多元主體視角下我國養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管分析

聊城大學(xué) 馬文雪

第七次人口普查結(jié)果顯示，2020年我國65歲及以上人口近1.91億，占總?cè)丝诘?3.50%，人口老齡化、高齡化趨勢明顯，養(yǎng)老壓力日益增大，對養(yǎng)老服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量提出了更高的要求。目前，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，截至 2020 年底，全國共有各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施 32.9 萬個，養(yǎng)老床位合計 821.0 萬張，比上年增長 5.9%，[1]總量上有所發(fā)展。但也暴露出服務(wù)質(zhì)量不高、服務(wù)監(jiān)管不到位等諸多問題，制約著養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展。由于老年群體的特殊性，養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)出服務(wù)內(nèi)容多樣化、服務(wù)過程復(fù)雜化、參與主體多元化[2]等特征，給服務(wù)的監(jiān)管增加了難度。高效適度的監(jiān)管是對良好市場秩序的維護(hù)，為我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的規(guī)范發(fā)展指明了道路。因此，如何進(jìn)一步完善養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管體系，提升監(jiān)管的效率與效力，對于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康與高質(zhì)量發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

一、我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)監(jiān)管主體

政府、服務(wù)接受者和社會力量是養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管的三大主體，其中政府居于主導(dǎo)地位。國務(wù)院、民政部負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)的總體監(jiān)管工作，為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)監(jiān)管制定政策、規(guī)劃等頂層設(shè)計。同時，據(jù)《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》（2018修訂）第四十四條規(guī)定，“縣級以上人民政府民政部門負(fù)責(zé)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理，其他有關(guān)部門依照職責(zé)分工對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實施監(jiān)督”，即由民政部門統(tǒng)籌，與醫(yī)療衛(wèi)生部門、食品部門、安全部門、消防部門等多個部門，運(yùn)用行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、信息手段等方式，共同對養(yǎng)老服務(wù)實施具體監(jiān)管工作。養(yǎng)老服務(wù)的水平高低與老年人關(guān)系最為密切，老年人作為服務(wù)的直接接受者，對服務(wù)的內(nèi)容、數(shù)量、質(zhì)量、是否滿足需求等情況掌握著最真實的信息，對服務(wù)的評價反饋也是最為真實有效的，可以通過服務(wù)接受者簽名、服務(wù)評價、投訴等方式來實施監(jiān)督。[3]養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管的社會力量涵蓋較廣，下面主要說明發(fā)揮重要作用的行業(yè)組織和第三方評估機(jī)構(gòu)。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的行業(yè)組織在從業(yè)人員的培訓(xùn)和資格認(rèn)證、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)間合作、服務(wù)質(zhì)量的改善等方面發(fā)揮作用，通過建立公認(rèn)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)信用制度等，形成對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的約束。第三方評估機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立性、專業(yè)性的優(yōu)勢，因而評估結(jié)果更為客觀，在養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)管中發(fā)揮著不可替代的作用。受政府或其他社會組織委托，制定評估量表、搜集評估數(shù)據(jù)，最終形成評估報告，為養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管工作提供依據(jù)。

二、我國養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管存在的問題

（一）監(jiān)管制度建設(shè)滯后

一是法律基礎(chǔ)薄弱。目前，我國暫無針對居家養(yǎng)老服務(wù)制度的專門法律，以行政法規(guī)和政策性文件指導(dǎo)為主。居養(yǎng)老人的養(yǎng)老權(quán)利主要由《老年人權(quán)益保障法》來調(diào)整，再以《憲法》《民法通則》《繼承法》《社會保險法》等相關(guān)規(guī)定加以輔助。《老年人權(quán)益保障法》是唯一一部集中規(guī)定了老年人享有基本權(quán)利的法律，僅少量涉及了有關(guān)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管部門、人才培養(yǎng)、機(jī)構(gòu)責(zé)任及機(jī)構(gòu)調(diào)整或關(guān)閉后的安排事宜等內(nèi)容。其中很多規(guī)定都是原則性的、概括性的，內(nèi)容相對簡單，并沒有超越此前民政部所頒布的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管條例文件的內(nèi)容范疇。[4]經(jīng)2018年12月修訂后，《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》取消了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立的行政許可，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)依法登記后即可營運(yùn)，有利于激發(fā)養(yǎng)老服務(wù)市場活力，但也給養(yǎng)老服務(wù)的事中事后監(jiān)管增加了壓力。二是地方監(jiān)管制度落后。民政部、財政部、發(fā)改委、全國老齡工委員會等部門相繼出臺多項關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)規(guī)范發(fā)展的政策措施，如《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》《關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2019〕5號）明確指出，建立養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度，為養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了指導(dǎo)建議與工作開展原則。雖然當(dāng)前有不少省市的政府部門針對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營管理頒布了地方政策法規(guī)，但內(nèi)容以養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的引導(dǎo)、激勵為主，監(jiān)管方面的政策較少，且與民政部出臺的文件有很大的重復(fù)性。各地出臺的政策標(biāo)準(zhǔn)不一，存在一定的內(nèi)容空洞、可操作性不強(qiáng)等問題，不利于監(jiān)管工作在全國范圍內(nèi)的開展。

