鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村人口老齡化的法治思考與建議
——以云南省昆明市西山區(qū)碧雞街道為例

譚斯瑜

一、人口老齡化簡(jiǎn)述

（一）概念

人口老齡化是指人口生育率（某地區(qū)在某時(shí)段內(nèi)人口總出生數(shù)與相應(yīng)人口中育齡婦女人數(shù)間的比例）降低以及人均壽命延長(zhǎng)導(dǎo)致的某一區(qū)域總?cè)丝谥幸蚰贻p人口數(shù)量減少、年長(zhǎng)人口數(shù)量增加導(dǎo)致的老年人口比例相應(yīng)增長(zhǎng)的動(dòng)態(tài)。

（二）判斷標(biāo)準(zhǔn)

世界上大部分國(guó)家遵循1956年聯(lián)合國(guó)所頒布的《人口老齡化及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果》確定的劃分標(biāo)準(zhǔn)，如果一個(gè)國(guó)家或地區(qū)65歲及以上老年人口數(shù)量占總?cè)丝诒壤^(guò)7%時(shí)，則說(shuō)明該國(guó)家或地區(qū)進(jìn)入老年化。我國(guó)界定60歲以上為老齡人口。

（三）農(nóng)村人口老齡化現(xiàn)象

在社會(huì)人口老齡化的大背景下，因物質(zhì)條件缺乏、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善、人口比例結(jié)構(gòu)失衡、思想道德水平滯后等特有原因，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)老年人口比例攀升、養(yǎng)老條件不足、農(nóng)村老年人口生活質(zhì)量較低、基礎(chǔ)性保障差等具有突出地區(qū)特色的農(nóng)村老齡化現(xiàn)象。

二、農(nóng)村人口老齡化的現(xiàn)狀及原因分析

農(nóng)村老齡化并非我國(guó)特有現(xiàn)象，其與各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展乃至人類(lèi)社會(huì)發(fā)展都有緊密聯(lián)系，并將長(zhǎng)期存在。目前我國(guó)農(nóng)村人口老齡化問(wèn)題主要表現(xiàn)在：

（一）收入少

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，典型的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民收入差距一直不斷擴(kuò)大，農(nóng)村老年人口增收困難。從2021年12月在碧雞街道采集的200份調(diào)查樣本來(lái)看，95%以上人口主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源為務(wù)農(nóng)或務(wù)工，每年僅有7%~8%的人口有余款，87%左右僅能達(dá)到年收支平衡，仍有2%~3%的居民存在入不敷出、欠有外債的情況。據(jù)此可推測(cè)，大部分人在有勞動(dòng)能力時(shí)都難以有存款，僅能滿足當(dāng)時(shí)的生活開(kāi)支，因此無(wú)法為年老時(shí)預(yù)留足夠的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄。

隨著時(shí)代的發(fā)展，生育率普遍下降，人類(lèi)壽命逐漸延長(zhǎng)。以碧雞街道為例，隨著公共衛(wèi)生條件的不斷優(yōu)化和醫(yī)療水平的不斷提升，目前街道下轄的8個(gè)行政區(qū)均已配備專(zhuān)門(mén)的衛(wèi)生所，以保障社區(qū)居民基本看病就醫(yī)需求，街道的人均壽命在近20年間有了明顯提升。按照當(dāng)前人類(lèi)健康趨勢(shì)，平均壽命會(huì)不斷延長(zhǎng)，這也意味著勞動(dòng)年齡的延長(zhǎng)，會(huì)加劇農(nóng)村養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

（二）養(yǎng)老難

由于農(nóng)村地區(qū)物質(zhì)條件和基礎(chǔ)設(shè)施相比城市較為薄弱，農(nóng)村老年人的生活質(zhì)量與城里老年人相比普遍偏低，養(yǎng)老保障水平相對(duì)滯后。以碧雞街道為例，下轄社區(qū)多為行政村級(jí)別，目前尚無(wú)配套健全的養(yǎng)老院、療養(yǎng)院等保障設(shè)施。而且，年輕勞動(dòng)力大多不愿留在農(nóng)村，大量勞動(dòng)力向城區(qū)流動(dòng)，以謀求更好的工作，從而提高生活條件。調(diào)查樣本數(shù)據(jù)顯示，街道下屬轄區(qū)近一半青壯年在外務(wù)工，老年人口占比高達(dá)32.3%，此現(xiàn)象在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)普遍存在，這也進(jìn)一步導(dǎo)致了老年人口在農(nóng)村總?cè)丝谥姓急炔粩嗯噬?，加劇養(yǎng)老困難。

