鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度研究

胡喬煙，冀 雪，付云楚旋，蘭 薇，沈子龍

（北方民族大學(xué)，寧夏 銀川 750000）

1 前言

我國(guó)是一個(gè)人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家，人民是國(guó)家的主人，所以如今推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)和依法治國(guó)戰(zhàn)略，需要我們進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)。而鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度在我國(guó)的公共法律服務(wù)體系也起到了重要作用，為我國(guó)的鄉(xiāng)村振興給予了法治的保障，并推動(dòng)鄉(xiāng)村法治建設(shè)。鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛推行，也取得了一定的成效。2018年以來(lái)，固原市司法局圍繞“打好脫貧富民決勝戰(zhàn)”中心工作，按照《關(guān)于開(kāi)展一村（社區(qū)）一法律顧問(wèn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》和《自治區(qū)司法廳關(guān)于開(kāi)展一村（社區(qū)）一法律顧問(wèn)工作方案》要求，對(duì)此積極落實(shí)，組織實(shí)施，并努力推進(jìn)一村（社區(qū)）一法律顧問(wèn)工作，取得了顯著成效。鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度在固原進(jìn)行了實(shí)施，該制度在促進(jìn)鄉(xiāng)村的法治建設(shè)上和滿(mǎn)足村民對(duì)法律服務(wù)的需求上起到了建設(shè)性的作用。

2 固原市鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度覆蓋情況和現(xiàn)狀分析

固原市下轄五個(gè)縣（區(qū)），62個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個(gè)街道辦事處，860個(gè)村（社區(qū)）。為確保一村（社區(qū)）一法律顧問(wèn)制度的有效實(shí)施，我局嚴(yán)格按照司法廳的要求，結(jié)合我市實(shí)際，將161名律師合理配備到全市860個(gè)行政村（社區(qū)），實(shí)現(xiàn)了一村（社區(qū)）一法律顧問(wèn)工作全覆蓋。截至目前，建立村（社區(qū)）法律顧問(wèn)數(shù)860個(gè)，覆蓋率達(dá)100%；建立村（社區(qū)）微信服務(wù)群291個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及縣級(jí)公共法律服務(wù)微信群15個(gè)，一村（社區(qū)）一法律顧問(wèn)工作贏(yíng)得了基層組織和群眾的贊賞和歡迎。

通過(guò)固原市鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度覆蓋情況及實(shí)際調(diào)研狀況分析，該制度在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐上存在一定的積極和消極因素。第一，隨著我國(guó)鄉(xiāng)村法治化建設(shè)的不斷向前推進(jìn)發(fā)展，與此同時(shí)村民們的法治意識(shí)也隨之在不斷地加強(qiáng)，這同時(shí)也反映出人民對(duì)法律服務(wù)的需求也會(huì)不斷地隨之增加，絕大多數(shù)的人對(duì)法律顧問(wèn)的存在是認(rèn)可的，對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度更是保持積極態(tài)度。第二，鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度的落實(shí)情況并不可觀(guān)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)發(fā)揮的積極性并不高。第三，鄉(xiāng)村法律制度并不能為大眾所熟知，體現(xiàn)了其宣傳力度的不足。雖然基本實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度的全覆蓋，但是仍然存在著一些問(wèn)題，缺乏配套的相關(guān)機(jī)制，無(wú)法提高法律顧問(wèn)的積極性激發(fā)動(dòng)力，且宣傳不夠推動(dòng)緩慢，使鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度停滯不前，從而導(dǎo)致村民對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)這一制度知之甚少，不利于鄉(xiāng)村法治建設(shè)的進(jìn)一步向前發(fā)展。

3 固原市鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度現(xiàn)存問(wèn)題分析

通過(guò)對(duì)固原市的調(diào)查分析，鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度在固原市的運(yùn)行并未發(fā)揮其最大的作用，此需要進(jìn)一步對(duì)其進(jìn)行改進(jìn)使其得到提升。對(duì)此現(xiàn)存的在制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行上的問(wèn)題是目前需要解決的。

3.1 制度設(shè)計(jì)

