農(nóng)村人居環(huán)境整治中基層治理的困境與對(duì)策研究

顏詩(shī)萌，劉 霞

（青島農(nóng)業(yè)大學(xué)）

一、研究綜述

（一）國(guó)外研究狀況

人居環(huán)境治理一直以來(lái)都是全球性的議題，國(guó)外相關(guān)研究在理論和實(shí)踐層面均取得了較好成效。

理論研究成果方面，現(xiàn)階段所取得主要成效表現(xiàn)為法律條例與有效管理機(jī)制的提出和發(fā)布，以美國(guó)、歐盟國(guó)家為例，通過(guò)相關(guān)法律條例的頒布與調(diào)整，形成科學(xué)管理改善機(jī)制。

實(shí)踐研究成果方面，德國(guó)的“村莊更新”為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化而對(duì)村莊中的土地利用、建筑物等進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，通過(guò)局部持續(xù)的改良，增加發(fā)展?jié)摿Α：商m的“農(nóng)地整理”則通過(guò)對(duì)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)的物質(zhì)條件進(jìn)行交換、優(yōu)化、修建等結(jié)構(gòu)性調(diào)整措施來(lái)優(yōu)化農(nóng)業(yè)發(fā)展。日本提出的“一村一品”通過(guò)對(duì)地區(qū)特色、地區(qū)優(yōu)勢(shì)的挖掘，借助產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)助力鄉(xiāng)村發(fā)展，更好地提升村莊內(nèi)生動(dòng)力和持續(xù)發(fā)展性。韓國(guó)“新村運(yùn)動(dòng)”的探索致力于農(nóng)民居住環(huán)境的改善，以政府培育、社會(huì)跟進(jìn)的發(fā)展模式，借助民間組織、農(nóng)業(yè)科技等多方組織助力鄉(xiāng)村建設(shè)。

（二）國(guó)內(nèi)研究狀況

已有研究中多將農(nóng)村人居環(huán)境整治作為鄉(xiāng)村振興的重要舉措，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為背景對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治進(jìn)行研究。肯定農(nóng)村人居環(huán)境改善的時(shí)代價(jià)值，將農(nóng)村人居環(huán)境整治作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分。

研究視角方面，已有研究對(duì)于農(nóng)村人居環(huán)境治理的研究對(duì)象很多是從農(nóng)村居民視角展開(kāi)的，采用量表、簡(jiǎn)單隨機(jī)抽樣、訪談等調(diào)研方式，對(duì)于村民在人居環(huán)境治理各方面的態(tài)度和看法進(jìn)行調(diào)查，從治理結(jié)果評(píng)估治理效果，衡量村民滿意狀況。

學(xué)術(shù)界從費(fèi)孝通、吳晗先生提出的“鄉(xiāng)紳治理”模式到李猛先生等人提出“地方精英”模式治理，從對(duì)治理主體的研究——“誰(shuí)在治理鄉(xiāng)村”，到關(guān)注基層治理的規(guī)則——“該如何治理”，關(guān)注研究范式的轉(zhuǎn)變，這些具有建設(shè)性的理論為農(nóng)村人居環(huán)境治理提供了新的思路。

二、農(nóng)村人居環(huán)境整治成效

2018年以來(lái)，通過(guò)對(duì)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》相關(guān)要求的落實(shí)，農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善和提升，農(nóng)村人居環(huán)境整治取得顯著成效。

全國(guó)95%以上的村莊開(kāi)展了清潔行動(dòng)，農(nóng)村從普遍臟亂差轉(zhuǎn)變?yōu)榛靖蓛?、整潔有序。許多村莊逐步建立完善了有效的保潔系統(tǒng)，通過(guò)專業(yè)保潔公司幫助村莊進(jìn)行整體的公共環(huán)境衛(wèi)生的改善。部分地區(qū)基層的人居環(huán)境治理通過(guò)開(kāi)展一系列專項(xiàng)整治活動(dòng)，制訂階段性規(guī)劃，實(shí)行梯次推進(jìn)，以更好完成目標(biāo)。