從我國(guó)國(guó)情來(lái)看，農(nóng)村地區(qū)人口老齡化與我國(guó)人口老齡化成因存在諸多重合，生育率降低和人均壽命延長(zhǎng)是主要原因。20世紀(jì)，我國(guó)實(shí)施了計(jì)劃生育政策，目前處于主要?jiǎng)趧?dòng)力階段的人群大多出生于該時(shí)期，且有一部分是獨(dú)生子女，這就導(dǎo)致其在老年人贍養(yǎng)問(wèn)題上力不從心。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村年輕勞動(dòng)力向城市流失嚴(yán)重，留守老人、留守兒童相應(yīng)增多，引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題。

就老齡化對(duì)農(nóng)村地區(qū)的影響來(lái)看，主要有以下三個(gè)方面：一是對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響。2020年我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力中30歲以下人群比重僅有17.8%，而50歲以上的則有36.4%。農(nóng)村勞動(dòng)力大量持續(xù)向外轉(zhuǎn)移，一些地方農(nóng)忙季節(jié)缺人手、務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力老齡化、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化副業(yè)化問(wèn)題日益突出，“誰(shuí)來(lái)種地”“地怎么種”成為迫切需要解決問(wèn)題。二是對(duì)農(nóng)民生活的影響。近年來(lái)，農(nóng)民的醫(yī)療開(kāi)支和養(yǎng)老開(kāi)支大幅增加且比重上升，加上農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等原因，農(nóng)村老齡人口在看病就醫(yī)問(wèn)題上仍存在一些瓶頸。三是對(duì)家庭社會(huì)的影響。近年來(lái)，農(nóng)村留守老人問(wèn)題突出，村莊空心化、家庭空巢化現(xiàn)象日益明顯。

三、對(duì)農(nóng)村地區(qū)人口老齡化的法治思考及建議

法律對(duì)于社會(huì)有指引、評(píng)價(jià)、教育、預(yù)測(cè)和強(qiáng)制五種規(guī)范作用。筆者認(rèn)為，對(duì)于農(nóng)村地區(qū)人口老齡化治理可以從立法與執(zhí)法的角度出發(fā)，綜合法律的調(diào)節(jié)作用，融合鄉(xiāng)村振興發(fā)展政策，根據(jù)農(nóng)村特有的地區(qū)屬性，針對(duì)突出問(wèn)題制定具有針對(duì)性和高效性的治理措施。

（一）完善立法體系，緩解因農(nóng)村老齡人口收入少的問(wèn)題

一是改進(jìn)立法滯后現(xiàn)狀。新中國(guó)成立后，我國(guó)已先后制定多部有關(guān)保護(hù)老年人的法律法規(guī)，但總體來(lái)看，應(yīng)對(duì)老齡化、保護(hù)老年人權(quán)益的法律法規(guī)無(wú)論是從數(shù)量上還是完善程度上，都滯后于人口老齡化發(fā)展的速度，無(wú)法充分適應(yīng)人口老齡化的需要，對(duì)于農(nóng)村地區(qū)人口老齡化問(wèn)題的針對(duì)性更是不強(qiáng)。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷實(shí)施，我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與人民生活水平大幅提升，完成了部分產(chǎn)業(yè)與發(fā)展轉(zhuǎn)型，而現(xiàn)行大部分法律頒布的時(shí)間較早，無(wú)法適應(yīng)目前的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，缺乏進(jìn)步性與前瞻性，立法主體應(yīng)在準(zhǔn)確調(diào)研和掌握我國(guó)農(nóng)村地區(qū)最新發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，制定、完善并出臺(tái)與時(shí)俱進(jìn)的規(guī)章制度和相對(duì)健全的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。在治理地區(qū)性人口老齡化問(wèn)題時(shí)，各地政府應(yīng)加大公共財(cái)政支持力度，擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋范圍，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步提高農(nóng)村居民最低生活保障、農(nóng)村居民新型養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村新型合作醫(yī)療保障水平。近幾年的中央一號(hào)文件和有關(guān)政策，對(duì)于完善農(nóng)村養(yǎng)老和社會(huì)保障制度采取了不少措施，取得了顯著成效；但仍有部分農(nóng)村老年人存在看病難、就醫(yī)難等問(wèn)題，因此政府應(yīng)繼續(xù)提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，積極推進(jìn)異地結(jié)算，不斷探索改進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接整合的政策措施。

