制度自信視域下的農(nóng)村養(yǎng)老
——基于福利三角理論的社會政策分析

強慧媛

近年來，全國各地正在加速探索農(nóng)村養(yǎng)老之路，且部分農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)得到了飛速發(fā)展，但我們也應(yīng)該看到這些“老有所依，老有所養(yǎng)”的新農(nóng)村只是廣袤祖國大地的部分代表，我們更應(yīng)該將目光放眼到廣大偏遠(yuǎn)貧瘠的農(nóng)村地區(qū)，關(guān)注生活在那里的農(nóng)村老年人真實的生活與心理狀況。根據(jù)《2018中國農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀國情報告》數(shù)據(jù)顯示：超過4成的農(nóng)村老人處于身邊無子女的居家養(yǎng)老狀態(tài)，且近七成的農(nóng)村老人不習(xí)慣在城市居住與養(yǎng)老。盡管養(yǎng)老院近年來得到了長足的發(fā)展，但是傳統(tǒng)觀念的根深蒂固讓老年人尤其是農(nóng)村老年人還是傾向選擇以家庭為中心的養(yǎng)老模式。我們通過眾多學(xué)者的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于各方面的原因我國的農(nóng)村養(yǎng)老還處于一個艱難的處境。

一、我國農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀

在中國歷史上，傳統(tǒng)的以宗族和宗族制度為代表的非正式互助組織是國家進(jìn)行基層治理的重要組織形式[1]。因為與其依賴官治體系，這種有血緣、親情聯(lián)結(jié)的組織在維護(hù)基層安全與穩(wěn)定方面更有優(yōu)勢，這種集體主義原則和西方的市場化原則是截然不同的。新中國成立后，宗族制度逐漸弱化和取消，取而代之的是自上而下的行政管理體制的建立，由原來的生產(chǎn)隊、人民公社為單位的社會救助到如今的社會工作等專業(yè)機構(gòu)介入，中國特色社會主義制度下的專業(yè)的社會保障體系正在逐步建立和完善，但是面對農(nóng)村人口空心化的現(xiàn)狀，農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)依然是關(guān)系中國老年人口福祉的關(guān)鍵問題。基于現(xiàn)實情況，我國目前農(nóng)村的養(yǎng)老體系在延續(xù)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)上，不斷發(fā)展演化為互助型的社會養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老相結(jié)合的現(xiàn)代農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系。

（一）家庭養(yǎng)老

中國人“多子多福、養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念根深蒂固，使得家庭養(yǎng)老成為農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老的主要模式。在傳統(tǒng)的老一輩眼中，血緣是聯(lián)系一切的紐帶，養(yǎng)兒養(yǎng)女的終極目的是為了老有所依，老有所靠。

家庭養(yǎng)老具體操作方式也有所差異，一種是老人與子女共同居住，互相幫扶，老人幫忙照料第三代，子女承擔(dān)家庭的所有開支，尤其是老年人看病的支出；另外一種是老人與子女分開居住，子女支付老人生活開支。從眾多的文獻(xiàn)調(diào)查可知，第一種仍然是家庭養(yǎng)老的主要模式，但隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，農(nóng)村留守老人的增加，第一種模式已經(jīng)困難重重，家庭養(yǎng)老功能已在崩潰邊緣[2]。

（二）村委會集體養(yǎng)老

村委會集體養(yǎng)老的群體一般為無子女無收入來源的五保戶群體。通過引進(jìn)社會工作服務(wù)中心專業(yè)機構(gòu)來解決農(nóng)村養(yǎng)老問題成為一種新的途徑，建立“孝善基金”“孝善食堂”等模式解決鄉(xiāng)村養(yǎng)老新路徑，讓農(nóng)村老年人，尤其是留守老人、五保戶等群體能在熟悉的鄉(xiāng)土村落無養(yǎng)老后顧之憂。特別是我國沿海地區(qū)較為發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這類地區(qū)財政資金實力雄厚，村民們多年積蓄下經(jīng)濟也寬裕，村集體企業(yè)等實力也較強，故才能支持這類模式的發(fā)展。但我們更應(yīng)該看到偏遠(yuǎn)落后地區(qū)的鄉(xiāng)村這些地區(qū)的農(nóng)村老年人的養(yǎng)老是無法依賴村委會這類集體養(yǎng)老模式的，且這些地區(qū)的留守老人比例更高，家庭養(yǎng)老缺失更嚴(yán)重。顯然，村委會集體養(yǎng)老模式更適合在經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地區(qū)推行。

