城鄉(xiāng)經濟一體化進程中公路交通主動安全規(guī)劃探析

江蘇省南通市公路事業(yè)發(fā)展中心 楊濤

我國在21世紀初將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展確定為基本方略，黨的“十八大”將推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展列為轉變經濟發(fā)展方式的五大重點任務之一。城鄉(xiāng)一體化進程對經濟社會發(fā)展正在產生重大、深刻而積極的影響，尤其對公路交通等具有公共產品屬性的公共基礎設施和社會公用事業(yè)的供給提出了新的更高的要求。隨著城鄉(xiāng)一體化進程的快速發(fā)展，必然要求突破城鄉(xiāng)差異，打破區(qū)域界限，統(tǒng)籌推進基礎設施建設，實現公共基礎設施的城鄉(xiāng)共建、共用、共享，對公共產品既要求保障數量上的供給能力，也要求質量上的有效供給。城鄉(xiāng)一體化進程大背景下的公路無論在沿線環(huán)境、功能定位，還是供需內容、發(fā)展路徑上都發(fā)生了重大變化，具有十分顯著的特點。

一是在沿線環(huán)境方面，由單一、簡潔、順暢的交通環(huán)境向由街道化、城鎮(zhèn)化帶來的交通組成雜、交叉口多、接入點多、沿線建筑密集、廠礦企業(yè)集聚、商業(yè)聚攏等復雜的經濟社會環(huán)境轉變。二是在功能定位方面，從狹義的服務綜合交通屬性來看，已經由以承擔過境交通為主，區(qū)域內部交通為輔向區(qū)域內、外交通大通道轉變，從廣義的服務經濟社會屬性來看，已經由單純服務綜合交通運輸向服務交通出行、產業(yè)轉移、產業(yè)鏈接、生產力布局、區(qū)域經濟聯系等社會經濟的多方面多層次轉變。三是在供需內容方面，不僅要求公路規(guī)劃、建設供給數量上的成網、聯片、聯通，解決“走得了、走得通”的出行需求，而且對質量上包括安全、舒服、快捷、便利等方面，尤其是安全方面有了新的更高的需求。四是在發(fā)展路徑上，由單一型向復合型轉變，由過去公路交通部門相對依靠自身技術和管理力量、手段，獨立地承擔公路規(guī)劃、建設、管養(yǎng)職能向積極依靠政府主導，聯合規(guī)劃、建設、城管、國土、工商、公安等政府部門及廣大公路交通參與者共同發(fā)展、共同管理的新的發(fā)展路徑轉變。

隨著城市規(guī)模的不斷擴大，新型城鎮(zhèn)化建設不斷加速，城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展在空間格局、產業(yè)發(fā)展上逐步對接，在城鄉(xiāng)居民生活方式上逐步趨同，城鄉(xiāng)經濟社會一體化發(fā)展勢頭迅猛，公路在沿線環(huán)境、功能定位、供需內容、發(fā)展路徑等方面都呈現出新的特點，逐漸超負荷地承擔著過境交通干線和城市道路雙重作用，致使其正常的快速過境通道及組團交通疏散的功能衰退，尤其是公路的城鎮(zhèn)化、街道化現象趨于突出，導致公路交通安全形勢日益嚴峻。面對城鄉(xiāng)經濟一體化進程中公路交通安全新形勢新特點，亟待在干線公路的全壽命管理即公路規(guī)劃、設計、施工、運營等全階段、全過程和全領域中引入主動安全規(guī)劃理念，以進一步優(yōu)化和改良公路交通安全通行質量和環(huán)境。

一、主動安全規(guī)劃的概念

安全規(guī)劃是安全管理的提前介入和超前管理，是一種安全管理預防性舉措，在整個安全管理中起到非常重要的作用，《中華人民共和國道路交通安全法》也規(guī)定“各級人民政府應當保障道路交通安全管理工作與經濟建設和社會發(fā)展相適應，縣級以上地方各級人民政府應當適應道路交通發(fā)展的需要依據道路交通安全法律法規(guī)和國家有關政策制定道路交通安全管理規(guī)劃并組織實施”，這是進行交通安全規(guī)劃的基本法律依據和要求，為規(guī)劃編制工作提供了堅實的法律基礎。我們應該將公路交通安全規(guī)劃作為公路交通發(fā)展規(guī)劃及其它相關規(guī)劃的重要組成部分，確定安全管理的近期與中遠期目標，保障公路交通安全研究、安全策略、資金等的落實和實施。在公路交通安全管理規(guī)劃中，除了按照法律法規(guī)和規(guī)范性要求，開展常規(guī)的公路交通安全規(guī)劃之外，應該強調引入主動公路安全規(guī)劃的理念，并遵循相關原則和思路。