（二）監(jiān)管手段單一

行政手段是目前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)主要的監(jiān)管手段，進(jìn)入規(guī)制、數(shù)量規(guī)制、質(zhì)量規(guī)制、價格規(guī)制等直接經(jīng)濟(jì)規(guī)制手段較多，營業(yè)活動限制、信息公開等間接社會性規(guī)制較少。而政府單獨(dú)行政規(guī)制存在著制度設(shè)計弊端、能力有限、信息不充分等問題可能導(dǎo)致的規(guī)制俘獲等問題，[5]造成監(jiān)管的廣度、深度不足。另外，我國養(yǎng)老服務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)滯后，有關(guān)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和老年人的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺還不完善，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏，信息共享程度較低，尚未形成統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)信息化管理系統(tǒng)。監(jiān)管信息披露機(jī)制也不夠健全，信息不夠公開透明，運(yùn)用信息公開手段進(jìn)行規(guī)制存在困難，形式大于內(nèi)容。同時，缺乏對過程和結(jié)果的披露，養(yǎng)老服務(wù)的需求者很難獲得養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)評估的準(zhǔn)確信息，不利于老年人合法權(quán)益的維護(hù)，也不利于養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提升。

（三）行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不健全

一方面，從國家層面看，自2022年1月1日開始生效實施的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)安全基本規(guī)范》，是我國第一個強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)。民政部近期發(fā)布了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)膳食服務(wù)基本規(guī)范》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老年人營養(yǎng)狀況評價和監(jiān)測服務(wù)規(guī)范》等。還有早期發(fā)布的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級劃分與評定》《社區(qū)老年人日間照料中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《社區(qū)老年人日間照料中心設(shè)施設(shè)備配置》等，這些標(biāo)準(zhǔn)在早期更加側(cè)重于硬件設(shè)施方面，服務(wù)規(guī)范方面則剛剛開始探索，內(nèi)容較為簡單籠統(tǒng)，涉及范圍還不夠廣，標(biāo)準(zhǔn)條文還不夠細(xì)，強(qiáng)制力和約束力明顯不足。另一方面，從地方層面看，北京、上海、江蘇、廣東等地也發(fā)布了一些有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的地方標(biāo)準(zhǔn)，以規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，但仍處于探索階段，地區(qū)間標(biāo)準(zhǔn)差異較大，服務(wù)規(guī)范發(fā)展緩慢，普適性和約束力不夠。

（四）監(jiān)管體系不完善

養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管呈現(xiàn)政府主導(dǎo)、老年人和社會微量參與的局面，尚未形成系統(tǒng)高效的養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管體系。

第一，政府各監(jiān)管部門缺乏協(xié)作。我國目前對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管遵循的是“一家為主，多頭管理”的原則，[6]即縣級以上人民政府民政部門為主、其他部門按職責(zé)分工對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實施監(jiān)督。然而由于缺乏嚴(yán)格的權(quán)責(zé)劃分，各監(jiān)督主體間存在監(jiān)督范圍與權(quán)責(zé)不明確、職能重復(fù)、互相推諉責(zé)任、監(jiān)督過程缺乏有效溝通等諸多問題，增加了對養(yǎng)老服務(wù)市場監(jiān)管的成本，造成監(jiān)管效率低下。

第二，老年人對服務(wù)監(jiān)管不足。大部分養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)對老年人的服務(wù)滿意程度缺乏調(diào)研，尚未形成評價量表科學(xué)統(tǒng)一、評價過程規(guī)范透明的服務(wù)質(zhì)量評價體系，以及及時有效的監(jiān)督反饋機(jī)制，老年人進(jìn)行侵權(quán)投訴的監(jiān)管意識不強(qiáng)，監(jiān)管途徑較少，不利于監(jiān)管水平的提升。

第三，社會力量參與不足。一方面，行業(yè)組織建設(shè)滯后。目前，我國行業(yè)組織發(fā)展滯后，數(shù)量少且功能不齊全，缺乏完備的行業(yè)信用制度和誠信體系，對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏約束力，在行業(yè)指導(dǎo)和行業(yè)自律方面發(fā)揮的作用不足，同業(yè)監(jiān)管力度有限。另一方面，第三方評估機(jī)構(gòu)參與不足。由于第三方評估機(jī)構(gòu)在服務(wù)購買中非利益相關(guān)者的地位以及較為專業(yè)的評估水平，其在養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管中的作用日益得到重視。然而當(dāng)前對第三方評估機(jī)構(gòu)的使用依舊不足，尚未形成第三方機(jī)構(gòu)定期評估的常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制，專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)數(shù)量相對較少，第三方監(jiān)管力量不足，亟待培植發(fā)展。

