鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村人口老齡化的法治思考與建議
——以云南省昆明市西山區(qū)碧雞街道為例

譚斯瑜

一、人口老齡化簡述

（一）概念

人口老齡化是指人口生育率（某地區(qū)在某時段內(nèi)人口總出生數(shù)與相應(yīng)人口中育齡婦女人數(shù)間的比例）降低以及人均壽命延長導(dǎo)致的某一區(qū)域總?cè)丝谥幸蚰贻p人口數(shù)量減少、年長人口數(shù)量增加導(dǎo)致的老年人口比例相應(yīng)增長的動態(tài)。

（二）判斷標(biāo)準(zhǔn)

世界上大部分國家遵循1956年聯(lián)合國所頒布的《人口老齡化及其社會經(jīng)濟后果》確定的劃分標(biāo)準(zhǔn)，如果一個國家或地區(qū)65歲及以上老年人口數(shù)量占總?cè)丝诒壤^7%時，則說明該國家或地區(qū)進入老年化。我國界定60歲以上為老齡人口。

（三）農(nóng)村人口老齡化現(xiàn)象

在社會人口老齡化的大背景下，因物質(zhì)條件缺乏、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善、人口比例結(jié)構(gòu)失衡、思想道德水平滯后等特有原因，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)老年人口比例攀升、養(yǎng)老條件不足、農(nóng)村老年人口生活質(zhì)量較低、基礎(chǔ)性保障差等具有突出地區(qū)特色的農(nóng)村老齡化現(xiàn)象。

二、農(nóng)村人口老齡化的現(xiàn)狀及原因分析

農(nóng)村老齡化并非我國特有現(xiàn)象，其與各地經(jīng)濟社會發(fā)展乃至人類社會發(fā)展都有緊密聯(lián)系，并將長期存在。目前我國農(nóng)村人口老齡化問題主要表現(xiàn)在：

（一）收入少

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，典型的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民收入差距一直不斷擴大，農(nóng)村老年人口增收困難。從2021年12月在碧雞街道采集的200份調(diào)查樣本來看，95%以上人口主要經(jīng)濟來源為務(wù)農(nóng)或務(wù)工，每年僅有7%~8%的人口有余款，87%左右僅能達(dá)到年收支平衡，仍有2%~3%的居民存在入不敷出、欠有外債的情況。據(jù)此可推測，大部分人在有勞動能力時都難以有存款，僅能滿足當(dāng)時的生活開支，因此無法為年老時預(yù)留足夠的養(yǎng)老儲蓄。

隨著時代的發(fā)展，生育率普遍下降，人類壽命逐漸延長。以碧雞街道為例，隨著公共衛(wèi)生條件的不斷優(yōu)化和醫(yī)療水平的不斷提升，目前街道下轄的8個行政區(qū)均已配備專門的衛(wèi)生所，以保障社區(qū)居民基本看病就醫(yī)需求，街道的人均壽命在近20年間有了明顯提升。按照當(dāng)前人類健康趨勢，平均壽命會不斷延長，這也意味著勞動年齡的延長，會加劇農(nóng)村養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

（二）養(yǎng)老難

由于農(nóng)村地區(qū)物質(zhì)條件和基礎(chǔ)設(shè)施相比城市較為薄弱，農(nóng)村老年人的生活質(zhì)量與城里老年人相比普遍偏低，養(yǎng)老保障水平相對滯后。以碧雞街道為例，下轄社區(qū)多為行政村級別，目前尚無配套健全的養(yǎng)老院、療養(yǎng)院等保障設(shè)施。而且，年輕勞動力大多不愿留在農(nóng)村，大量勞動力向城區(qū)流動，以謀求更好的工作，從而提高生活條件。調(diào)查樣本數(shù)據(jù)顯示，街道下屬轄區(qū)近一半青壯年在外務(wù)工，老年人口占比高達(dá)32.3%，此現(xiàn)象在我國農(nóng)村地區(qū)普遍存在，這也進一步導(dǎo)致了老年人口在農(nóng)村總?cè)丝谥姓急炔粩嗯噬?，加劇養(yǎng)老困難。

從我國國情來看，農(nóng)村地區(qū)人口老齡化與我國人口老齡化成因存在諸多重合，生育率降低和人均壽命延長是主要原因。20世紀(jì)，我國實施了計劃生育政策，目前處于主要勞動力階段的人群大多出生于該時期，且有一部分是獨生子女，這就導(dǎo)致其在老年人贍養(yǎng)問題上力不從心。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的快速推進，農(nóng)村年輕勞動力向城市流失嚴(yán)重，留守老人、留守兒童相應(yīng)增多，引發(fā)一系列社會問題。