主動公路交通安全規(guī)劃是指，在各類規(guī)劃中，積極主動把公路交通安全規(guī)劃融入其中。具體而言，就是在經濟社會總體規(guī)劃、區(qū)域城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃、城市規(guī)劃、中心城鎮(zhèn)規(guī)劃等各類綜合規(guī)劃及各類專項規(guī)劃比如交通一體化規(guī)劃、公路發(fā)展規(guī)劃、城市交通規(guī)劃、公共交通規(guī)劃、產業(yè)布局規(guī)劃、沿江沿海工業(yè)園區(qū)規(guī)劃等過程中，把公路交通安全的要求、指標及各類實現方式和舉措作為各類規(guī)劃的重要內容，積極納入其整體框架和體系之中，占據一定的位置，成為其中一部分。

主動公路交通安全規(guī)劃理念體現的最重要的特征是主動性、前瞻性和超前性，是對公路交通安全的一種預防和防控舉措，是一種安全管理的提前介入和事前管理，是現代安全管理的先進理念，值得日常公路交通安全管理借鑒和使用。

我們在調查研究中也發(fā)現，大量的公路交通安全隱患或者事故因素，其實都可以通過主動提前規(guī)劃，與綜合或專項規(guī)劃實現有效銜接，達到有效防范、預控事故發(fā)生或者在一定程度上減少事故發(fā)生幾率的。比如可以將村鎮(zhèn)出入干線公路的搭接需求列入村鎮(zhèn)總體規(guī)劃；可以將城鄉(xiāng)結合部干線公路與城市道路的銜接問題列入城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃；可以將企業(yè)出入干線公路搭接道口及對公路交通安全標志、標線、標牌等方面需求納入各類產業(yè)集聚園區(qū)的總體布局規(guī)劃之中等等。

二、主動安全規(guī)劃的原則

人本化原則：公路交通安全規(guī)劃的出發(fā)點和落腳點都是為了保障人民生命財產安全，在規(guī)劃中必須堅持以人為本、生命至上的核心原則，緊扣安全出行的基本需求，緊緊圍繞營造暢通、安全、舒適、快捷的公路交通出行環(huán)境目標，努力打造安全的公路交通運輸系統(tǒng)，減少公路交通環(huán)境噪音污染，彰顯公路交通安全文化特色，營造有序健康的公路交通安全氛圍。

前瞻性原則：既要從當地經濟社會發(fā)展及綜合交通現狀出發(fā)，切合發(fā)展實際，制定階段性規(guī)劃，又要積極與未來各項規(guī)劃相協(xié)調，堅持適度超前的規(guī)劃理念，充分發(fā)揮規(guī)劃引領和帶動的作用。

銜接性原則：樹立全局和整體意識，增強系統(tǒng)性思維。公路交通涉及面廣線長，其安全規(guī)劃絕不是孤立的，與其它規(guī)劃具有較強的關聯性，其能否實現在很大程度上要依靠其它規(guī)劃的能否順利推進，因此，在規(guī)劃中，要強調銜接性原則，要主動將公路交通安全規(guī)劃與其它規(guī)劃對接，要跳出公路、交通規(guī)劃的體系和范疇，打破既定的教條，甚至在不違背基本原則的前提下，可以主動調整和修正現有公路交通規(guī)劃，以達到有效融合的目的。

服務性原則：公路交通安全管理既是管理行為，更是服務行為。在規(guī)劃中一方面要體現服務百姓安全出行的需求，另一方面也要服務地方經濟社會發(fā)展的需求。不僅要通過規(guī)劃解決公路交通安全現實問題，服務當前發(fā)展大局，也要科學研判未來公路交通安全發(fā)展趨勢，服務可持續(xù)發(fā)展需求，為未來發(fā)展提供空間。

三、主動安全規(guī)劃的主要思路

公路交通安全規(guī)劃涉及到各類規(guī)劃，面廣、量大，涉及領域眾多，其主要思路是：要重點關注產業(yè)布局規(guī)劃、路網規(guī)劃和生活功能區(qū)規(guī)劃三個對公路交通安全影響最大、最直接、最廣泛的規(guī)劃，全面充分考慮其對公路交通安全的影響因素，從源頭上提前預防交通事故。