三、強(qiáng)化我國養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管的對策建議

（一）健全監(jiān)管制度

監(jiān)管制度是監(jiān)管工作的指南針，政策法規(guī)依據(jù)的缺失給實際監(jiān)管工作增加了難度。而完備的監(jiān)管制度是提升養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管效率、提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的根本保障。為此，一方面要加快立法進(jìn)程，及時修訂陳舊落后的內(nèi)容，擴(kuò)展監(jiān)管法律的效力范圍，進(jìn)一步細(xì)化法律條文，完善養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管相關(guān)法律內(nèi)容，推動我國老年事業(yè)的法制化建設(shè)，讓養(yǎng)老服務(wù)的全過程、全領(lǐng)域都有法可依。另一方面要加強(qiáng)地方監(jiān)管制度建設(shè)，根據(jù)地方養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展情況與監(jiān)管工作開展實際，及時補(bǔ)充更新政策條文，提升政策的可操作性，加快完善養(yǎng)老服務(wù)業(yè)評估制度、執(zhí)業(yè)資格制度、信息披露制度、信用制度等監(jiān)管制度，讓養(yǎng)老服務(wù)實際監(jiān)管工作有章可依。

（二）創(chuàng)新監(jiān)管模式

一方面，發(fā)展“合作監(jiān)管”模式。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的多元監(jiān)管主體間通過協(xié)商合作，綜合運(yùn)用行政監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)激勵監(jiān)管、信息監(jiān)管等手段，實現(xiàn)對養(yǎng)老服務(wù)全過程、全領(lǐng)域、多角度的監(jiān)管，擴(kuò)展監(jiān)管的廣度和深度，有利于提升監(jiān)管的效率與水平。另一方面，發(fā)展“智慧監(jiān)管”模式。高效的政府監(jiān)管，需要公開透明的評估機(jī)制和信息披露機(jī)制。而“智慧監(jiān)管”模式是政府利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，整合政府、企業(yè)、個人等各部門、各領(lǐng)域的信息資源，搭建“智慧養(yǎng)老信息平臺”，信息資源高度開放，從而實現(xiàn)由數(shù)據(jù)驅(qū)動的全面監(jiān)管與精準(zhǔn)監(jiān)管。這個信息平臺包括但不限于養(yǎng)老服務(wù)管理系統(tǒng)、養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員管理系統(tǒng)、政府補(bǔ)貼管理系統(tǒng)、報警救助系統(tǒng)等，可以向全社會披露養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立終止、評估結(jié)果、信用記錄等信息，養(yǎng)老補(bǔ)貼的發(fā)放及使用過程，養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)資格信息等。有利于各監(jiān)管部門從平臺挖掘相關(guān)數(shù)據(jù)，形成科學(xué)客觀的評估報告，既降低監(jiān)管的成本，又提高監(jiān)管的效率。

（三）健全養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)，需要科學(xué)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、合理的價格標(biāo)準(zhǔn)、適度的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的保障。因此，第一，健全準(zhǔn)入制度。公開、平等、規(guī)范是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入制度的基本要求。要避免不必要的繁瑣流程和約束條件，放寬準(zhǔn)入門檻，吸引有能力的組織和個人進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，充分發(fā)揮市場作用，形成養(yǎng)老服務(wù)業(yè)多元發(fā)展格局。第二，制定合理的價格標(biāo)準(zhǔn)。價格決定著養(yǎng)老服務(wù)能否真正惠及有需求的老年群體，又影響著養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的持續(xù)運(yùn)營。合理的價格標(biāo)準(zhǔn)既要做到遵循價值規(guī)律，遵守市場規(guī)則，讓民營資本有獲利空間，又需要政府加大補(bǔ)貼力度，保障老年群體的利益，從而使養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康、長遠(yuǎn)發(fā)展。第三，完善監(jiān)管體系。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立行政許可的取消，對養(yǎng)老服務(wù)的事中、事后監(jiān)管提出了更高的要求。政府應(yīng)把監(jiān)管的重點(diǎn)放在養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、安全監(jiān)管上，引入社會監(jiān)督，培植專業(yè)化、高效化的第三方監(jiān)管主體，提升監(jiān)管效率，提高服務(wù)質(zhì)量。