就老齡化對農(nóng)村地區(qū)的影響來看，主要有以下三個方面：一是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響。2020年我國農(nóng)業(yè)勞動力中30歲以下人群比重僅有17.8%，而50歲以上的則有36.4%。農(nóng)村勞動力大量持續(xù)向外轉(zhuǎn)移，一些地方農(nóng)忙季節(jié)缺人手、務(wù)農(nóng)勞動力老齡化、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化副業(yè)化問題日益突出，“誰來種地”“地怎么種”成為迫切需要解決問題。二是對農(nóng)民生活的影響。近年來，農(nóng)民的醫(yī)療開支和養(yǎng)老開支大幅增加且比重上升，加上農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等原因，農(nóng)村老齡人口在看病就醫(yī)問題上仍存在一些瓶頸。三是對家庭社會的影響。近年來，農(nóng)村留守老人問題突出，村莊空心化、家庭空巢化現(xiàn)象日益明顯。

三、對農(nóng)村地區(qū)人口老齡化的法治思考及建議

法律對于社會有指引、評價、教育、預(yù)測和強制五種規(guī)范作用。筆者認(rèn)為，對于農(nóng)村地區(qū)人口老齡化治理可以從立法與執(zhí)法的角度出發(fā)，綜合法律的調(diào)節(jié)作用，融合鄉(xiāng)村振興發(fā)展政策，根據(jù)農(nóng)村特有的地區(qū)屬性，針對突出問題制定具有針對性和高效性的治理措施。

（一）完善立法體系，緩解因農(nóng)村老齡人口收入少的問題

一是改進立法滯后現(xiàn)狀。新中國成立后，我國已先后制定多部有關(guān)保護老年人的法律法規(guī)，但總體來看，應(yīng)對老齡化、保護老年人權(quán)益的法律法規(guī)無論是從數(shù)量上還是完善程度上，都滯后于人口老齡化發(fā)展的速度，無法充分適應(yīng)人口老齡化的需要，對于農(nóng)村地區(qū)人口老齡化問題的針對性更是不強。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷實施，我國大部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平與人民生活水平大幅提升，完成了部分產(chǎn)業(yè)與發(fā)展轉(zhuǎn)型，而現(xiàn)行大部分法律頒布的時間較早，無法適應(yīng)目前的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，缺乏進步性與前瞻性，立法主體應(yīng)在準(zhǔn)確調(diào)研和掌握我國農(nóng)村地區(qū)最新發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢的基礎(chǔ)上，制定、完善并出臺與時俱進的規(guī)章制度和相對健全的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。在治理地區(qū)性人口老齡化問題時，各地政府應(yīng)加大公共財政支持力度，擴大公共服務(wù)覆蓋范圍，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，進一步提高農(nóng)村居民最低生活保障、農(nóng)村居民新型養(yǎng)老保險、農(nóng)村新型合作醫(yī)療保障水平。近幾年的中央一號文件和有關(guān)政策，對于完善農(nóng)村養(yǎng)老和社會保障制度采取了不少措施，取得了顯著成效；但仍有部分農(nóng)村老年人存在看病難、就醫(yī)難等問題，因此政府應(yīng)繼續(xù)提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療補助標(biāo)準(zhǔn)，積極推進異地結(jié)算，不斷探索改進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與其他養(yǎng)老保險制度銜接整合的政策措施。

二是借鑒他國先進經(jīng)驗。我國在農(nóng)村人口老齡化立法過程中應(yīng)充分學(xué)習(xí)國外先進經(jīng)驗，國外對于農(nóng)村養(yǎng)老保障體系有近百年的探索歷程，例如德國1957年頒布的《農(nóng)民老年救濟法》規(guī)定所有農(nóng)民必須參加養(yǎng)老保險，屬于強制性的法定保險。1995年頒布的《農(nóng)業(yè)社會改革法》將農(nóng)民養(yǎng)老正式納入社會保險領(lǐng)域而不再是社會救濟領(lǐng)域。上述法律對于我國具有很強的啟發(fā)意義。首先要從根本上保證農(nóng)民養(yǎng)老儲蓄的充足，在農(nóng)民自身無法保證其養(yǎng)老支出的情況下，國家可以出臺農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險制度，通過強制性手段為農(nóng)村老齡人口提供養(yǎng)老保障。我國自2009年開始實施新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，三年后基本實現(xiàn)了制度的全覆蓋。然而在近幾年，該制度的可持續(xù)運行正面臨激勵政策缺失、資金籌集保障機制缺失、監(jiān)管機制缺失、制度銜接機制缺失等突出問題。因此，在對相關(guān)制度的探索過程中，應(yīng)充分借鑒國外先進經(jīng)驗，結(jié)合自身情況，建立高效可行的中國特色農(nóng)村養(yǎng)老體系，旨在使農(nóng)村老年人權(quán)益的保障與救濟日益與城鎮(zhèn)老年人口趨同，體現(xiàn)人權(quán)平等的基礎(chǔ)法治思想，進一步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，促進社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。

