基于國有企業(yè)黨組織功能、地位與職責(zé)的治理能力建設(shè)探析

中國鐵路通信信號集團(tuán)有限公司 蔡振寧

本文探討的國有企業(yè)黨組織是指國有企業(yè)黨委（黨組）或具有人財(cái)物等重大事項(xiàng)決策權(quán)且不設(shè)黨委的獨(dú)立法人企業(yè)黨支部、黨總支。如何把握黨組織在國有企業(yè)治理體系中的功能、地位與職責(zé)，是加強(qiáng)國有企業(yè)黨建工作水平、推動國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵要素。[1]本文在認(rèn)真進(jìn)行研究國有企業(yè)黨組織的功能、地位與職責(zé)的基礎(chǔ)上，深入分析國有企業(yè)黨組織治理能力建設(shè)中存在的疑點(diǎn)、難點(diǎn)問題，力圖總結(jié)提煉提高國有企業(yè)黨組織治理能力的關(guān)鍵要素，并嘗試提出加強(qiáng)國有企業(yè)治理能力建設(shè)的實(shí)施路徑。[2]

一、國有企業(yè)黨組織的功能、地位與職責(zé)

（一）國有企業(yè)黨組織功能定位辨析

在召開全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議（下面簡稱國企黨建會）前，對國有企業(yè)黨組織作用的定位均是要發(fā)揮“政治核心作用”。在國企黨建會上，提出要發(fā)揮國企黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用。新黨章和國企基層組織工作條例對國有企業(yè)黨委（黨組）作用進(jìn)行明確，即發(fā)揮“把方向、管大局、保落實(shí)”的領(lǐng)導(dǎo)作用，依照規(guī)定討論、決定企業(yè)的重大事項(xiàng)。關(guān)于中央企業(yè)在完善公司治理中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的意見（下面簡稱意見）從頂層設(shè)計(jì)、治理架構(gòu)等方面，保障黨委（黨組）發(fā)揮“把方向、管大局、促落實(shí)”的領(lǐng)導(dǎo)作用。[3]

對比《中國共產(chǎn)黨中央委員會工作條例》對黨中央委員會 “把方向、謀大局、定政策、促改革”功能定位的描述及《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》對黨地方委員會“把方向、管大局、作決策、保落實(shí)”的描述，我們可以看出，國有企業(yè)黨組織的功能定位不包含“作決策”這一要求?！吨腥A人民共和國公司法》明確規(guī)定，股東會或股東大會是公司的權(quán)力機(jī)構(gòu)，《關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》（下面簡稱指導(dǎo)意見）也明確規(guī)定，董事會是公司決策機(jī)構(gòu)，因此“作決策”不應(yīng)包含在國有企業(yè)黨組織的功能定位內(nèi)。[4]要完善體制和機(jī)制，明確國有企業(yè)黨組織在決策執(zhí)行監(jiān)督各環(huán)節(jié)中的權(quán)責(zé)和工作方式，正確處理不同治理主體之間的關(guān)系，推動把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化成為國有企業(yè)的治理效能。[5]

（二）國有企業(yè)黨組織治理主體地位辨析

以前有的學(xué)者認(rèn)為，國有企業(yè)中的治理主體只有以下四個，也就是“三會一層”：股東會或股東大會、董事會、經(jīng)理層、監(jiān)事會。國有企業(yè)黨組織不作為獨(dú)立的主體，而只是黨組織在國有企業(yè)這一層面的組織形態(tài)。也有的學(xué)者認(rèn)為，國有企業(yè)治理主體不僅僅只是應(yīng)當(dāng)包括“三會一層”，還應(yīng)該包括員工、社區(qū)等要素。國企黨建會提出，要正確處理國有企業(yè)黨組織與其他治理主體之間的關(guān)系；“指導(dǎo)意見”將出資人機(jī)構(gòu)、“三會一層”、國有企業(yè)黨組織和職工代表大會列為治理主體；“工作條例”明確提出厘清黨委（黨組）和董事會、經(jīng)理層、監(jiān)事會等其他治理主體之間的權(quán)責(zé)。[6]由此可見，國有企業(yè)黨組織應(yīng)當(dāng)是國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的一個部分。