理論層面，長(zhǎng)期的人居環(huán)境整治宣傳活動(dòng)對(duì)于農(nóng)村落后的生活衛(wèi)生觀念的改變產(chǎn)生了積極影響，宣傳推廣了美麗鄉(xiāng)村、人居環(huán)境治理的概念及必要性，建立了更加合理完善的村莊治理標(biāo)準(zhǔn)。

三、農(nóng)村人居環(huán)境整治中的不足與困境分析

（一）農(nóng)村人居環(huán)境整治存在的不足

經(jīng)過(guò)一段時(shí)期的整治工作，農(nóng)村人居環(huán)境取得階段性進(jìn)展的同時(shí)仍存在一些不足之處，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。

一是在人居環(huán)境各方面的整改成效上存在一定差距。農(nóng)村人居環(huán)境整治包含多個(gè)方面，包括廁所革命、污水處理、生活垃圾、美麗庭院等。現(xiàn)階段人居環(huán)境整治各個(gè)方面的發(fā)展存在著不平衡、不同步的現(xiàn)象。

二是沒(méi)有做到因村施策。即使是同一地區(qū)的不同村莊，由于地形不同、村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同仍存在較大區(qū)別，同一套人居環(huán)境整治標(biāo)準(zhǔn)不能適用于所有農(nóng)村地區(qū)，要考慮當(dāng)?shù)鼐用裆顚?shí)際以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。

三是農(nóng)民衛(wèi)生觀念仍比較落后。對(duì)于影響到農(nóng)戶自身生活方式、生活觀念的整治較難開(kāi)展。這是由于農(nóng)村落后的思想觀念生活習(xí)慣與人居環(huán)境整治美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)不符。

四是整治缺乏長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性，存在應(yīng)付指標(biāo)的情況。農(nóng)村人居環(huán)境治理過(guò)程中，部分工作停留在表面，以應(yīng)對(duì)短期考核為主要目標(biāo)，沒(méi)有真正改善農(nóng)村人居環(huán)境狀況。

（二）基層治理陷入困境的原因分析

農(nóng)村人居環(huán)境存在的不足暴露出部分基層治理問(wèn)題，在基層管理體制機(jī)制問(wèn)題、基層工作統(tǒng)籌問(wèn)題、村民參與問(wèn)題等各方面的共同作用下使得基層治理運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)問(wèn)題，無(wú)法更好促進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，對(duì)人居環(huán)境治理產(chǎn)生消極影響。

基層工作者的角色是任務(wù)執(zhí)行者、政策落實(shí)者、一線工作者。農(nóng)村人居環(huán)境整治中基層工作者面對(duì)多方壓力，基層治理陷入困境的過(guò)程是指在基層工作者與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)以及村民的對(duì)接過(guò)程中出現(xiàn)的兩難情況。

在基層體制機(jī)制方面，由于基層由上而下的任務(wù)分派機(jī)制以及管理考核機(jī)制，基層治理中存在責(zé)任不明、利益不清的現(xiàn)象。人居環(huán)境整治中由上而下的標(biāo)準(zhǔn)制定、績(jī)效考核等流程忽視了群眾的評(píng)價(jià)反饋與服務(wù)對(duì)象的根本需求，加劇人居環(huán)境整治中的各方的矛盾利益沖突。

在基層工作統(tǒng)籌方面，作為政策落實(shí)者，基層工作人員需要協(xié)調(diào)各方利益，推動(dòng)各項(xiàng)工作的順利進(jìn)行?；鶎庸ぷ鹘y(tǒng)籌包括人員調(diào)動(dòng)和事務(wù)規(guī)劃。在人員調(diào)動(dòng)方面，基層工作者需要考慮村民利益，有序推進(jìn)整治工作，在人居環(huán)境整治第一線與村民、村集體對(duì)接。在事務(wù)規(guī)劃方面，人居環(huán)境整治工作的開(kāi)展存在不確定性，許多突發(fā)問(wèn)題需要具體問(wèn)題具體分析，基層政策靈活性缺乏。

