村干部“微腐敗”形成機(jī)理及治理對策

旦雅寧

（云南大學(xué)民族政治研究院）

一、問題的提出

腐敗是自古以來人類共同面臨的問題，也是現(xiàn)代國家治理中一個極為重要的時代課題。孟德斯鳩曾說過“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)”。權(quán)力過大且缺乏有效監(jiān)管一直被認(rèn)為是腐敗滋生的根本條件。村干部這一群體雖屬最基層的干部，級別較低，但其相對權(quán)力比較集中，村內(nèi)各種公共事務(wù)都由村干部管理，處于權(quán)力集中且監(jiān)管不足的狀態(tài)，易滋生腐敗。尤其是近年來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進(jìn)，鄉(xiāng)村扶貧、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、土地流轉(zhuǎn)等事務(wù)下放到鄉(xiāng)村，主要村干部逐漸掌握各項(xiàng)資源，成為村級各種公共事務(wù)的“把關(guān)人”。然而，一些村干部卻違背用權(quán)為民的初心，在權(quán)力面前迷失自我，逐漸背離黨的宗旨，置黨的事業(yè)、人民利益于不顧，通過編造資料、虛假冒領(lǐng)、套取截留等形式騙取國家補(bǔ)助和村集體資產(chǎn)。習(xí)近平總書記曾明確指出“微腐敗”也可能成為“大禍害”，它損害的是老百姓的切身利益，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是基層群眾對黨的信任。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視反腐敗工作，將反腐倡廉作為戰(zhàn)略任務(wù)來抓，以持之以恒的毅力進(jìn)行倡廉教育，以零容忍態(tài)度開展反腐斗爭。但當(dāng)前村干部基數(shù)大，“微腐敗”案件數(shù)量大、形式隱蔽、傳染性強(qiáng)、查處難度大，腐敗和反腐敗的較量還在激烈進(jìn)行，減少存量、遏制增量的任務(wù)依然嚴(yán)峻。我們必須清楚認(rèn)識到村干部“微腐敗”治理是一場持久戰(zhàn)、攻堅戰(zhàn)、保衛(wèi)戰(zhàn)，堅持一體化推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐體制機(jī)制，以壯士斷腕的決心和刮骨療毒的勇氣反腐，全面清除啃食群眾利益的“蛀蟲”，不斷滿足人民群眾對美好生活的新期待?；诖耍疚纳钊胙芯苦l(xiāng)村場域中村干部“微腐敗”行為的內(nèi)在機(jī)理，結(jié)合實(shí)際分析當(dāng)前村干部“微腐敗”治理困境，并從思想、法治、監(jiān)督等維度提出村干部“微腐敗”的治理對策，以期為完善中國特色反腐倡廉理論提供理論參考，為健全村級監(jiān)督體制機(jī)制、改善基層政治生態(tài)、提升基層治理現(xiàn)代化提供實(shí)踐指導(dǎo)。

二、文獻(xiàn)述評

從已有研究成果來看，學(xué)者們對“微腐敗”的研究主要集中在近10年內(nèi)。2014年實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策后，基層“微腐敗”研究進(jìn)入高峰期。學(xué)者們認(rèn)為“微腐敗”是由小微權(quán)力引發(fā)的腐敗行為，具有腐敗金額相對較小、腐敗干部級別較低、腐敗發(fā)生范圍較廣等特點(diǎn)。學(xué)者們指出基層“微腐敗”的原因不僅在于基層政治領(lǐng)域“圈子文化”、特權(quán)思想、資源配置的序差格局，還在于鄉(xiāng)村雙重監(jiān)督失靈、制度約束乏力、薪酬激勵異化等因素。為有效治理“微腐敗”行為，學(xué)者們提出既要保持高壓態(tài)勢反腐，強(qiáng)化問責(zé)追責(zé)、監(jiān)督巡查、制度確權(quán)，又要加強(qiáng)自治、德治和法治的融合，完善鄉(xiāng)村治理體系和治理能力；完善腐敗預(yù)警研判機(jī)制，著眼于對黨員干部和工作人員廉潔從政信息的收集、整理和分析，建立重點(diǎn)案件線索建檔和查詢制度；從事前、事中、事后分別構(gòu)建腐敗治理的預(yù)防體系、控制體系、懲治體系；通過治理結(jié)構(gòu)重構(gòu)和完善技術(shù)嵌入基層小微腐敗的治理體系，發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”在基層“微腐敗”治理中的效能；完善小微權(quán)力清單制度建設(shè)，規(guī)范村干部權(quán)力運(yùn)行，有效防止權(quán)力過度集中。

