能，邀請自然資源廳、省空間規(guī)劃院、業(yè)內(nèi)專家開辦國土空間規(guī)劃編制培訓(xùn)班。培訓(xùn)對象覆蓋省、市、縣、鎮(zhèn)、村，包括各級工作專班成員單位、鎮(zhèn)村干部、技術(shù)編制單位等業(yè)務(wù)骨干，網(wǎng)絡(luò)直播平均單場次收看量1900余人次。

五、總結(jié)

土地是國家的財富，也是重點管理對象，將國有土地進(jìn)行科學(xué)合理的劃分，能夠為企業(yè)提供更好的發(fā)展環(huán)境。土地規(guī)劃再利用，一般不會改變土地的用途，按照國家的相關(guān)規(guī)定來進(jìn)行劃撥用地，一般都會保留原有的劃撥。如果改制體系，需要經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)，其中包含兩種形式，第一種形式，國務(wù)院進(jìn)行直接批復(fù)，上會研討后批準(zhǔn)企業(yè)的改制組建并且形成有限責(zé)任公司，第二種，國務(wù)院進(jìn)行批復(fù)后，由當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門給予支持，對于土地行政進(jìn)行審批。土地規(guī)劃再利用，可以促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時也會為大眾帶來良好的生活環(huán)境。