地方政府績效評(píng)估的公民參與研究

內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué) 仝正鑫，郭寶亮

政府績效評(píng)估是指通過科學(xué)系統(tǒng)的評(píng)估機(jī)制，對(duì)各級(jí)政府職能部門及管理人員的履職能力、作出的行政決策、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)目標(biāo)的過程以及績效考評(píng)結(jié)果的有效性和社會(huì)反響的評(píng)估。20世紀(jì)70年代“新公共管理”運(yùn)動(dòng)逐漸在西方各國興起，該運(yùn)動(dòng)開始為政府建立科學(xué)規(guī)范的績效評(píng)估制度。最初，其目的在于提高地方政府部門對(duì)公共事務(wù)管理的效率，進(jìn)而提升地方政府的執(zhí)政水平。隨著理論與實(shí)踐的不斷完善，地方政府績效評(píng)估逐步開始有所側(cè)重，世界各國開始將公民參與作為政府績效評(píng)估中重要的一環(huán)。公民是政府部門提供公共服務(wù)的直接受益群體，因此公民參與地方政府績效評(píng)估既是地方政府績效評(píng)估體制建設(shè)的需要，也是提升地方政府績效、強(qiáng)化地方政府效能的有效手段。所以近些年我國地方政府逐步將公民參與納入政府績效評(píng)估的工作中。

一、公民參與地方政府績效評(píng)估的探索與創(chuàng)新

首先，從評(píng)估主體來看，我國地方政府績效評(píng)估的方式在20世紀(jì)80年代主要以政府部門主導(dǎo)，不涉及公民參與。這一階段也稱為目標(biāo)責(zé)任制階段，這一階段以提升政府效率及工作質(zhì)量為目標(biāo)，但由于是初步實(shí)踐，并沒有構(gòu)成完整的績效評(píng)估體系，所以沒有達(dá)到地方政府績效評(píng)估的預(yù)期效果。至20世紀(jì)90年代，隨著我國政府績效評(píng)估在理論層面的不斷深化，在各級(jí)政府不斷地摸索實(shí)踐中，以效能建設(shè)為中心逐漸引領(lǐng)了我國政府績效管理工作，強(qiáng)化民主監(jiān)督，重視公民意見，強(qiáng)調(diào)從公民的實(shí)際需求出發(fā)。進(jìn)入21世紀(jì)，通過實(shí)踐中不斷地探索創(chuàng)新，我國地方政府績效評(píng)估的模式不再局限于政府內(nèi)部主導(dǎo)，地方政府將“滿足公眾的需要，提高公眾的滿意度”作為績效評(píng)估的新目標(biāo)[1]，公民參與地方政府績效評(píng)估的重要性越來越顯著。在各地方政府的不斷探索實(shí)踐下，我國由以政府內(nèi)部評(píng)估為主的單一評(píng)估方式逐步向多元化主體參與的評(píng)估方式轉(zhuǎn)變，普通市民、專家學(xué)者、各類企業(yè)及其內(nèi)部人員、相關(guān)第三方組織等都參與其中，強(qiáng)化了公民與地方政府之間多層次多角度的互動(dòng)。

其次，從評(píng)估方式來看，自1999年珠海市開創(chuàng)了“萬人評(píng)議政府”活動(dòng)的先河以來，類似活動(dòng)在各地紛至沓來，評(píng)估方式在不斷的實(shí)踐過程中更為全面、立體。公民參與地方政府績效評(píng)估的方式隨著社會(huì)發(fā)展而不斷豐富創(chuàng)新，由最初的入戶調(diào)查、電話調(diào)查，到利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開展的網(wǎng)絡(luò)問卷、在線論壇等。2004年，甘肅省政府委托蘭州大學(xué)成立的“中國地方政府績效評(píng)價(jià)中心”負(fù)責(zé)實(shí)施績效評(píng)估工作，這種引入第三方評(píng)估的新模式由體制內(nèi)評(píng)估轉(zhuǎn)變?yōu)轶w制外評(píng)估，由自上而下式評(píng)估轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露鲜降脑u(píng)估，借助高校的人才資源，開創(chuàng)了地方政府績效評(píng)估工作引入第三方評(píng)議機(jī)構(gòu)的先河，具有深遠(yuǎn)的意義。2006年，青島市開始應(yīng)用計(jì)算機(jī)輔助電話調(diào)查( CATI) 的評(píng)估手段，對(duì)傳統(tǒng)的電話調(diào)查結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進(jìn)行改進(jìn)，大大提高了評(píng)估工作的效率。隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的演進(jìn)，網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍逐步加大，無論是網(wǎng)絡(luò)問卷還是在線論壇，都借助著互聯(lián)網(wǎng)這個(gè)中間平臺(tái)來便捷公民參與地方政府績效評(píng)估工作。2016年，廈門市地方政府通過網(wǎng)上調(diào)查問卷的方式，讓公民參與到地方政府各部門工作的評(píng)議活動(dòng)中。此外，根據(jù)各地區(qū)發(fā)展情況不同，評(píng)估方式還包括座談會(huì)、訪談、熱線電話以及投訴信箱等。從評(píng)估方式的不斷創(chuàng)新發(fā)展來看，地方政府愈加注重評(píng)估方式的科學(xué)性和合理性，強(qiáng)化公民參與評(píng)估工作的監(jiān)督權(quán)，使評(píng)估工作更加透明化、規(guī)范化。