（1）鄉(xiāng)村法律沒(méi)有形成一個(gè)完整的制度框架，設(shè)計(jì)單薄。而制度之間應(yīng)該是緊密相連，可以相互作用的一個(gè)聯(lián)系的整體，具有內(nèi)在聯(lián)系的系統(tǒng)。而固原市在配套措施上并沒(méi)有進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化，在保障、評(píng)估以及監(jiān)督機(jī)制上存在缺失，使其沒(méi)有形成一個(gè)完整的系統(tǒng)，對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度的進(jìn)一步發(fā)展存在阻礙。

（2）該制度設(shè)計(jì)理論性較高，多是原則性規(guī)范，實(shí)際操作性不高。突出表現(xiàn)如下：一，關(guān)于法律顧問(wèn)的權(quán)責(zé)屬性，僅僅籠統(tǒng)歸結(jié)鄉(xiāng)村法治基層建設(shè)以及需要提供法律幫助的村民提供意見(jiàn)，進(jìn)行法律宣傳與法律咨詢(xún)，指導(dǎo)人民各類(lèi)相關(guān)事項(xiàng)的法律服務(wù)等，大規(guī)范難以概括小問(wèn)題，造成了一定的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐困難。一旦職責(zé)模糊，責(zé)任不明確，使得制度的實(shí)踐性有了現(xiàn)實(shí)困難，最終必會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度普及度下降，普及難度增高，遏制制度發(fā)展的積極性。我們需要知道的是，制度發(fā)展離不開(kāi)互助性的持續(xù)發(fā)展，這就要求鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度要順應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展的規(guī)律，但現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐中存在著對(duì)法律顧問(wèn)的職責(zé)界限模糊，對(duì)法律顧問(wèn)的服務(wù)范圍進(jìn)行擴(kuò)大、服務(wù)職責(zé)與服務(wù)項(xiàng)目，無(wú)疑是加劇了法律顧問(wèn)制度中營(yíng)利性質(zhì)和公益性質(zhì)的矛盾。此外也會(huì)因?yàn)槁氊?zé)不明這一問(wèn)題，而對(duì)自己的既定義務(wù)進(jìn)行推諉，最終使制度本末倒置，無(wú)法得出預(yù)想結(jié)果。第二，對(duì)于鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)的工作需要進(jìn)行評(píng)定，雖然通過(guò)各項(xiàng)打分制的標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)考核制度看起來(lái)清晰明確，但在實(shí)踐中評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于籠統(tǒng)，致使該規(guī)定時(shí)而流于形式。

（3）制度上欠缺本地區(qū)民族特色的創(chuàng)新性規(guī)定。為學(xué)習(xí)東部發(fā)達(dá)地區(qū)法律公共服務(wù)體系的經(jīng)驗(yàn)，18年1月15～18日，固原市司法局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和法援中心負(fù)責(zé)人赴浙江省溫州市學(xué)習(xí)，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)考察，實(shí)地面對(duì)面交流、公開(kāi)研討會(huì)等形式形成了工作思路和共識(shí)，為推進(jìn)固原市公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)提供了借鑒。但結(jié)合現(xiàn)實(shí)實(shí)踐來(lái)看，寧夏回族自治區(qū)農(nóng)村相較于東部沿海城市比自然環(huán)境惡劣，村子較為封閉，基層組織建設(shè)不完善，信息相對(duì)落后，人民法律意識(shí)平均淡薄，外出打工人員較多，地區(qū)流動(dòng)性不強(qiáng)，地區(qū)之間發(fā)展不平衡，少數(shù)民族人口占比大，由此能看出固原市鄉(xiāng)村建設(shè)的復(fù)雜性。所以，鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)的制度設(shè)計(jì)上不能盲目效仿先進(jìn)技術(shù)，更要實(shí)地考察民情民生，結(jié)合當(dāng)?shù)厝丝诮逃潭群吞厥馕幕忍攸c(diǎn)，打造出寧夏特色。從全國(guó)現(xiàn)下推行的鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度來(lái)看，我們很明顯地能得出結(jié)論，制度設(shè)計(jì)方面全國(guó)統(tǒng)一不肯跨出舒適圈，存在著理論上的高度相似性，各個(gè)地區(qū)盲目效仿，缺乏現(xiàn)實(shí)思考，甚少與實(shí)踐相結(jié)合，制度設(shè)計(jì)上缺少符合各個(gè)地區(qū)的創(chuàng)造性特色，很難突破一些制度上的本身弊病，導(dǎo)致制度推進(jìn)速度滯后，長(zhǎng)此以往惡性循環(huán)。