與“三會一層”等其他治理主體相比，國有企業(yè)黨組織治理主體的體現(xiàn)，既不是相對直接的，也不是相對獨(dú)立的。[7]一方面，國企黨組織治理主體的法定地位獲得，是要通過將黨建的工作要求寫進(jìn)公司章程這種方式，從而得到實(shí)現(xiàn)的；另一方面，國有企業(yè)黨組織治理主體作用的發(fā)揮，是需要通過“雙向進(jìn)入、交叉任職”這一方式來實(shí)現(xiàn)的，即將黨委（黨組）成員通過法定的程序安排進(jìn)入董事會、經(jīng)理層、監(jiān)事會，進(jìn)而通過其他治理主體實(shí)現(xiàn)其作用的發(fā)揮。[8]

（三）國有企業(yè)黨組織職責(zé)權(quán)限辨析

一個法人企業(yè)最重要的權(quán)力在于用人權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)，而“財(cái)權(quán)”在某種程度上又大致可以歸結(jié)為“事權(quán)”。

一是關(guān)于“用人權(quán)”。“公司法”中規(guī)定，股東會或股東大會職權(quán)中含選舉、更換由非職工代表擔(dān)任的董事和監(jiān)事，董事會職權(quán)中含決定聘任、解聘經(jīng)理及其報(bào)酬的事項(xiàng)，并按經(jīng)理的提名決定聘任或解聘副經(jīng)理、財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人及其報(bào)酬的事項(xiàng)。而“工作條例”中規(guī)定，要按照黨管干部這一原則，根據(jù)干部的管理權(quán)限，規(guī)范動議提名、組織考察和討論決定等干部選任程序流程，選優(yōu)配強(qiáng)國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員，保證黨對干部工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)以及對重要、關(guān)鍵干部的管理權(quán)。按照上述規(guī)定，國有企業(yè)除職工董事外的董事和除職工監(jiān)事外的監(jiān)事，應(yīng)由該國有企業(yè)的上級黨委提出推薦意見后，履行法定干部選任的程序；國有企業(yè)職工董事、職工監(jiān)事及中層干部，應(yīng)由該國有企業(yè)黨組織提出推薦意見，提交董事會或經(jīng)理層履行法定的程序。由此可見，本級國有企業(yè)黨組織的用人權(quán)主要集中在職工董事、職工監(jiān)事及中層干部任免的推薦意見上，而董事會、經(jīng)理層等其他治理主體的用人權(quán)主要體現(xiàn)在落實(shí)國企黨組織意圖和履行法定程序上。[9]

二是關(guān)于“事權(quán)”。“公司法”中對董事會、經(jīng)理層、監(jiān)事會決策事項(xiàng)范圍做出了明確的規(guī)定?！肮ぷ鳁l例”中規(guī)定，國有企業(yè)的重大經(jīng)營管理事項(xiàng)必須經(jīng)過黨委（黨組）會研究討論后，再由董事會或經(jīng)理層做出決定?！耙庖姟敝忻鞔_指出，黨委（黨組）把方向、管大局、促落實(shí)，董事會定戰(zhàn)略、作決策、防風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)理層謀經(jīng)營、抓落實(shí)、強(qiáng)管理。如前所述，國有企業(yè)黨組織雖不具備“作決策”這一功能定位，但是仍具有對企業(yè)重大經(jīng)營管理事項(xiàng)進(jìn)行事前審查的職權(quán)，通過制定前置清單，充分發(fā)揮黨委（黨組）的領(lǐng)導(dǎo)作用，尊重、支持董事會和經(jīng)理層依法履行職權(quán)。也就是說，通過“把方向”“管大局”功能定位的實(shí)現(xiàn)，具有對企業(yè)的重大經(jīng)營管理事項(xiàng)否決權(quán)，同時(shí)通過“促落實(shí)”功能的實(shí)現(xiàn)，具有對企業(yè)重大經(jīng)營管理事項(xiàng)的督察權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

二、國有企業(yè)黨組織治理能力建設(shè)及工作中存在的疑點(diǎn)難點(diǎn)問題

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出推進(jìn)國家治理體系治理能力現(xiàn)代化。黨的十九大特別是十九屆五中全會以來，國企黨組織治理能力和治理水平得到了顯著的提升。2020年6月通過的《國企改革三年行動方案》，是新發(fā)展階段深化國企改革的綱領(lǐng)性文件。黨的十九屆五中全會著眼“十四五”及更長階段的目標(biāo)，對國企改革作出一系列重大部署。2021年1月國務(wù)院國資委召開會議強(qiáng)調(diào)，要按照“可衡量、可考核、可檢驗(yàn)、要辦事”的要求推進(jìn)國企改革三年行動，重點(diǎn)抓好黨的領(lǐng)導(dǎo)有機(jī)融入公司治理、董事會建設(shè)和公司制改革等。2021年11月黨的十九屆六中全會提出，支持國有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大，建立中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度。