近年來，我國地方政府對(duì)公民參與績效評(píng)估工作進(jìn)行不斷地探索與創(chuàng)新，公民作為績效評(píng)估的主體地位不斷提高，公民參與的渠道不斷增多，形式也不斷豐富。由此可見，地方政府逐漸將公民參與作為績效評(píng)估的重要考量指標(biāo)。

二、公民參與地方政府績效評(píng)估的困境

我國公民參與地方政府績效評(píng)估工作取得了一定的進(jìn)展，但目前仍然處于公民“有限參與階段”，地方政府對(duì)于公民參與政府績效評(píng)估的制度建設(shè)、信息公開等方面還有所欠缺，公民自身的參與能力與參與意識(shí)也不能滿足政府績效評(píng)估的需要等諸多因素都影響著公民參與地方政府績效評(píng)估的工作，致使公民參與地方政府績效評(píng)估無法發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

（一）公民參與政府績效評(píng)估的制度待健全，法律保障體系待完善

我國《憲法》中明文規(guī)定“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理國家事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)”，但僅僅依據(jù)憲法當(dāng)中原則性的規(guī)定不能夠解決實(shí)踐中的具體問題，需要有與其配套的法律法規(guī)的具體規(guī)定。目前，我國尚未出臺(tái)關(guān)于政府績效評(píng)估的相關(guān)法律法規(guī)，所以地方政府績效評(píng)估工作無法達(dá)到理想的效果。甚至在公民參與評(píng)估過程中，地方政府相關(guān)行為缺乏依據(jù)，使得評(píng)估工作雜亂無章，評(píng)估結(jié)果也受到影響。盡管目前各省市開展不同程度的績效評(píng)估制度監(jiān)督工作，但是在具體實(shí)施的過程中，因各地區(qū)之間發(fā)展存在差異，進(jìn)而導(dǎo)致各地區(qū)做法不盡相同，沒有統(tǒng)一的參考標(biāo)準(zhǔn)，無法就統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)具體問題具體分析，并結(jié)合實(shí)地特點(diǎn)進(jìn)行評(píng)估活動(dòng)。這使得一些地方政府在實(shí)際開展公民參與政府績效評(píng)估的工作和活動(dòng)中具有較大主觀隨意性，部分地方政府官員還存在著鉆法律漏洞，對(duì)評(píng)估程序進(jìn)行“個(gè)別調(diào)整”的現(xiàn)象。

（二）政府績效評(píng)估的信息公開透明度低，公民了解政府信息有限

政府信息公開是公民參與地方政府績效評(píng)估工作的重要基礎(chǔ)，只有獲取充足的績效評(píng)估信息，公民才能充分理解地方政府的工作，從而增加公民參與地方政府績效評(píng)估的主動(dòng)性。而在公民參與的政府績效評(píng)估過程中，地方政府掌握著大量信息，公民個(gè)體獲取相關(guān)信息的能力有限，政府績效評(píng)估過程中復(fù)雜的信息無法為公民較為全面地掌握，因此經(jīng)常出現(xiàn)信息不對(duì)稱的情況，進(jìn)而地方政府無法切實(shí)保證公民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。雖然在2008年我國出臺(tái)實(shí)施《政府信息公開條例》，但條例并未明確規(guī)定地方政府必須公開有關(guān)政府績效評(píng)估的信息，這使得實(shí)踐中部分地方政府信息公開的質(zhì)量不高，公開的內(nèi)容局限于形式上一些規(guī)定和部分?jǐn)?shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，使相關(guān)績效信息的公開流于形式。更有部分地方政府對(duì)選擇公開的內(nèi)容“避重就輕”，僅公開“好”的結(jié)果，而選擇性不公開其他評(píng)估內(nèi)容，甚至可能會(huì)歪曲或憑空捏造信息，進(jìn)而影響公眾的選擇和判斷。公民亟待知曉的信息依然處于密封的狀態(tài)，必然導(dǎo)致公民參與渠道窄、秩序差、效率低的后果。