3.2 現(xiàn)實(shí)制度上的運(yùn)行障礙

（1）固原市的財(cái)政資金存在不足，無(wú)法完全支撐起法律服務(wù)。我們的社會(huì)正處于一個(gè)知識(shí)付費(fèi)的時(shí)代，法律工作者所提供服務(wù)的有償性及市場(chǎng)性，是律師行業(yè)存續(xù)和發(fā)展的基礎(chǔ)，同時(shí)社會(huì)的發(fā)展也離不開(kāi)法律工作者的支持。因此，政府必須為此付出一定的支出購(gòu)買(mǎi)法律工作者的知識(shí)與法律服務(wù)，這不僅是鄉(xiāng)村法律制度的前提條件，也是維護(hù)該制度長(zhǎng)期持續(xù)真正造福人民的關(guān)鍵性因素。由于財(cái)政資金短缺，未將一定的公共法律服務(wù)制度建設(shè)產(chǎn)生的費(fèi)用支出納入地區(qū)賬目預(yù)算，法律顧問(wèn)經(jīng)費(fèi)來(lái)源無(wú)法保障，有一定的不穩(wěn)定性。根據(jù)《固原市人民政府辦公室關(guān)于開(kāi)展一村（社區(qū)）一法律顧問(wèn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》（固政辦發(fā)〔2018〕41號(hào)）文件要求，“采取購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)或者財(cái)政支出補(bǔ)貼的方式，每年對(duì)各個(gè)村或社區(qū)出納五千元使用經(jīng)費(fèi)”，但至今未能落實(shí)，導(dǎo)致村級(jí)法律顧問(wèn)發(fā)揮作用的積極性不高。法律服務(wù)工作者在實(shí)踐活動(dòng)中往往需要付出大量人力物力及時(shí)間成本，其中產(chǎn)生的資費(fèi)和報(bào)酬是維系高強(qiáng)度工作任務(wù)的原動(dòng)力，否則該制度很難達(dá)到預(yù)期效果。寧夏回族自治區(qū)在地理位置與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上屬欠發(fā)達(dá)的內(nèi)陸省份，鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)多承擔(dān)的是公益性服務(wù)，經(jīng)濟(jì)的限制導(dǎo)致了開(kāi)展法律服務(wù)的積極性不足。

（2）寧夏回族自治區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)整體落后，為鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度普及增大了運(yùn)行成本和維護(hù)要求。本省大多數(shù)鄉(xiāng)村屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村，經(jīng)濟(jì)落后，有的甚至處于貧困狀態(tài)。地理環(huán)境影響，客觀(guān)上加大了鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)的工作難度和成本，以至于法律顧問(wèn)下鄉(xiāng)開(kāi)展法律服務(wù)需要克服交通障礙，也要面臨著知識(shí)共通的困難。當(dāng)運(yùn)行成本過(guò)大又無(wú)法得到正比的回報(bào)，法律顧問(wèn)對(duì)工作任務(wù)呈消極，不作為的態(tài)度便不可避免地滋生，長(zhǎng)此以往對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度的運(yùn)行會(huì)帶來(lái)更多的不利后果。