（三）互助型社會養(yǎng)老

從生物進(jìn)化論的原則來看，相互幫助才是生物界的普遍特征，在人類的天性中，生來就具有合群及互相幫助和志愿的需要。因此個體與個體之間會因生理及心理的需要進(jìn)行互相幫助，通過互助共同應(yīng)對困難。

互助形式上又可以分為自發(fā)的無組織的互助型養(yǎng)老和正式的互助組織指導(dǎo)下的社會養(yǎng)老模式，前一種是指老年人在物品和服務(wù)兩方面以無償和抵償?shù)男问竭M(jìn)行互相幫助，來彌補家庭養(yǎng)老功能不足和缺失的問題；而正式的互助組織指導(dǎo)下的社會養(yǎng)老模式是指通過組織化管理、企業(yè)化運營，能夠提供可持續(xù)的養(yǎng)老服務(wù)項目的機構(gòu)，這些機構(gòu)因人才和資金來源的不同，又可以分為公辦和民辦。一般而言公辦養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量有限，服務(wù)水平一般，尤其是鄉(xiāng)村公辦養(yǎng)老機構(gòu)，一般收治精神或自理能力喪失的農(nóng)村老年人，無專業(yè)服務(wù)人員，服務(wù)水平相對落后。民辦養(yǎng)老機構(gòu)一般位于經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)且交通便利的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這是由于民辦養(yǎng)老機構(gòu)收費較高，服務(wù)也更為專業(yè)，農(nóng)村老年人一般無力支付這類費用，故選擇民辦養(yǎng)老機構(gòu)的一般以有著高收入的城鎮(zhèn)退休老人為主?？梢娚鐣B(yǎng)老在廣大的農(nóng)村地區(qū)，既無力發(fā)展又存在認(rèn)可度不高等問題。

二、我國農(nóng)村養(yǎng)老的困境

（一）鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展不足

雖然我國70%的人口是農(nóng)民，但是改革開放以來，隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，一批又一批的年輕人前往城市從事各類生產(chǎn)作業(yè)，農(nóng)村人口大規(guī)模的城市化遷移進(jìn)一步加深了農(nóng)村的老齡化，也使得農(nóng)村老齡化水平大大高于城鎮(zhèn)，青壯年人口大規(guī)模流向城市，緩解了城市的老齡化程度，卻加劇了鄉(xiāng)村“未富先老”的矛盾。[3]

（二）鄉(xiāng)村保障機制不完善

20世紀(jì)80年代以來，隨著農(nóng)村生產(chǎn)力水平的提高和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，更多的農(nóng)村人口收入較大幅度提升，具備了參與農(nóng)村養(yǎng)老保險的能力。近年來，農(nóng)村的養(yǎng)老保障制度改革被提上日程，在黨的十七大報告中也明確提出不斷摸索與建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，部分東部發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)出臺了《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試行辦法》，自上而下推動養(yǎng)老制度的改革。截至2018年，我國農(nóng)村的“新農(nóng)?！彪m然已經(jīng)全部推廣，但是距離完善的社會養(yǎng)老保障體系的建立仍然相距甚遠(yuǎn)，廣大農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保障水平仍然處在低水平且不完善的境地，農(nóng)村養(yǎng)老機制仍然停留在自我供給和依賴家庭成員的幫助層面。

在農(nóng)村居住的老年人與城鎮(zhèn)居民不同，農(nóng)村人口大部分沒有退休金，所以在農(nóng)村地區(qū)我們常能看到年邁的老年人仍然在從事繁重的農(nóng)活，他們通過繼續(xù)勞動獲得必要的勞動收入來維持晚年生活。