（三）公民參與地方政府績效評(píng)估自身因素的制約

首先，公民的參與意識(shí)薄弱。一方面，因受中國幾千年“官本位”傳統(tǒng)觀念的影響，并未對(duì)政府工作進(jìn)行評(píng)議有較高的積極性，根深蒂固的傳統(tǒng)觀念使得公民更多傾向于對(duì)權(quán)威的服從，將自己視為被統(tǒng)治者，很難意識(shí)到自己在社會(huì)中的主體地位和應(yīng)有的權(quán)利與責(zé)任。另一方面，公民在參與地方政府的績效評(píng)估工作上具有隨意性，大多公民認(rèn)為參與政府績效評(píng)估工作與其切身利益并沒有太大關(guān)系，不愿在此花費(fèi)時(shí)間成本去參與評(píng)估工作，甚至產(chǎn)生“搭便車”心理，認(rèn)為即使自己不參與也會(huì)有人參與。

其次，公民的參與能力不足。公民參與能力既包括公民對(duì)地方政府工作行為的理解和判斷能力，公民與地方政府之間的溝通能力。而地方政府的績效評(píng)估工作是涉及各種領(lǐng)域，具有復(fù)雜性和系統(tǒng)性，在客觀上對(duì)公民參與地方政府績效評(píng)估工作提出了更高的能力要求，公民不僅要具有積極的參與意識(shí)，也要有基本的專業(yè)知識(shí)素養(yǎng)。我國幅員遼闊，教育水平參差不齊，多數(shù)公民缺乏基本的專業(yè)知識(shí)素養(yǎng)，對(duì)政府的職能和行為等基礎(chǔ)知識(shí)缺乏了解，在對(duì)相關(guān)概念理解甚少的前提下，公民參與的熱情逐漸下降，由此造成“心有余而力不足”的現(xiàn)象，致使公民參與效率低，甚至造成了增加行政成本等后果。

最后，公眾參與的組織化程度偏低。由于公民個(gè)人參與地方政府績效評(píng)估工作的被動(dòng)性、隨意性，在參與地方政府績效評(píng)估過程中通常需要借助組織的力量。單個(gè)公民參與方式會(huì)受到很多限制，參與積極性也大打折扣，因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)的知識(shí)背景和基礎(chǔ)了解，沒有正確的方向引導(dǎo)，即使參與了評(píng)估工作，對(duì)于考核結(jié)果的客觀性也有待考量。目前我國已有的公民參與績效評(píng)估的組織基本上是由政府扶持成立的，具有鮮明的行政色彩，不具有廣大公民的代表性，缺乏相應(yīng)的組織勢必會(huì)造成公眾的參與規(guī)模小、效率低等問題。

三、公民參與地方政府績效評(píng)估的改進(jìn)與加強(qiáng)

公民參與地方政府績效評(píng)估的發(fā)展是不斷持續(xù)的過程，要改變我國公民“有限參與階段”的局面還需要地方政府在績效評(píng)估的實(shí)踐中不斷完善，不僅需要健全相關(guān)法律法規(guī)制度，加強(qiáng)政府信息公開的透明度，還要通過各種途徑提高公民參與的意識(shí)與能力。

（一）健全公民參與制度體系，推進(jìn)公民參與相關(guān)法律的完善

目前我國沒有統(tǒng)一規(guī)范公民參與地方政府績效評(píng)估的實(shí)體法和程序法，而健全的法律法規(guī)和制度保障能夠使地方政府更加有效地開展公民參與績效評(píng)估工作，借助法律的明文規(guī)定可以保證公民參與有法可依、有序進(jìn)行。公民參與績效評(píng)估的制度化、法制化能進(jìn)一步達(dá)到激勵(lì)、約束政府部門的目的。

在實(shí)體法方面，首先要通過立法明確公民在政府績效評(píng)估中的主體地位，強(qiáng)化公民的“主人翁”意識(shí)。其次要確保公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開相關(guān)政務(wù)信息，并將評(píng)估結(jié)果及時(shí)反饋給公民。在程序法方面，應(yīng)當(dāng)對(duì)公民參與地方政府績效評(píng)估的前期準(zhǔn)備工作、評(píng)價(jià)方式、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋等方面作出具體的規(guī)定，同時(shí)也要考慮到實(shí)踐中各地區(qū)之間的差異，鼓勵(lì)各級(jí)地方政府因地制宜制定地方性規(guī)章等。

（二）促進(jìn)政府信息公開合理化，提高政府信息公開透明度。

地方政府作為公共事業(yè)管理的核心，便于掌握大量系統(tǒng)且完整的信息資源，而公民作為地方政府公共服務(wù)接受者，獲取的績效信息往往是不夠全面、具體的。因此，地方政府有必要將相關(guān)績效信息的全面公開披露作為公民參與地方政府績效評(píng)估的前置環(huán)節(jié)，將公民獲取績效信息的知情權(quán)落到實(shí)處。