（3）農(nóng)村地區(qū)觀(guān)念相對(duì)較落后。在我國(guó)農(nóng)村“倫理價(jià)值的傳統(tǒng)觀(guān)念逐漸被現(xiàn)代契約所取代，傳統(tǒng)的熟人鄉(xiāng)村模式正在瓦解”[1]。但相比較于東部發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，落后的經(jīng)濟(jì)，閉塞的信息，使得傳統(tǒng)“熟人社會(huì)”的結(jié)構(gòu)更慢地在西部地區(qū)瓦解，村民的心理態(tài)度保守性仍然較高。當(dāng)被問(wèn)到首先會(huì)用什么方式解決不可調(diào)和的矛盾時(shí)，有將近30%的受訪(fǎng)者選擇置之不理或者默不作聲，還有10%的受訪(fǎng)者選擇了打架、武力解決或者直接上訪(fǎng)的方式。思考其中本質(zhì)的原因，大部分受訪(fǎng)者認(rèn)為，用法律資源維護(hù)權(quán)益成本頗高、對(duì)司法程序的不熟悉以及怕麻煩、擔(dān)心解決糾紛的效果不佳，也有少部分受訪(fǎng)者擔(dān)心法院裁判結(jié)果并不足夠公正。這顯現(xiàn)出村民關(guān)于法治的認(rèn)識(shí)還遠(yuǎn)不及建設(shè)法治鄉(xiāng)村需要的水平。鄉(xiāng)村法治建設(shè)不健全的方面仍需完善：第一，要大力進(jìn)行法治宣傳，逐漸消除村民對(duì)法律的偏見(jiàn)和誤解；第二，發(fā)展完善的公共法律服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)的平等化，極大地縮小城鄉(xiāng)差距，提高村民獲得法律服務(wù)的機(jī)會(huì)；第三，改善基層司法環(huán)境的現(xiàn)狀，提高司法的公正性，提高基層群眾心目中的司法權(quán)威性。

（4）鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)服務(wù)質(zhì)量參差不齊，鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)的法律服務(wù)水平不一致，有待提高。由于法學(xué)學(xué)習(xí)方向的區(qū)分，使得律師與法律服務(wù)工作者并不精通所有的法律，他們有自己擅長(zhǎng)的方向和專(zhuān)業(yè)，加上律師與律師之間的水平和素質(zhì)差距，通過(guò)行政通知，指派律師和法律服務(wù)者與各鄉(xiāng)村簽約，不利于法律服務(wù)的市場(chǎng)化，致使一些對(duì)國(guó)家關(guān)于農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村問(wèn)題了解不多，關(guān)于此方面的糾紛接觸不多或者是經(jīng)驗(yàn)較少、業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)的律師擔(dān)任鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)，會(huì)影響鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度實(shí)施的質(zhì)量

4 法治鄉(xiāng)村視野下鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度完善措施

加強(qiáng)法律服務(wù)和法治保障是解決“三農(nóng)”問(wèn)題、維護(hù)農(nóng)民的權(quán)利與利益、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。而這些都離不開(kāi)法治鄉(xiāng)村的建設(shè)。鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度就是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的支撐點(diǎn)。在法治鄉(xiāng)村的建設(shè)背景下，固原市鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度可以從下面幾個(gè)側(cè)重點(diǎn)加以完善：

4.1 完善法律顧問(wèn)機(jī)制，打造特色法律援助平臺(tái)

法律顧問(wèn)是指為公民法人供應(yīng)法律服務(wù)換取報(bào)酬為目的的具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人員。委托方和受托方基于意思自治的志愿選擇來(lái)選擇法律顧問(wèn)，法律顧問(wèn)通過(guò)提供法律服務(wù)獲得勞動(dòng)報(bào)酬。目前我國(guó)鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度的本質(zhì)屬性是由政府主導(dǎo)、自上而下的資源配置，為提升鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)工作的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)“有形覆蓋”向“有效覆蓋”的轉(zhuǎn)變，“組織覆蓋”向“工作覆蓋”的轉(zhuǎn)變，切實(shí)提高基層管理法制化的水平，最大程度地完善鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度的運(yùn)作，市司法局通過(guò)指派鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)辦理本轄區(qū)法律援助案件，督促各縣司法局發(fā)揮本村法律顧問(wèn)作用，最大限度地調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)參與基層治理的積極性，例如村居民申請(qǐng)法律援助時(shí)，在不違反利益沖突審查制度的情況下，優(yōu)先指派受援人所在鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)處辦理。各縣司法局要把鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)聘請(qǐng)為鄉(xiāng)村調(diào)委會(huì)人民調(diào)解員，為鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)參與轄區(qū)內(nèi)矛盾糾紛化解、開(kāi)展村“兩委”干部和調(diào)解員培訓(xùn)等工作提供便利條件。為持續(xù)深化提升“助力精準(zhǔn)脫貧，免費(fèi)為老百姓打官司”的固原特色法律援助品牌，全市各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)積極組織引導(dǎo)有關(guān)專(zhuān)業(yè)人員為鄉(xiāng)村等基層組織提供法律服務(wù)并取得了初步成效。