已有研究成果為豐富“微腐敗”治理理論、健全我國反腐法律制度、提高“微腐敗”治理效能發(fā)揮了重要作用。但已有研究多關(guān)注基層“微腐敗”行為，對村干部“微腐敗”這一特定主體的腐敗行為關(guān)注較少，與我國鄉(xiāng)村村干部“微腐敗”治理的現(xiàn)實(shí)需要不相符，因此，有待進(jìn)一步深入探究村干部“微腐敗”的內(nèi)在邏輯及治理對策，為治理村干部“微腐敗”提供理論支撐和實(shí)踐指導(dǎo)。

三、村干部“微腐敗”的形成機(jī)理

（一）內(nèi)部動機(jī)：思想蛻化變質(zhì)

作為基層干部，村干部既是我國鄉(xiāng)村建設(shè)的“領(lǐng)頭雁”，也是村民代表和村民自治的“主心骨”，履行管理鄉(xiāng)村公共事務(wù)的職責(zé)。這一職位雖任務(wù)繁重，卻無上光榮，肩負(fù)為村民辦實(shí)事、為村民謀幸福的重大使命和責(zé)任。但一些村干部對這一職位認(rèn)識不清，意志不堅定，其心理逐漸發(fā)生變化，為人民群眾服務(wù)的宗旨意識淡薄，特權(quán)意識膨脹，貪占心理嚴(yán)重。在這些錯誤觀念的刺激下，部分村干部將公共權(quán)力看作個人權(quán)力，利用職權(quán)謀取個人私利。實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)，探究《中國紀(jì)檢監(jiān)察》雜志公布的腐敗分子的懺悔錄，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)的腐敗分子都是因?yàn)閮?nèi)心私欲膨脹，理想信念動搖，致使一步步墜入腐敗深淵。在懺悔錄中，落馬官員反思最多的就是自己內(nèi)心私欲、貪心、不甘的感覺膨脹，忘記了自己執(zhí)政為民的初心?？梢姡瘮〔⒎菬o根之木、無源之水，腐敗行動的根源在于思想腐敗，放縱內(nèi)心貪腐之欲瘋長，最終導(dǎo)致腐敗行為滋長蔓延。

（二）外在條件：基層監(jiān)督不足

基層監(jiān)督不足是誘發(fā)村干部“微腐敗”行為的重要因素，監(jiān)督防線筑得不牢，進(jìn)而導(dǎo)致腐敗行為猖獗。從外部監(jiān)督來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會之間是工作指導(dǎo)關(guān)系，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部作風(fēng)問題不夠重視，對村“兩委”失職失責(zé)行為排查不到位、問責(zé)積極性不高、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)不嚴(yán)。從村級內(nèi)部監(jiān)督來看，村級內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)運(yùn)行亦面臨困境。村務(wù)監(jiān)督委員會具體運(yùn)作方面制度供給不足，保障機(jī)制欠缺、職能范圍模糊、監(jiān)督程序不規(guī)范等現(xiàn)象突出，導(dǎo)致部分村務(wù)監(jiān)督委員會只能發(fā)揮簽字認(rèn)可、列席會議、村務(wù)協(xié)商等職能，變成協(xié)助村“兩委”辦理日常事務(wù)的工作機(jī)構(gòu)，甚至被村里“一把手”操控。另外，部分地區(qū)鄉(xiāng)村治理依然依賴傳統(tǒng)模式，重人情、輕法治，民主監(jiān)督基礎(chǔ)薄弱，村民不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不會監(jiān)督。部分鄉(xiāng)村宗法觀念、特權(quán)思想、官本位風(fēng)氣濃厚，少數(shù)村干部團(tuán)體甚至在村內(nèi)形成“政治寡頭”。部分村民出于害怕威脅和報復(fù)的心理，不敢舉報或監(jiān)督村干部腐敗行為。綜上，基層監(jiān)督機(jī)制多頭監(jiān)督、各自為戰(zhàn)、能力較弱，監(jiān)督時隱時現(xiàn)，無法形成村干部“微腐敗”治理長效機(jī)制，導(dǎo)致村干部“微腐敗”問題反彈回潮、固態(tài)萌發(fā)，陷入“整治—反彈—再整治—再反彈”的惡性循環(huán)之中。