二是借鑒他國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)在農(nóng)村人口老齡化立法過(guò)程中應(yīng)充分學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，國(guó)外對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保障體系有近百年的探索歷程，例如德國(guó)1957年頒布的《農(nóng)民老年救濟(jì)法》規(guī)定所有農(nóng)民必須參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，屬于強(qiáng)制性的法定保險(xiǎn)。1995年頒布的《農(nóng)業(yè)社會(huì)改革法》將農(nóng)民養(yǎng)老正式納入社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域而不再是社會(huì)救濟(jì)領(lǐng)域。上述法律對(duì)于我國(guó)具有很強(qiáng)的啟發(fā)意義。首先要從根本上保證農(nóng)民養(yǎng)老儲(chǔ)蓄的充足，在農(nóng)民自身無(wú)法保證其養(yǎng)老支出的情況下，國(guó)家可以出臺(tái)農(nóng)村居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，通過(guò)強(qiáng)制性手段為農(nóng)村老齡人口提供養(yǎng)老保障。我國(guó)自2009年開(kāi)始實(shí)施新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，三年后基本實(shí)現(xiàn)了制度的全覆蓋。然而在近幾年，該制度的可持續(xù)運(yùn)行正面臨激勵(lì)政策缺失、資金籌集保障機(jī)制缺失、監(jiān)管機(jī)制缺失、制度銜接機(jī)制缺失等突出問(wèn)題。因此，在對(duì)相關(guān)制度的探索過(guò)程中，應(yīng)充分借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身情況，建立高效可行的中國(guó)特色農(nóng)村養(yǎng)老體系，旨在使農(nóng)村老年人權(quán)益的保障與救濟(jì)日益與城鎮(zhèn)老年人口趨同，體現(xiàn)人權(quán)平等的基礎(chǔ)法治思想，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。

（二）提高戰(zhàn)略效率，緩解農(nóng)村老齡人口養(yǎng)老難的問(wèn)題

一是持續(xù)振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。政府部門(mén)應(yīng)持續(xù)加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，按照銜接配套、標(biāo)準(zhǔn)提高、建管并重、加大投入、規(guī)劃引導(dǎo)的要求，統(tǒng)籌農(nóng)村生產(chǎn)生活及服務(wù)設(shè)施，全面提升農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。農(nóng)村勞動(dòng)力大量流向城市的根本原因就是城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡。自2017年12月召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議首次提出要走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路，并清晰劃定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時(shí)間表和路線圖開(kāi)始，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中產(chǎn)業(yè)振興和人才振興相關(guān)工作已取得大量示范性成果，通過(guò)對(duì)農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)引進(jìn)、規(guī)劃指導(dǎo)、安置幫扶等具體策略，使農(nóng)村地區(qū)逐步向現(xiàn)代化、機(jī)械化、智能化邁進(jìn)。引進(jìn)農(nóng)副產(chǎn)品電商、開(kāi)發(fā)生態(tài)農(nóng)村旅游產(chǎn)業(yè)、落地大型企業(yè)工廠等舉措充分利用了農(nóng)村地區(qū)資源，提高了農(nóng)村土地與資源的利用率，有利于留住農(nóng)村青年勞動(dòng)力，使其回報(bào)家鄉(xiāng)的觀念不斷深入、條件不斷優(yōu)化。從碧雞街道辦以往的工作經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各社區(qū)可以繼續(xù)牽頭開(kāi)展農(nóng)村地區(qū)各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)工作及項(xiàng)目，發(fā)展特色農(nóng)副產(chǎn)品外銷(xiāo)等，以緩解人口老齡化的沖擊。