顯然，國有企業(yè)治理體系和治理能力的提升，是推進(jìn)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化重要的組成部分。[10]但在實(shí)際的工作過程中，還存在著認(rèn)識不到位、治理主體權(quán)責(zé)界限不清晰、黨組織作用沒有充分發(fā)揮等一些難點(diǎn)問題和現(xiàn)象。

（一）思想認(rèn)識存在不到位的現(xiàn)象

一是有的國有企業(yè)黨組織壓力傳導(dǎo)不夠，在貫徹落實(shí)國企黨建會精神、落實(shí)黨建重點(diǎn)工作任務(wù)中，存在著不深、不透的現(xiàn)象，在工作任務(wù)落實(shí)中的系統(tǒng)性、科學(xué)性還有待進(jìn)一步提高，黨組織“把、管、促”的領(lǐng)導(dǎo)作用落實(shí)得不夠充分、不夠有力。二是個別國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部雖然在職務(wù)方面實(shí)現(xiàn)了“一肩挑”，但在個人思想認(rèn)識、能力素質(zhì)水平上還沒有完全達(dá)到“一肩挑”這一要求，在公司治理中存在著本領(lǐng)恐慌的問題。

（二）各治理主體權(quán)責(zé)邊界存在不清晰的現(xiàn)象

一是有的國有企業(yè)黨組織黨委（黨組）會、董事會、總經(jīng)理辦公會各司其職、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的有效機(jī)制沒有真正建立起來，會議的程序和上會議題不夠嚴(yán)密，會議沒有達(dá)到預(yù)期效果，沒有完全做到責(zé)權(quán)明確、有機(jī)融合。二是有的國有企業(yè)黨組織出于對政策研究不深、不敢擔(dān)當(dāng)?shù)确矫娴脑?，一些國有企業(yè)存在認(rèn)識上的問題，把本屬于其他治理主體決策范圍內(nèi)的事項(xiàng)全交由黨組織進(jìn)行決策，當(dāng)上了“甩手掌柜”，存在把“前置研究作為筐、大事小事里面裝”的現(xiàn)象。

（三）黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮存在不到位的現(xiàn)象

一是有的國有企業(yè)黨組織把方向作用發(fā)揮不夠充分，缺乏對決策事項(xiàng)的充分交流、討論和醞釀，未能廣泛征求各方面的意見，對議題研究，特別是對一些黨委前置事項(xiàng)的有關(guān)議題研究不深不透。二是有的國有企業(yè)黨組織管大局方面缺乏實(shí)招、硬招，在落實(shí)國家發(fā)展戰(zhàn)略、深化企業(yè)改革、防范化解企業(yè)重大風(fēng)險(xiǎn)等方面沒有提出務(wù)實(shí)管用的舉措。三是有的國有企業(yè)黨組織促落實(shí)作用未能有效實(shí)現(xiàn)，對黨組織決策事項(xiàng)缺乏有效的跟蹤、督辦和落實(shí)機(jī)制，對企業(yè)“三重一大”決策事項(xiàng)的執(zhí)行情況缺少有效跟蹤、評估手段，監(jiān)督管理系統(tǒng)的作用發(fā)揮不夠明顯。

三、提升國有企業(yè)黨組織治理能力的關(guān)鍵要素

結(jié)合前面所述，在對國有企業(yè)功能、地位和職責(zé)的深入分析，以及對存在問題進(jìn)行認(rèn)真剖析的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，提升國有企業(yè)黨組織的治理能力，關(guān)鍵要結(jié)合國有企業(yè)實(shí)際做到以下幾個方面。

（一）認(rèn)真落實(shí)“兩個一以貫之”要求

這是提升國企黨組織治理能力的思想前提。對于國有企業(yè)來說，一是再學(xué)習(xí)再領(lǐng)會。全面回顧、系統(tǒng)總結(jié)國有企業(yè)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)取得的成績經(jīng)驗(yàn)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、建立中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度是國企改革中必須堅(jiān)持的原則，建立中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度必須要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展，在工作中要把握好這一內(nèi)在邏輯。二是再對標(biāo)再提升。逐項(xiàng)對照“國企黨建會”中列出的重點(diǎn)任務(wù)清單，進(jìn)行“回頭看”和問題整改，結(jié)合所在企業(yè)改革三年行動、管理提升行動等具體安排，不斷補(bǔ)短板促提升。三是再深化再拓展。結(jié)合深化企業(yè)改革，加強(qiáng)對新成立、重組整合企業(yè)黨建工作的研究、幫助和指導(dǎo)，探索做好混合所有制企業(yè)、境外項(xiàng)目黨建工作新途徑、新方式，推動黨建工作不斷向基層向縱深拓展延伸。