（三）傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老逐步崩解

傳統(tǒng)社會一直都有養(yǎng)老需求，但是沒有人口老齡化的養(yǎng)老問題。主要是因為農(nóng)業(yè)社會的生存方式、生活方式以及宗族大家庭嚴(yán)格的倫常秩序，強化了養(yǎng)兒防老的傳統(tǒng)文化和孝道文化，使得家庭養(yǎng)老功能得以存續(xù)，保證了老有所養(yǎng)。

但是現(xiàn)代社會則不同，隨著農(nóng)村人口向城市遷移流動，以及生育觀念的變化，農(nóng)村的人口生育率低，原先家庭的人口結(jié)構(gòu)從下一代比上一代多，逐步變成了下一代比上一代少，逐步成為小型家庭結(jié)構(gòu)。目前的家庭結(jié)構(gòu)一般為4-2-1,意味著數(shù)量少的年輕一代扶養(yǎng)較多的長輩成為無法逆轉(zhuǎn)的趨勢。而醫(yī)學(xué)水平的提高使得人均壽命延長，老年人的數(shù)量直線攀升，倒金字塔的家庭結(jié)構(gòu)無法提供足夠的家庭養(yǎng)老，不能夠匹配農(nóng)村家庭養(yǎng)老需求。

三、我國農(nóng)村養(yǎng)老的出路

（一）理論支撐

北京大學(xué)人口所教授穆光宗認(rèn)為，在“未富先老”的時代背景下，農(nóng)民養(yǎng)老，不應(yīng)再遵循“只交給土地和家庭”的傳統(tǒng)模式，“農(nóng)村養(yǎng)老應(yīng)該是多資助、多層面、多元化的，國家和政府要承擔(dān)起更多責(zé)任，政府應(yīng)該是農(nóng)民養(yǎng)老的第一責(zé)任主體”。

那么何為多元化的養(yǎng)老模式呢？伊瓦斯在1988年提出了福利三角理論可以為我們指明方向。最初，福利三角理論是在福利國家陷入危機的背景下提出的，福利三角理論強調(diào)公民所享受的社會福利是多種制度提供的總和，而社會福利主要來源于三個部門：家庭、市場和國家。[4]家庭、市場和國家之間提供的福利互為替代與補充，任一部門福利額度的變化都會對其他兩個部門帶來顯著的影響，三者之間在不同的社會經(jīng)濟條件下具有相互競爭、相互補充、相互替代的關(guān)系。[5]我國現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保障制度同樣需要依靠國家、市場、家庭三者的密切配合，通過取長補短，多方協(xié)調(diào)，保障中國特色的社會養(yǎng)老保障制度的穩(wěn)步運行。

（二）制度保障

中國特色社會主義制度下優(yōu)勢是中國特色社會養(yǎng)老保障制度優(yōu)勢的基礎(chǔ)，中國特色社會主義根本政治制度、基本政治制度、法律體系及經(jīng)濟制度等各項具體的制度，為中國特色社會養(yǎng)老保障制度的建立和完善提供了制度保障。1954年新中國的第一部《憲法》即規(guī)定：中華人民共和國勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。20世紀(jì)50年代初至70年代中期，通過頒布《關(guān)于中華人民共和國勞動保險條例修訂的決定》《國家機關(guān)退職人員處理暫行辦法》等一系列條例和管理辦法，基本構(gòu)建了新中國養(yǎng)老保障機制的基本框架。

中國特色社會養(yǎng)老保障制度正是從人有養(yǎng)老的需要角度出發(fā)，將養(yǎng)老的保障制度覆蓋到每一個有養(yǎng)老需求的公民，讓白紙黑字的制度成為富有人文關(guān)懷的保護(hù)傘。制度的發(fā)展與更新逐漸與時代發(fā)展下的社會發(fā)展規(guī)律和生命發(fā)展規(guī)律相契合，這種“以人為本”的社會養(yǎng)老保障制度是中國特色社會主義制度的制度優(yōu)勢所在。