二是加大老齡化違法問(wèn)題執(zhí)法力度。農(nóng)村青年勞動(dòng)力不斷流失，會(huì)導(dǎo)致部分農(nóng)村留守人口過(guò)多、區(qū)域治安環(huán)境不穩(wěn)、犯罪活動(dòng)頻發(fā)等社會(huì)問(wèn)題，公安及司法部門(mén)要進(jìn)一步加大執(zhí)法力度，有效打擊和震懾各類(lèi)違法犯罪。此類(lèi)以老齡人口為主體的犯罪行為往往分為兩種：一種是老年人是受害者，另一種是老年人是施害者。老年人因其年老體弱、耳目不靈、手腳不便等特點(diǎn)，容易受到不法分子的侵害，成為被欺凌、虐待和遺棄的對(duì)象。同時(shí)，受心理、生理?xiàng)l件影響，再加上其處于較落后農(nóng)村地區(qū)等原因，農(nóng)村地區(qū)的老年人口犯罪率也在上升，犯罪行為所觸及的類(lèi)型主要集中在奸淫幼女和猥褻兒童。此類(lèi)問(wèn)題社會(huì)影響惡劣，相關(guān)部門(mén)應(yīng)加大執(zhí)法、普法力度，嚴(yán)厲打擊此類(lèi)犯罪行為，加大處罰力度，以發(fā)揮法律的震懾作用。

三是發(fā)展智能化養(yǎng)老服務(wù)。各級(jí)政府可以通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的形式，支持企業(yè)和社會(huì)資本共同發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。隨著年齡的增長(zhǎng)，對(duì)于沒(méi)有自理能力的農(nóng)村老年人來(lái)說(shuō)，如廁、洗澡等基本生活都會(huì)很困難，而目前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)基本沒(méi)有相應(yīng)的智能化產(chǎn)品提供給老年人，仍需依靠人力看護(hù)解決這一問(wèn)題。而城市地區(qū)在近幾年已從日本等養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)較先進(jìn)國(guó)家引進(jìn)了洗澡機(jī)器人等智能產(chǎn)品，一定程度上緩解了此類(lèi)問(wèn)題。因此，政府下一步應(yīng)著力將此類(lèi)智能化看護(hù)產(chǎn)品適當(dāng)向農(nóng)村地區(qū)引進(jìn)，通過(guò)自動(dòng)化看護(hù)產(chǎn)品緩解農(nóng)村老齡人口護(hù)理需求存在的問(wèn)題，以科技手段助力農(nóng)村老齡化治理。

四是加強(qiáng)人文法治關(guān)懷。農(nóng)村老齡化治理的核心問(wèn)題之一是提高農(nóng)村老年人生活質(zhì)量及幸福指數(shù)，前文所述相關(guān)養(yǎng)老措施建設(shè)、勞動(dòng)力人口回流、智能產(chǎn)品引進(jìn)等屬于通過(guò)改變外部條件在客觀上提高農(nóng)村老年人生活質(zhì)量；對(duì)于提高其生活幸福指數(shù)來(lái)說(shuō)，人文關(guān)懷是不可或缺的一環(huán)。通過(guò)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略促使農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力人口回流，就可側(cè)面達(dá)到子女家人常年陪伴照顧農(nóng)村老人，使其心理得到安慰，更有利于減緩農(nóng)村留守老年人口的不斷攀升現(xiàn)狀。此外，政府還可牽頭，通過(guò)相關(guān)基層司法部門(mén)，組建專(zhuān)門(mén)的關(guān)愛(ài)老年人執(zhí)法小組，定期上門(mén)看望農(nóng)村老年人，了解其生活狀況、存在困難情況等，及時(shí)聯(lián)系其他對(duì)應(yīng)部門(mén)進(jìn)行幫扶，做到點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、點(diǎn)對(duì)面的有效整治，使農(nóng)村地區(qū)老年人感受到國(guó)家層面的法治幫助與法律關(guān)懷，使其有意識(shí)也有能力運(yùn)用法律武器維護(hù)自身權(quán)益，使前期完善的立法工作與后期的執(zhí)法工作有機(jī)結(jié)合，形成農(nóng)村老齡化治理從國(guó)家立法司法到個(gè)人懂法用法的完整應(yīng)對(duì)鏈。必要時(shí)，還可充分發(fā)揮農(nóng)村居民社區(qū)的作用，建立和完善社區(qū)范圍內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)體系，鼓勵(lì)社區(qū)積極開(kāi)展居民互助養(yǎng)老等新興模式。

在全球人口老齡化的大背景下，對(duì)于農(nóng)村老齡化問(wèn)題的治理而言，法律仍是高效和強(qiáng)有力的武器，同時(shí)，也應(yīng)結(jié)合各地實(shí)際情況因地制宜、對(duì)癥下藥，探索出一套適合農(nóng)村地區(qū)的治理體系，通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力的保障，解決好農(nóng)村老齡化問(wèn)題。