（二）提高戰(zhàn)略效率，緩解農(nóng)村老齡人口養(yǎng)老難的問題

一是持續(xù)振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟。政府部門應(yīng)持續(xù)加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，按照銜接配套、標(biāo)準(zhǔn)提高、建管并重、加大投入、規(guī)劃引導(dǎo)的要求，統(tǒng)籌農(nóng)村生產(chǎn)生活及服務(wù)設(shè)施，全面提升農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。農(nóng)村勞動力大量流向城市的根本原因就是城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡。自2017年12月召開的中央農(nóng)村工作會議首次提出要走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，并清晰劃定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時間表和路線圖開始，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中產(chǎn)業(yè)振興和人才振興相關(guān)工作已取得大量示范性成果，通過對農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)引進、規(guī)劃指導(dǎo)、安置幫扶等具體策略，使農(nóng)村地區(qū)逐步向現(xiàn)代化、機械化、智能化邁進。引進農(nóng)副產(chǎn)品電商、開發(fā)生態(tài)農(nóng)村旅游產(chǎn)業(yè)、落地大型企業(yè)工廠等舉措充分利用了農(nóng)村地區(qū)資源，提高了農(nóng)村土地與資源的利用率，有利于留住農(nóng)村青年勞動力，使其回報家鄉(xiāng)的觀念不斷深入、條件不斷優(yōu)化。從碧雞街道辦以往的工作經(jīng)驗來看，各社區(qū)可以繼續(xù)牽頭開展農(nóng)村地區(qū)各項產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級工作及項目，發(fā)展特色農(nóng)副產(chǎn)品外銷等，以緩解人口老齡化的沖擊。

二是加大老齡化違法問題執(zhí)法力度。農(nóng)村青年勞動力不斷流失，會導(dǎo)致部分農(nóng)村留守人口過多、區(qū)域治安環(huán)境不穩(wěn)、犯罪活動頻發(fā)等社會問題，公安及司法部門要進一步加大執(zhí)法力度，有效打擊和震懾各類違法犯罪。此類以老齡人口為主體的犯罪行為往往分為兩種：一種是老年人是受害者，另一種是老年人是施害者。老年人因其年老體弱、耳目不靈、手腳不便等特點，容易受到不法分子的侵害，成為被欺凌、虐待和遺棄的對象。同時，受心理、生理條件影響，再加上其處于較落后農(nóng)村地區(qū)等原因，農(nóng)村地區(qū)的老年人口犯罪率也在上升，犯罪行為所觸及的類型主要集中在奸淫幼女和猥褻兒童。此類問題社會影響惡劣，相關(guān)部門應(yīng)加大執(zhí)法、普法力度，嚴(yán)厲打擊此類犯罪行為，加大處罰力度，以發(fā)揮法律的震懾作用。

三是發(fā)展智能化養(yǎng)老服務(wù)。各級政府可以通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的形式，支持企業(yè)和社會資本共同發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。隨著年齡的增長，對于沒有自理能力的農(nóng)村老年人來說，如廁、洗澡等基本生活都會很困難，而目前我國農(nóng)村地區(qū)基本沒有相應(yīng)的智能化產(chǎn)品提供給老年人，仍需依靠人力看護解決這一問題。而城市地區(qū)在近幾年已從日本等養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)較先進國家引進了洗澡機器人等智能產(chǎn)品，一定程度上緩解了此類問題。因此，政府下一步應(yīng)著力將此類智能化看護產(chǎn)品適當(dāng)向農(nóng)村地區(qū)引進，通過自動化看護產(chǎn)品緩解農(nóng)村老齡人口護理需求存在的問題，以科技手段助力農(nóng)村老齡化治理。

四是加強人文法治關(guān)懷。農(nóng)村老齡化治理的核心問題之一是提高農(nóng)村老年人生活質(zhì)量及幸福指數(shù)，前文所述相關(guān)養(yǎng)老措施建設(shè)、勞動力人口回流、智能產(chǎn)品引進等屬于通過改變外部條件在客觀上提高農(nóng)村老年人生活質(zhì)量；對于提高其生活幸福指數(shù)來說，人文關(guān)懷是不可或缺的一環(huán)。通過實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略促使農(nóng)村青壯年勞動力人口回流，就可側(cè)面達(dá)到子女家人常年陪伴照顧農(nóng)村老人，使其心理得到安慰，更有利于減緩農(nóng)村留守老年人口的不斷攀升現(xiàn)狀。此外，政府還可牽頭，通過相關(guān)基層司法部門，組建專門的關(guān)愛老年人執(zhí)法小組，定期上門看望農(nóng)村老年人，了解其生活狀況、存在困難情況等，及時聯(lián)系其他對應(yīng)部門進行幫扶，做到點對點、點對面的有效整治，使農(nóng)村地區(qū)老年人感受到國家層面的法治幫助與法律關(guān)懷，使其有意識也有能力運用法律武器維護自身權(quán)益，使前期完善的立法工作與后期的執(zhí)法工作有機結(jié)合，形成農(nóng)村老齡化治理從國家立法司法到個人懂法用法的完整應(yīng)對鏈。必要時，還可充分發(fā)揮農(nóng)村居民社區(qū)的作用，建立和完善社區(qū)范圍內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)體系，鼓勵社區(qū)積極開展居民互助養(yǎng)老等新興模式。

在全球人口老齡化的大背景下，對于農(nóng)村老齡化問題的治理而言，法律仍是高效和強有力的武器，同時，也應(yīng)結(jié)合各地實際情況因地制宜、對癥下藥，探索出一套適合農(nóng)村地區(qū)的治理體系，通過國家強制力的保障，解決好農(nóng)村老齡化問題。