具體而言，地方政府應(yīng)予公開的績效評(píng)估信息主要包括評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估過程以及最終評(píng)估結(jié)果及相關(guān)反饋信息等，其中評(píng)估內(nèi)容包括績效評(píng)估的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估流程、具體工作內(nèi)容等，評(píng)估內(nèi)容的公開為公民及時(shí)掌握政府日常工作及服務(wù)內(nèi)容等信息提供了便利，有利于公民積極提出相關(guān)建議和意見。在評(píng)估過程中，加強(qiáng)對(duì)實(shí)時(shí)的階段性評(píng)估結(jié)果的公開，并且按期公示相關(guān)評(píng)估指標(biāo)及數(shù)據(jù)，增加公民對(duì)地方政府評(píng)估工作的了解，便于公民及時(shí)反饋在評(píng)估工作中發(fā)現(xiàn)的問題。而地方政府在績效評(píng)估結(jié)果的公開過程中，不能僅公示最終結(jié)果，還要及時(shí)公開完善措施，由此推動(dòng)公民積極參與地方政府績效評(píng)估工作。

（三）培養(yǎng)公民參與意識(shí)，提高公民參與能力

首先，公民要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“官本位”的觀念，充分認(rèn)識(shí)到自身的主體地位，樹立權(quán)利意識(shí)，培育參與理念。地方政府要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政管理理念，樹立責(zé)任政府、服務(wù)政府的意識(shí)，積極引導(dǎo)公民參與績效評(píng)估工作，通過新聞媒體等宣傳手段讓公民意識(shí)到自身對(duì)政府評(píng)估工作的重要性，以及政府績效與公民個(gè)人的關(guān)聯(lián)性，以地方政府與公民之間的良性互動(dòng)推動(dòng)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

其次，公民參與能力的提高，對(duì)推進(jìn)地方政府績效評(píng)估中公民的有序參與起著不可或缺的作用。各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)績效評(píng)估相關(guān)知識(shí)的宣傳，通過舉辦有關(guān)公民參與政府績效評(píng)估專業(yè)技能知識(shí)培訓(xùn)、講座等學(xué)習(xí)活動(dòng)，提高公民對(duì)于相關(guān)專業(yè)技能知識(shí)的認(rèn)知程度，使公民對(duì)政府績效評(píng)估有比較清楚的了解和認(rèn)識(shí)。此外，地方政府應(yīng)當(dāng)積極開展公民參與績效評(píng)估的工作，使公民在參與的實(shí)踐中不斷積累經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)踐中將理論結(jié)合起來，從而提高公民參與能力。

最后，提升公民參與的組織化程度，加強(qiáng)社會(huì)中介組織的建設(shè)。公民以個(gè)人身份參與地方政府績效評(píng)估工作的影響力往往較小，因此需要提高公民組織化程度，借助民間團(tuán)體組織和非政府組織的力量來發(fā)表意見。中介組織一般具有較公民個(gè)人更為扎實(shí)的技術(shù)功底，其組成人員往往具有過硬的專業(yè)素質(zhì)，社會(huì)中介組織的獨(dú)立性和專業(yè)性可以增強(qiáng)政府績效評(píng)估過程和結(jié)果的客觀性、科學(xué)性。除此之外，中介組織能夠?qū)Φ胤秸鞑块T進(jìn)行更有力的監(jiān)督，有利于提高績效評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性，使績效評(píng)估結(jié)果更加公正，公民可以進(jìn)一步了解政府績效評(píng)估工作的細(xì)節(jié)。我國現(xiàn)存的有關(guān)中介組織尚不成熟，民間組織和中介組織的數(shù)量較少，例如蘭州大學(xué)設(shè)立的地方政府績效評(píng)價(jià)中心，是為數(shù)不多的地方政府為績效評(píng)估工作引入第三方機(jī)構(gòu)的例子。地方政府應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展中介組織，完善組織自律機(jī)制，加強(qiáng)組織法治建設(shè)，使其成為公民參與強(qiáng)有力的依托。

四、小結(jié)

隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)變，地方政府績效評(píng)估已經(jīng)成為規(guī)范行政行為、提高行政效能的一項(xiàng)重要制度和有效方法。公民作為政府績效評(píng)估的主體參與到政府績效評(píng)估中來，逐漸成為地方政府績效評(píng)估的重要考量指標(biāo)。它有利于彌補(bǔ)內(nèi)部評(píng)估的不足，使政府績效評(píng)估趨于客觀化、科學(xué)化，也有利于我國的政府建設(shè)。