4.2 做好一村一法律顧問(wèn)建設(shè)，建造完整協(xié)調(diào)的制度體系

鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度有效運(yùn)行，需要形成完備協(xié)調(diào)的制度體系。建立健全一村一法律顧問(wèn)工作制度，規(guī)范鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)工作，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)在服務(wù)鄉(xiāng)村發(fā)展、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、促進(jìn)基層社會(huì)治理的職能作用。第一步是確保人員配置，市司法局結(jié)合律師參與公共法律服務(wù)建設(shè)試點(diǎn)工作，綜合律師隊(duì)伍狀況和各村工作實(shí)際，按照鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)比例，對(duì)全市律師資源進(jìn)行整合并合理配置，各縣司法局要根據(jù)市司法局的安排，堅(jiān)持延續(xù)歷史、方便鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)的原則，負(fù)責(zé)做好轄區(qū)所有鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)的配置工作，確保鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)全覆蓋。對(duì)已經(jīng)聘請(qǐng)擔(dān)任鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)的律師且經(jīng)調(diào)整后該律師仍在本縣的，可以續(xù)聘，經(jīng)調(diào)整后不在本縣的，要做好工作對(duì)接和人員重新配置。對(duì)法律問(wèn)題多發(fā)的鄉(xiāng)村，要選派大局意識(shí)強(qiáng)、政治和法律業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的律師，特別是要派駐黨員律師擔(dān)任鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)。在制度運(yùn)行中建立完備的制度框架，包括運(yùn)行機(jī)制、保障機(jī)制、評(píng)估機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制和協(xié)調(diào)的制度體系，這不僅要求完善制度內(nèi)部各項(xiàng)機(jī)制的協(xié)調(diào)，也要求鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度與其他制度之間的銜接和統(tǒng)籌工作的完善，避免職責(zé)不清、內(nèi)容重復(fù)而造成的資源浪費(fèi)和效率低下的情況出現(xiàn)。

4.3 堅(jiān)持伸縮性、靈活性原則

鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度設(shè)計(jì)應(yīng)與本村經(jīng)濟(jì)并行發(fā)展，相輔相成，根據(jù)不同鄉(xiāng)村差異合理變通。因此制度設(shè)計(jì)上要與地方特色相貼合。忌諱無(wú)腦盲目搬運(yùn)體系制度，不綜合考慮多方因素。寧夏回族自治區(qū)是具有民族特色的自治地方。千百年來(lái)的生生不息創(chuàng)造了獨(dú)一無(wú)二的民俗文化與傳統(tǒng)特色，因材施教，因地制宜，自然也要對(duì)應(yīng)其特色經(jīng)濟(jì)文化制定出合理可行的運(yùn)作制度。尊重少數(shù)民族地方宗教信仰和民俗文化一直是我國(guó)民族政策不可缺失的一環(huán)，這不僅是對(duì)少數(shù)民族特色的保護(hù)，更是社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)治久安的必經(jīng)之路。以上種種可以說(shuō)明在固原市鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度建設(shè)中，我們不僅要關(guān)注基層組織的帶頭作用，更重要的是在民族傳統(tǒng)與制度設(shè)計(jì)間確定最完美的平衡點(diǎn)，在國(guó)家法律法規(guī)的體系框架內(nèi)充分體現(xiàn)民族特色。因此，在鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度團(tuán)隊(duì)人才選用時(shí)，我們可以?xún)?yōu)先考慮本民族抑或是對(duì)當(dāng)?shù)孛袼孜幕幸欢私獾姆晒ぷ髡?，從根源上提高該制度在?shí)操上的可控與效率。

5 結(jié)語(yǔ)

充分發(fā)揮法律服務(wù)在建設(shè)社會(huì)主義鄉(xiāng)村中的職能作用，引導(dǎo)和鼓勵(lì)法律服務(wù)隊(duì)伍面向鄉(xiāng)村開(kāi)展法律幫扶、提供法律服務(wù)。促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、構(gòu)建和諧鄉(xiāng)村，同時(shí)為維護(hù)困難村民合法權(quán)益服務(wù)。