（一）在產業(yè)布局規(guī)劃中，要充分考慮對公路交通安全的影響

隨著產業(yè)經濟的迅猛發(fā)展，各級政府都高度重視產業(yè)生產力布局規(guī)劃，產業(yè)布局的功能早已不再局限于產業(yè)本身，而是成為影響和帶動眾多領域的強大引擎。特別是由產業(yè)布局而拉開形成的地理空間，以及產業(yè)區(qū)域之間的連通等都直接影響到公路交通出行方式和交通流量。

在產業(yè)布局規(guī)劃中，應該根據不同產業(yè)的特征和需求，比如對公路交通需求量較大的重工業(yè)園區(qū)、交通樞紐物流園區(qū)、大型倉儲貨運基地等，都可以按照公路法律法規(guī)明確規(guī)定的相關控制區(qū)域的指標參數要求，沿公路合法合理合規(guī)地規(guī)劃布局。一方面是要充分地利用現有的相關公路交通基礎設施為產業(yè)發(fā)展所帶來的快捷便利的交通條件，充分發(fā)揮公路的基礎性、服務性、支撐性功能；另一方面，也要盡量減少產業(yè)布局和規(guī)劃對公路交通安全所帶來的干擾。尤其是要杜絕為了盲目追求擴張產業(yè)布局，擴大產業(yè)體量，充分發(fā)展產業(yè)，而在其規(guī)劃過程中，不顧公路交通承受能力，尤其是不充分考慮產業(yè)發(fā)展對公路交通安全的影響等現象的發(fā)生和蔓延趨勢。比如在產業(yè)規(guī)劃中，要合理地設置與干線公路相關聯的接入方式、接入口間距布局及接入道路的路面類型等，要按照相關技術參數規(guī)范，合理規(guī)劃標志、標線、防護欄、警示樁、信號燈、限速標牌等相關公路交通安全設施，甚至要提前預判和謀劃因接入口增多而帶來的混合交通的管理問題等。適當引入專業(yè)技術力量，比如依托第三方中介專業(yè)研究機構，結合地方產業(yè)布局特點以及公路交通發(fā)展情況，對產業(yè)布局與公路交通安全的相互聯動關系進行科學研究和論證，提出合理化意見和報告。同時，也要考慮在產業(yè)布局規(guī)劃重新調整過程中，服務原有產業(yè)區(qū)域的公路交通與現有產業(yè)的關系，與現有公路交通的有序鏈接和連通問題，避免出現公路交通“斷頭路”或者“交通孤島”。

（二）在路網規(guī)劃中，要充分考慮路網功能對公路交通安全的影響

路網規(guī)劃對公路交通安全起到不容忽視的作用，路網功能定位、劃分，與交通沖突有直接關聯，影響整個路網安全運行，直至危及公路交通安全。

在城鄉(xiāng)一體化進程中，普遍存在公路和城市道路的定位錯亂，路網概念不清，尤其是過境交通、內部交通和集散交通功能沖突不斷發(fā)生，成為交通事故的重要致因。因此在城鄉(xiāng)一體化進程中，要合理布局不同功能和等級的公路，逐步形成不同層級的路網交通布局形態(tài)，提高整個城鄉(xiāng)一體化進程中的路網安全運行能力，要重點考慮規(guī)劃三個層次的路網功能：一是過境公路交通規(guī)劃。公路交通承接物流南北東西的溝通聯系，發(fā)揮著重要功能，這也正是公路交通聯通成網的功能魅力所在，因此，對過境公路交通的規(guī)劃顯得格外重要。要有意識地回避人口密集的城鎮(zhèn)區(qū)域，一方面是有效地規(guī)避相關交通的沖突，尤其是對城鎮(zhèn)本已飽和的交通所造成的額外的壓力。另一方面，也是有效避免對城鎮(zhèn)百姓生活的影響，尤其是交通安全、噪音、尾氣等環(huán)保方面的影響。因此，要重點通過采取繞道城鎮(zhèn)外圍的方式來設置線路和走向，最大限度地減少過境繁忙交通對城鎮(zhèn)內部交通的外部干擾，減少交通沖突，降低事故發(fā)生率。二是城鎮(zhèn)內部交通規(guī)劃。要主要依靠城鎮(zhèn)街道來實現自我內部交通循環(huán)功能，滿足交通需求。三是溝通城鎮(zhèn)內部街道交通與過境交通的集散干道的規(guī)劃。必須充分考慮城鎮(zhèn)內部交通、過境交通干線的具體特點，在兩者之間尋找安全和暢通的最佳結合點和實現方式，避免無序規(guī)劃，盲目搭接，比如要盡量減少和歸并集散干線的搭接道口；要盡量采用全封閉式的快速通道方式，以減少行人和非機動車的干擾。