（二）認(rèn)真落實(shí)黨組織在國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中的法定地位

這是提升國企黨組織治理能力的法律保障。對于國有企業(yè)來說，一是健全企業(yè)黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮的制度機(jī)制。按照上級有關(guān)文件要求，結(jié)合本企業(yè)實(shí)際，堅(jiān)決落實(shí)好關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理、國有企業(yè)公司章程制定管理、公司章程指引等制度的執(zhí)行。要把國有企業(yè)黨組織的治理主體地位、用人權(quán)以及對重大經(jīng)營管理事項(xiàng)否決權(quán)、督察權(quán)和監(jiān)督權(quán)等，通過法定程序?qū)懭牍菊鲁?，保證在公司治理過程中切實(shí)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，避免國企黨組織虛化、弱化、邊緣化問題，這一點(diǎn)對于國有控股公司來說尤為重要。二是完善制度設(shè)計(jì)。黨委（黨組）會要充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，國有企業(yè)特別是其重要子企業(yè)要制定前置清單，從公司章程、戰(zhàn)略規(guī)劃、重要制度的制訂和修訂、經(jīng)營投資、改革重組、財(cái)務(wù)管理、融資擔(dān)保與資本運(yùn)營、中高級管理人員聘任（解聘）、考核與薪酬管理、審計(jì)監(jiān)督、安全維穩(wěn)、職工權(quán)益保障、社會責(zé)任、重大事項(xiàng)、年度重要工作報(bào)告等方面，對黨組織需前置研究討論的事項(xiàng)進(jìn)行明確。三是加強(qiáng)督促指導(dǎo)。監(jiān)督黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理若干意見的貫徹執(zhí)行情況，按照國務(wù)院國資委和地方國資委部署安排，完善健全“三重一大”決策和運(yùn)行監(jiān)管系統(tǒng)，努力推動法人企業(yè)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

（三）認(rèn)真梳理各治理主體的決策事項(xiàng)和決策流程

這是提升國企黨組織治理能力的基本要求。對于國有企業(yè)來說，一是進(jìn)一步厘清各治理主體之間權(quán)責(zé)邊界。不斷完善“三重一大”決策制度和“三會”配套工作辦法、機(jī)制，梳理清楚各治理主體的決策事項(xiàng)，明確決策流程，做到既分工清楚、又流程明確，使得各決策主體之間既權(quán)責(zé)清晰、又不存在權(quán)力真空地帶，不易引發(fā)推諉扯皮現(xiàn)象，形成深化“黨委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用、董事會發(fā)揮經(jīng)營決策主體作用、經(jīng)理層發(fā)揮落實(shí)執(zhí)行作用”功能定位。二是充分發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)作用。全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)“第一議題”制度，從制度上、組織上、機(jī)制上真正確保黨委的“把方向、管大局、促落實(shí)”作用發(fā)揮。前置研究討論不代表前置研究決定，要做到既確保組織意圖在重大決策中實(shí)現(xiàn)，又保障董事會、經(jīng)理層依法履職。另外，建立完善國有企業(yè)黨委書記辦公會議制度等制度，進(jìn)一步強(qiáng)化黨建工作統(tǒng)籌謀劃，加強(qiáng)黨委常委會議題溝通醞釀。三是配齊配強(qiáng)企業(yè)董事會。按照“專業(yè)盡責(zé)、規(guī)范高效”的標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化董事會良性運(yùn)行機(jī)制，提高董事履職效能，提升董事會決策水平。深入落實(shí)外部董事選聘、管理要求，打造高素質(zhì)專業(yè)化外部董事隊(duì)伍，建立外部定期溝通機(jī)制。四是全面推進(jìn)經(jīng)理層人員任期制契約化管理。通過競爭上崗、公開遴選、外部招聘等方式，推進(jìn)經(jīng)理層人員任期制契約化，加快探索推行職業(yè)經(jīng)理人制度。落實(shí)落細(xì)激勵保障措施，加快薪酬體系改革，真正讓“三項(xiàng)制度”改革有突破、見實(shí)效。