四、村干部“微腐敗”治理困境

（一）防腐拒變的思想堤壩不牢固

思想是行動的先導(dǎo)，部分村干部思想意識的松懈和不健康的心理因素是腐敗行為產(chǎn)生的心理誘因。作為農(nóng)村各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者，村干部應(yīng)堅守政治立場，堅持公正廉明的治理理念和工作作風(fēng)。尤其是在鄉(xiāng)村熟人社會中，鄉(xiāng)村公共事務(wù)牽涉廣大村民的利益，更需要村干部從鄉(xiāng)村公共利益和大局出發(fā)，經(jīng)受住現(xiàn)實(shí)的考驗(yàn)，不向公共資產(chǎn)伸手。但仍有一些村干部政治素養(yǎng)和黨性修養(yǎng)不足，政治信念不夠堅定，將村民委托的公共權(quán)力當(dāng)作自己的權(quán)力，家長制作風(fēng)嚴(yán)重，在村內(nèi)重大事項(xiàng)上大搞“一言堂”，肆意利用手中權(quán)力為個人謀私，最終走向違法犯罪的道路。因此，要筑牢防腐、反腐、拒腐的思想堤壩，加強(qiáng)村干部思想道德素質(zhì)教育，引導(dǎo)村干部樹立廉政辦事、依法行政、為民服務(wù)的工作理念，不斷提高村干部的政治素養(yǎng)和理論素養(yǎng)，堅定信念之光，補(bǔ)牢精神之鈣，筑牢信仰之基。

（二）鄉(xiāng)村社會的法治底色不夠亮

由于文化知識水平有限，大多數(shù)村民法律意識較為淡薄，不了解“微腐敗”行為邊界，也不清楚腐敗的危害。一些村民將村干部腐敗行為默許為“合法合規(guī)”的行為，對村干部貪占行為習(xí)以為常，并且認(rèn)同其腐敗無傷大雅。但從長遠(yuǎn)來看，村干部腐敗行為腐蝕了黨的執(zhí)政根基，嚴(yán)重破壞了我國法治社會、法治政府建設(shè)的成效。另外，村干部的法律知識素養(yǎng)也有待提高。學(xué)者王悅對云南省14292個村（社區(qū)）黨組織書記文化程度進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果顯示，專科以上學(xué)歷占28.74%，高中、中專占33.64%，初中以下占37.89%。當(dāng)前村干部隊伍在某種程度上還存在著年齡結(jié)構(gòu)不當(dāng)、文化素質(zhì)結(jié)構(gòu)不合理、法律知識掌握不夠全面等問題。一些村干部處理村級事務(wù)更多依靠傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)，缺乏新時代領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)具備的法律意識和法律素養(yǎng)，導(dǎo)致一些村干部在征地拆遷、土地糾紛、惠農(nóng)項(xiàng)目等工作中隨意按照自己的想法處置，違反法律法規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生。

（三）村級民主監(jiān)督制度機(jī)制“棚架化”

所謂“棚架”現(xiàn)象，主要指對決策、制度、法令的執(zhí)行只停留在表面，或者在執(zhí)行中走樣變形，沒有達(dá)到預(yù)期效果。村級民主監(jiān)督制度機(jī)制“棚架化”表現(xiàn)為程序形式化、手段軟化、成果簡單化等，監(jiān)督機(jī)制運(yùn)作空轉(zhuǎn)。依據(jù)憲法規(guī)定，我國村一級實(shí)行村民自治，作為村民擁有民主參與、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的權(quán)利。但在一些鄉(xiāng)村中，村民大會（或村民代表大會）召開次數(shù)很少，村民極少能通過村民大會參與村級事務(wù)，村民對村務(wù)信息了解甚少，村級民主參與逐漸成為“紙上參與”，民主決策、民主監(jiān)督也為村干部“一言堂”“拍腦袋決策”等行為所代替。另外，一些鄉(xiāng)村村務(wù)監(jiān)督委員會形同虛設(shè)，甚至淪為村“兩委”的附庸。在法律意義上，村務(wù)監(jiān)督委員會具有監(jiān)督村“兩委”的法定職責(zé)，村務(wù)監(jiān)督委員會和村“兩委”是監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系。但實(shí)際運(yùn)行中，一些村務(wù)監(jiān)督委員會只能發(fā)揮村級重大決策參與的功能，變成鄉(xiāng)村公共事務(wù)的參與者，村務(wù)監(jiān)督變成例行“舉手表態(tài)”和簽字蓋章；而村“兩委”從被監(jiān)督的身份變成對村務(wù)監(jiān)督委員會參與的村務(wù)工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，導(dǎo)致村務(wù)監(jiān)督委員會處于被動監(jiān)督的困境。