（四）加強(qiáng)多元主體綜合監(jiān)管

第一，提升政府監(jiān)管水平。一方面，要加強(qiáng)各監(jiān)管部門之間的溝通協(xié)作，明確各監(jiān)管部門的職責(zé)范圍，讓各部門有標(biāo)準(zhǔn)可循，各盡其責(zé)。除民政部門，衛(wèi)生、質(zhì)檢、環(huán)保、消防、食品等部門應(yīng)在遵循相關(guān)法律法規(guī)的前提下，互相配合，共享信息，建立綜合的協(xié)調(diào)機(jī)制、懲戒機(jī)制，形成多部門協(xié)同配合的綜合監(jiān)管機(jī)制，提高監(jiān)管效率，提升養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)違規(guī)的成本。另一方面，要加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立行政許可的取消放寬了養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的準(zhǔn)入，有利于打開養(yǎng)老服務(wù)市場，注入發(fā)展活力，但對養(yǎng)老服務(wù)的事中、事后監(jiān)管也提出了更高的要求。因此，應(yīng)加快出臺養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管政策法規(guī)，明確事中、事后監(jiān)管的部門職責(zé)分工與機(jī)制。加強(qiáng)評估檢查和教育引導(dǎo)，完善激勵機(jī)制。加大對違法違規(guī)行為的懲罰力度，做到對養(yǎng)老服務(wù)各領(lǐng)域、全過程嚴(yán)密監(jiān)管。

第二，重視老年人監(jiān)督。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，老年人監(jiān)督與否對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的策略選擇具有間接影響，其監(jiān)督效用不可輕視。[7]因此，應(yīng)鼓勵老年人參與養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管。一方面，要加強(qiáng)服務(wù)滿意度調(diào)研，定期進(jìn)行老年人滿意程度、生活質(zhì)量、侵權(quán)投訴等方面的日常監(jiān)管，及時了解老年人的需求和服務(wù)感知，掌握養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的真實水平，并將其作為綜合監(jiān)管的重要指標(biāo)之一對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核，促進(jìn)監(jiān)管工作的規(guī)范化發(fā)展。同時，要進(jìn)一步完善服務(wù)評價體系，根據(jù)老年人的特點(diǎn)簡化評價流程，提升服務(wù)評價的效率和效果。另一方面，要拓展監(jiān)督反饋的渠道，設(shè)立合理高效的監(jiān)督投訴通道，降低老年人的監(jiān)管成本。同時又要建立適度激勵機(jī)制，提升參與監(jiān)督所帶來的回報水平，從而形成服務(wù)接受者參與養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管的長效機(jī)制。

第三，培植社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管。一方面，完善行業(yè)組織建設(shè)。重視養(yǎng)老服務(wù)協(xié)會、社會福利協(xié)會等行業(yè)組織的建設(shè)。養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會應(yīng)嚴(yán)格按照國家、地方相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，積極承擔(dān)起信息搜集、行業(yè)維權(quán)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、資質(zhì)評估等行業(yè)管理和服務(wù)職能，為政府出臺政策規(guī)章出謀劃策，建立起政府和機(jī)構(gòu)之間、機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)之間、機(jī)構(gòu)與社會之間溝通的橋梁。重視養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)自律和信用建設(shè)，建立覆蓋從業(yè)人員和服務(wù)對象的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)信用體系，建立黑名單和行業(yè)禁入退出制度，形成多部門、跨地區(qū)的聯(lián)合獎懲機(jī)制。[8]另一方面，大力發(fā)展第三方評估機(jī)構(gòu)。首先，應(yīng)進(jìn)一步重視第三方評估機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管中的作用，積極引入專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)參與服務(wù)監(jiān)管，定期進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量評估，促使監(jiān)管工作常態(tài)化、規(guī)范化、專業(yè)化。其次，政府應(yīng)為養(yǎng)老服務(wù)評估機(jī)構(gòu)營造良好的制度環(huán)境和營商環(huán)境，培植具有科學(xué)的評估方法、嚴(yán)格的評估程序、專業(yè)的評估人才的第三方監(jiān)管主體，保證評估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，擴(kuò)展第三方監(jiān)管的范圍，提升監(jiān)管效率。

四、總結(jié)與展望

人口老齡化形勢日益嚴(yán)峻，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的發(fā)展事關(guān)民生福祉，也事關(guān)社會的和諧穩(wěn)定。只有適度有效的監(jiān)管，才能促使養(yǎng)老服務(wù)業(yè)朝著健康、高質(zhì)量的方向發(fā)展。針對養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管中存在的監(jiān)管制度建設(shè)滯后、監(jiān)管手段單一、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不健全、監(jiān)管體系不完善等問題，應(yīng)當(dāng)不斷健全監(jiān)管制度，創(chuàng)新監(jiān)管模式，健全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)政府、社會、老年人多元主體綜合監(jiān)管，規(guī)范我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。