在調(diào)動(dòng)村民參與方面，一方面，部分村民陋習(xí)難改、生產(chǎn)生活習(xí)慣固化，難以真正配合參與到整治工作中。村民不理解不配合的情況造成了村民參與環(huán)節(jié)的不順利，加重了基層工作者的工作負(fù)擔(dān)。另一方面，人居環(huán)境整治工作本身有其特殊性。作為一項(xiàng)長(zhǎng)期性、統(tǒng)籌性、實(shí)干性的工作，農(nóng)村人居環(huán)境整治有反復(fù)性和長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，難以短時(shí)間內(nèi)完成，以“便民利民”為指導(dǎo)的整治措施無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)帶給農(nóng)民切實(shí)的便利。

四、農(nóng)村人居環(huán)境整治中基層治理的矛盾點(diǎn)

（一）基層工作者和村民之間的矛盾

基層工作者與村民產(chǎn)生矛盾點(diǎn)的主要原因在于雙方的利益需求，觀點(diǎn)認(rèn)知存在差異。

一方面，由于村民認(rèn)知與習(xí)慣以及自上而下的國(guó)家知識(shí)體系，導(dǎo)致上層政策建設(shè)與民間知識(shí)體系、生活觀念之間存在脫離和錯(cuò)配?；鶎诱囊?guī)劃性、指標(biāo)性，整治的標(biāo)準(zhǔn)追求與村民生活概念、利益追求不同步。

另一方面，基層工作者在進(jìn)行農(nóng)村人居環(huán)境整治工作時(shí)，出于貫徹落實(shí)政策以及政績(jī)考核的需要，即使上級(jí)政策統(tǒng)一的、普遍的要求對(duì)于復(fù)雜的村情不夠契合，村民也很難直接反饋給政策制定者，實(shí)時(shí)作出調(diào)整。因此，很多時(shí)候不可避免地出現(xiàn)為達(dá)標(biāo)而強(qiáng)制要求改變，為應(yīng)對(duì)檢查而做表面工程的情況。

（二）基層工作者和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者之間的矛盾

上級(jí)角色定位與基層工作者角色之間存在權(quán)力的不對(duì)等性。由于處在不同的位置，面臨不一樣的任務(wù)要求，由上而下的政策頒布執(zhí)行方式造成上下級(jí)之前存在信息不對(duì)等性。

一方面，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不夠了解基層情況，卻是制定統(tǒng)一的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)以及考核要求的主體，基層可以考慮到基層實(shí)際問(wèn)題，但受制于考核指標(biāo)的嚴(yán)格規(guī)定難以靈活變通。另一方面，對(duì)于部分基層人員存在的失職瀆職的情況，上級(jí)的監(jiān)管、客觀可量化的指標(biāo)又是必需的。因此，確定一個(gè)合適的標(biāo)準(zhǔn)維度是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。

事實(shí)上，由于管理體制機(jī)制的原因，官場(chǎng)權(quán)利地位的沖突，注定上下級(jí)之間存在著不平等性。上級(jí)把握實(shí)際評(píng)價(jià)權(quán)，村民滿意度被忽視?；鶎庸ぷ髡呙媾R著上級(jí)施加的壓力的同時(shí)也面臨著村民一方壓力，作為農(nóng)村人居環(huán)境整治成果的直接負(fù)責(zé)人，村民與基層工作者之間的矛盾本質(zhì)上是上級(jí)安排與村民利益需求的沖突和矛盾。

（三）工作指標(biāo)和具體實(shí)際之間的矛盾

工作指標(biāo)與具體實(shí)際的矛盾點(diǎn)在于普遍性統(tǒng)一性工作指標(biāo)不適用于差異化的村鎮(zhèn)情況。實(shí)際上，同一區(qū)域村鎮(zhèn)的不同村莊的情況也會(huì)有很多不同，僅僅將政策標(biāo)準(zhǔn)劃分為東西部地區(qū)過(guò)于籠統(tǒng)，需要更加細(xì)化分類(lèi)，不同的標(biāo)準(zhǔn)適用于不同的小的區(qū)域。

工作指標(biāo)與具體實(shí)際之間的矛盾還表現(xiàn)在不合理的考核機(jī)制與目標(biāo)制定上。在目標(biāo)的制定方式上，基層工作目標(biāo)與重點(diǎn)更多來(lái)源于上級(jí)的指導(dǎo)與大政策的指揮，基層的目標(biāo)管理模式更多是“眼睛往上看”，容易忽視基層群眾的需要。在考核機(jī)制方面，不夠科學(xué)合理的考核管理體制給予了基層沉重的包袱與壓力。很多考核的內(nèi)容占比與政績(jī)掛鉤，易出現(xiàn)為了完成任務(wù)而弄虛作假的情形。