（四）“不敢腐”的制度藩籬未扎緊

從我國現(xiàn)有反腐敗法律來看，我國反腐敗法律體系已經(jīng)初步形成，但有關(guān)小微權(quán)力腐敗的制度規(guī)范還有待完善。第一，當(dāng)前我國村干部“微腐敗”治理的規(guī)則、程序、適用范圍有待補(bǔ)充。例如《中華人民共和國監(jiān)察法》對政務(wù)處分做出了原則性規(guī)定，但是具體的使用規(guī)則、程序等均未作出規(guī)定?！豆毴藛T政務(wù)處分暫行規(guī)定》雖規(guī)定懲處條例，但也只是作為政務(wù)處分規(guī)定一種過渡狀態(tài)，法律效力不強(qiáng)。與前兩者類似，《村民委員會組織法》規(guī)定了村干部的職責(zé)和義務(wù)，也未提到村干部腐敗問題。第二，村干部“微腐敗”懲處規(guī)定仍需不斷更新。由于村干部“微腐敗”行為大多為“小微小腐”，懲處多為黨紀(jì)處分，懲處相對較輕，而且因一些村干部不是黨員，更易逃脫黨紀(jì)處分，違法成本較低，間接導(dǎo)致村干部“微腐敗”行為屢禁不止。此外，我國尚未建立一部專門的反腐敗法規(guī)，對腐敗干部的懲處主要依據(jù)是黨紀(jì)、監(jiān)察法等，反腐敗法律體系不完善，制度漏洞尚未補(bǔ)齊，有待建立更加系統(tǒng)化、完備化、成熟化的反腐敗法律體系。

五、村干部“微腐敗”的治理對策

（一）夯實(shí)清正廉潔的思想之基

一些村干部之所以濫用公共權(quán)力，除外在環(huán)境影響之外，本質(zhì)上是根植于內(nèi)心的貪欲作祟，思想變質(zhì)引發(fā)行動腐化。因此，治理村干部“微腐敗”治理必須加強(qiáng)思想反腐，堅定村干部為群眾服務(wù)的理想信念，筑牢拒腐防變的思想堤壩，強(qiáng)化防腐拒變的精神支柱。首先，要加強(qiáng)對村干部的黨性教育和廉政教育，通過理論培訓(xùn)、警示教育、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等活動，將黨的使命和宗旨植入每一位村干部內(nèi)心，培養(yǎng)一支講政治、有能力、敢擔(dān)當(dāng)、信念強(qiáng)的新時代鄉(xiāng)村好干部隊伍。堅定村干部內(nèi)心的共產(chǎn)主義信念，提高村干部政治站位，增強(qiáng)大局意識、責(zé)任意識，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀、義利觀，以政治自覺和思想自覺引導(dǎo)行動自覺。其次，要增強(qiáng)村干部主動接受監(jiān)督的意識，將基層監(jiān)督視為自我凈化、自我完善、自我革新的必由之舉。習(xí)近平總書記指出“各級領(lǐng)導(dǎo)干部主動接受監(jiān)督，這既是一種胸懷，也是一種自信”。村干部應(yīng)主動接受監(jiān)督，時刻敬畏人民、敬畏權(quán)力、敬畏法紀(jì)。最后，村干部要踐行為人民服務(wù)的宗旨，不斷提高自身道德修養(yǎng)和文化知識水平，堅決不搞特權(quán)，增強(qiáng)自身責(zé)任感、光榮感和使命感，多為人民做實(shí)事、辦好事。

（二）塑造鄉(xiāng)村“崇法善治”的法治之魂

不斷提高村民和村干部的法治素養(yǎng)，有助于塑造鄉(xiāng)村知法、守法、用法的文明新風(fēng)尚，鞏固村干部“微腐敗”治理的法治防線。首先，縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)定期組織開展下鄉(xiāng)普法活動，普及反腐法律法規(guī)，讓村民了解哪些行為屬于“微腐敗”行為、如何監(jiān)督舉報“微腐敗”行為，讓村民善于運(yùn)用法治思維和法治方式反對腐敗，厚植法治文化土壤，凝聚村民法治反腐的強(qiáng)大共識。其次，要持續(xù)深入推進(jìn)“一村一法律顧問”工作，為村民提供免費(fèi)法律顧問服務(wù)，逐漸培養(yǎng)村民依法辦事的意識和行為，增強(qiáng)村民對法治建設(shè)的信心，逐漸消除鄉(xiāng)村人情社會沒有好處不辦事的壞風(fēng)氣，打通法治社會建設(shè)的“最后一公里”。最后，法治意識是現(xiàn)代鄉(xiāng)村帶頭人的必備素養(yǎng)，必須增強(qiáng)村干部法律素養(yǎng)，加強(qiáng)村干部法律知識培訓(xùn)，引導(dǎo)村干部自覺守法用法，將法治思維和法治方式貫穿到鄉(xiāng)村工作各領(lǐng)域全過程。