當(dāng)然，中國特色社會養(yǎng)老保障制度的優(yōu)勢不是與西方發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老模式下的成果和覆蓋面相比較的優(yōu)勢，我們的制度優(yōu)勢是一種不斷發(fā)展中的優(yōu)勢，是從制度制定之初就設(shè)定的將實現(xiàn)全覆蓋和滿足所有養(yǎng)老需求為落腳點和出發(fā)點下的制度優(yōu)勢，這與西方國家以緩和階級矛盾為導(dǎo)向的社會養(yǎng)老保障制度是完全不同的。[6]

四、家庭、市場和國家支持下的農(nóng)村養(yǎng)老

（一）穩(wěn)定家庭養(yǎng)老基礎(chǔ)，弘揚孝道傳統(tǒng)文化

盡管隨著家庭結(jié)構(gòu)小型化及農(nóng)村人口的流失，家庭養(yǎng)老功能逐漸力不從心，但受傳統(tǒng)文化的影響，在未來一段時間，家庭養(yǎng)老尤其是農(nóng)村的家庭養(yǎng)老仍然是農(nóng)村養(yǎng)老的主力。且城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)無法短時間內(nèi)得到扭轉(zhuǎn)，農(nóng)村地區(qū)老人對養(yǎng)老的需求與社會無力支持農(nóng)村養(yǎng)老資源的供應(yīng)，供需矛盾將會很長一段時間存在，這些都意味著農(nóng)村養(yǎng)老任重道遠(yuǎn)，家庭養(yǎng)老仍然是農(nóng)村養(yǎng)老的主流。因此應(yīng)大力推崇家庭養(yǎng)老的優(yōu)勢，通過設(shè)置“最美家庭”“最佳婆媳關(guān)系典范”等榮譽來振興與弘揚孝道文化，在優(yōu)良的家風(fēng)中推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，為家庭養(yǎng)老營造良好的社會氛圍，讓孝敬老人成為鄰里之間的美談。此外，我們應(yīng)該嘗試建立國家財政+地方財政為一體的財政補貼體系，提高農(nóng)村老人的保障水平。[7]

（二）加強頂層設(shè)計，推動養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展

完善政策支持，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。自上而下大力發(fā)展夕陽產(chǎn)業(yè)，讓更多的社會資本流入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，在地區(qū)傾斜方面給予政策支持，鼓勵資本向鄉(xiāng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)流動。同時搭建良好的市場環(huán)境，為資本的流動提供更多互利共贏的機會。由于農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)的特殊性，政府應(yīng)充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，調(diào)動更多的社會力量參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)，與政府的投入相互補充。

（三）統(tǒng)籌財政支出，進(jìn)一步完善社會養(yǎng)老保障制度

一般而言，政府的公共財政撥款是社會保障資金的主要來源，國家通過對公共財政的分配來履行社會保障的責(zé)任，其中公共財政的主要用途之一就是公共養(yǎng)老金。[8]中國的養(yǎng)老保障制度隨著時代的發(fā)展已經(jīng)由最初的計劃經(jīng)濟體制過渡到市場經(jīng)濟體制，中國政府在社會養(yǎng)老保障制度方面的職責(zé)也作出了相應(yīng)的調(diào)整，逐步形成了現(xiàn)階段的社會養(yǎng)老保障制度多主體責(zé)任共擔(dān)機制。這種共擔(dān)機制的建立有利于實現(xiàn)資源的共享機制，充分發(fā)揮中國特色社會主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，通過個人、企業(yè)、政府的積極合作，實現(xiàn)中國特色社會養(yǎng)老保障制度的良性運行。

五、結(jié) 語

綜合可見，目前我國的社會養(yǎng)老保障制度中，政府依然是主導(dǎo)地位，發(fā)揮主要作用。多主體責(zé)任制的社會保障制度雖然已經(jīng)制定，但是制度運行初期，需要進(jìn)一步規(guī)范個人、企業(yè)、政府的責(zé)任范圍，并在運行過程中不斷探索調(diào)整三者的關(guān)系，通過多層次的制度規(guī)范，推動我國社會養(yǎng)老保障制度建設(shè)不斷成熟，不斷彰顯中國特色社會主義制度的獨特優(yōu)勢。