五、提升農(nóng)村人居環(huán)境整治效果的對(duì)策

（一）擴(kuò)大村民參與，協(xié)調(diào)各方利益需求

村民是人居環(huán)境整治的直接受益者，也是真正的參與主體，在農(nóng)村人居環(huán)境整治中發(fā)揮著重要作用。因此，在人居環(huán)境整治的過(guò)程中要將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與村民實(shí)際生活的需要以及對(duì)于治理的滿意度有效結(jié)合起來(lái)。對(duì)于基層的指標(biāo)和考核要求屬于制約性因素而非主導(dǎo)性、目的性因素。

擴(kuò)大村民參與面，讓村民提高認(rèn)識(shí)，使村民感受到人居環(huán)境整治的益處，自覺(jué)參與到人居環(huán)境治理當(dāng)中。積極協(xié)調(diào)好村民與上級(jí)管理者之間的需求與利益沖突，在保障村民正常生活、提升村民幸福感、滿足村民合理需求的情況下穩(wěn)步推進(jìn)人居環(huán)境整治工作。

（二）改進(jìn)考核機(jī)制，完善基層管理體制

基層的特殊性和關(guān)鍵性要求基層工作者提升專業(yè)水平，促進(jìn)管理機(jī)制合理化、科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)基層的減負(fù)增效。

現(xiàn)階段基層管理機(jī)制不利于基層發(fā)揮基層事務(wù)管理的主動(dòng)性，也難以激發(fā)基層工作者的積極性?；鶎庸ぷ髡吒鄷r(shí)候淪為工具人的角色，單純?yōu)橥瓿缮霞?jí)指標(biāo)而努力，承擔(dān)著整治后果和單向的考核壓力卻又沒(méi)有相應(yīng)的反訴空間，更無(wú)法逃避問(wèn)題。

改進(jìn)考核機(jī)制，使得考核機(jī)制更加人性化、合理化，不僅僅是從領(lǐng)導(dǎo)滿意的角度，更要從群眾滿意的角度，為群眾利益考慮。在確定考核指標(biāo)時(shí)要考慮基層能力和基層需求，建立合適的反饋機(jī)制，促進(jìn)基層管理科學(xué)化，提升基層管理效率。

（三）立足地區(qū)實(shí)際，立足基層實(shí)際

現(xiàn)階段導(dǎo)致人居環(huán)境整治中基層治理陷入困境的原因很大程度上是由于政策標(biāo)準(zhǔn)不夠契合農(nóng)村的發(fā)展實(shí)際，標(biāo)準(zhǔn)制定缺乏由下而上的靈活性和反饋機(jī)制。

基層治理繁重的任務(wù)、上級(jí)的嚴(yán)格考核給基層的工作造成了過(guò)多的壓力，應(yīng)多方協(xié)調(diào)共治，共同承擔(dān)責(zé)任解決問(wèn)題，制定任務(wù)目標(biāo)的整治工作，不能由基層政府和基層工作者承擔(dān)所有治理責(zé)任和負(fù)擔(dān)。

面對(duì)各地各小區(qū)域內(nèi)村鎮(zhèn)的不同發(fā)展水平和發(fā)展需要，要立足地區(qū)發(fā)展實(shí)際，將籠統(tǒng)性標(biāo)準(zhǔn)精細(xì)化，根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整目標(biāo)強(qiáng)度和整治模式。政策目標(biāo)要服務(wù)于實(shí)際和整治需要，服務(wù)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的初衷，而不應(yīng)是各個(gè)區(qū)域一以貫之，各個(gè)節(jié)點(diǎn)始終如一。

基層工作是社會(huì)治理的基礎(chǔ)，是社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的直接途徑。解決基層治理的困境是提升農(nóng)村人居環(huán)境整治水平的必經(jīng)之路，任何政策的有效落實(shí)，基層問(wèn)題才是關(guān)鍵。