（三）織密村干部“微腐敗”的監(jiān)督之網(wǎng)

立足當(dāng)前基層監(jiān)督實(shí)際，必須解決群眾監(jiān)督力量薄弱、同級監(jiān)督乏力、外部監(jiān)督難以到位等問題，織密監(jiān)督之網(wǎng)，匯聚監(jiān)督合力，實(shí)現(xiàn)全過程、全方位、全領(lǐng)域的監(jiān)督。首先，完善村民大會和村民代表大會中“問政”和“質(zhì)詢”環(huán)節(jié)，經(jīng)常舉行線上或線下問政活動，拓寬村民民主監(jiān)督渠道，改變以往“干部講群眾聽”的單向交流模式，形成村干部和群眾面對面交流、協(xié)商、質(zhì)詢的融洽氛圍。其次，切實(shí)發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會的鄉(xiāng)村“紀(jì)委”功能，保障村務(wù)監(jiān)督委員會規(guī)范化運(yùn)作。在法律上規(guī)定村務(wù)監(jiān)督委員會的法律地位和權(quán)職，對村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督程序、隸屬關(guān)系、工作內(nèi)容、機(jī)構(gòu)設(shè)置等內(nèi)容作出詳細(xì)規(guī)定，保持村務(wù)監(jiān)督委員會獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，保障監(jiān)督公正有力。再次，建立協(xié)商、聯(lián)動監(jiān)督、線索移送等制度，加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會與其他監(jiān)督主體（紀(jì)檢監(jiān)察等）之間的有效銜接和協(xié)同合作，增強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會的權(quán)威性。最后，加大縣級巡查組對村級組織的巡察力度，推動構(gòu)建“縣—鄉(xiāng)—村”聯(lián)動巡查格局，充分發(fā)揮政治巡查的利劍和震懾作用。此外，還要強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督人才隊伍建設(shè)。在人員選拔和培養(yǎng)上，必須堅持公平公正原則，由村民大會或村民代表大會選舉，避免村務(wù)監(jiān)督委員會與村“兩委”人員交叉任職現(xiàn)象，同時加強(qiáng)監(jiān)督人員的專業(yè)技能、職業(yè)道德、法律知識的培訓(xùn)，提升村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督能力。

（四）筑牢鄉(xiāng)村反腐的制度之本

法律是治國之重器，良法是善治之前提。從我國反腐進(jìn)程來看，當(dāng)前村干部“微腐敗”治理工作已進(jìn)入攻堅階段，迫切需要健全和完善懲治和預(yù)防腐敗體系，加強(qiáng)反腐敗國家立法。而且從各國腐敗治理經(jīng)驗(yàn)來看，世界上很多清廉指數(shù)排名靠前的國家，無一例外都制定了嚴(yán)格的反腐敗法律法規(guī)，如新加坡的《防治貪污賄賂法》《沒收貪污賄賂利益法》等。因此，我國村干部“微腐敗”治理要有長遠(yuǎn)眼光，堅持依法治理，借鑒古今中外反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)的有益做法，健全反腐敗法律法規(guī)，提高村干部腐敗成本，扎緊防治腐敗的制度籠子，讓反腐敗法律制度剛性運(yùn)行。一是加強(qiáng)反腐敗國家立法，整合現(xiàn)有的反腐敗法律規(guī)定，健全反腐敗單行法律和配套法規(guī)，不斷更新反腐敗的法規(guī)范圍和懲罰措施，將腐敗程度分為幾個等級，根據(jù)官員腐敗等級作出明確的處罰規(guī)定，包括刑事處罰、行政處罰和經(jīng)濟(jì)處罰。二是完善行政問責(zé)制度和辦法，明確規(guī)定村干部的問責(zé)主體、程序、權(quán)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)等，確保權(quán)責(zé)匹配，推動行政問責(zé)法制化、制度化和標(biāo)準(zhǔn)化，切實(shí)加大對村干部的監(jiān)督問責(zé)力度。