（三）在大型城鎮(zhèn)居民生活區(qū)規(guī)劃中，要充分考慮出行需求對公路交通安全的影響

公路交通的發(fā)展既然要保障經濟運行又要服務百姓生活，因此，城鎮(zhèn)居民日常出行交通安全快捷是公路交通服務的重要內容之一。在城鄉(xiāng)一體化進程大背景下，有些地方混淆公路與城市道路的功能定位，將公路直接納入城市發(fā)展建設規(guī)劃之中，甚至將大型居民生活區(qū)直接沿公路規(guī)劃、建設、延伸，其目的顯而易見，一是搭“經濟公路”載體，增值土地，帶動和發(fā)展地方區(qū)域經濟和產業(yè)。二是方便居民交通出行。往往發(fā)展經濟的目標容易實現，而方便居民交通出行方面，則大打折扣，尤其是往往會以經濟發(fā)展而犧牲安全，忽視了重要的公路交通安全問題，甚至帶來比較嚴重的交通安全后果。因為，大型城鎮(zhèn)居民生活區(qū)，對外交通流量特別大，機動車、非機動車及行人等交通組成十分復雜且相對比較集中，大量人流、車流直接涌入干線公路與過境交通相交集，勢必產生較大沖突，導致交通安全事故。因此，大型城鎮(zhèn)居民生活區(qū)要盡量避免在公路沿線規(guī)劃，在交通實現方式上，要盡量以生活區(qū)域內部交通為主，對外連接主要交通干線的通道也要盡量減少進出口，可以通過大力發(fā)展公共交通的方式，為居民內、外交通提供更為便利的出行條件，同時積極倡導老百姓綠色低碳環(huán)保出行。

通過以上主動公路交通安全規(guī)劃的三個方面思路分析，我們不難發(fā)現，真正實現主動公路交通安全規(guī)劃的難度依然存在，就目前現狀而言，單靠公路交通部門積極爭取和努力作為是顯然不夠的，還必須從政府層面高度重視公路交通安全規(guī)劃工作，政府相關部門也應該多理解、支持和配合，主動將公路交通安全規(guī)劃納入本地區(qū)、本部門的規(guī)劃之中，才能切實提升公路交通安全本質度，真正達從規(guī)劃源頭把控公路交通安全管理。為此建議，第一，要明確職責分工，建立新型的跨部門的聯合高效的公路交通安全管理機制。對各涉路管理部門和機構，必須進一步厘清工作職責，明確職責分工，各負其責，可以適當整合相關職責，優(yōu)化相關工作流程。同時由政府牽頭，部門配合，涉路單位和群眾共同參與，建立一定區(qū)域內，跨部門和行業(yè)的協(xié)調工作機制，建立各部門的公路交通安全工作聯席會議制度，通過協(xié)商溝通來妥善解決工作的矛盾和沖突。第二，搭建涉路交通安全信息資源共建共享平臺。建立一個依托公路狀況安全海量信息流的公共集合、分析和發(fā)布平臺，有效整合各部門信息，實現互通互連。第三，完善公路交通安全預防和應急處置工作機制，建立和完善相關預防和應急管理工作預案，劃分工作職責，搭建合理的工作界面，定期開展相關應急演練；做好應急物資、設備、裝備等儲備和管理工作。第四，充分應用科技信息化、智能化技術提升公路安全管理的效率和服務水平。針對城鄉(xiāng)一體化進程中出現的車流量增大、開口增多等新情況，要借助和依托科技信息化硬件或者軟件平臺，及時采集涉路信息，并通過計算機強大的分析統(tǒng)計功能，分析探索公路交通安全管理的新特點，研判發(fā)展新趨勢，尋找新規(guī)律，為下一步有針對性地做好公路交通安全管理工作提供較為詳實的基礎和依據。