城鄉(xiāng)統(tǒng)籌導(dǎo)向下城市近郊村發(fā)展策略淺析

聶宏龍

多年來，城鄉(xiāng)對立與發(fā)展不平衡問題一直制約著鄉(xiāng)村發(fā)展，也引發(fā)了許多矛盾。城市與鄉(xiāng)村作為人類聚落的兩種形式，不應(yīng)割裂和對立，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展逐漸得到規(guī)劃學(xué)界的廣泛認(rèn)同。城市近郊村區(qū)位優(yōu)勢明顯，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的前沿陣地，其發(fā)展策略的選擇意義重大?！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”將城市與鄉(xiāng)村視為一個整體，通過統(tǒng)籌謀劃，為城鄉(xiāng)間各類生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合創(chuàng)造有利條件，以實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，該過程伴隨著公共服務(wù)和社會福利向農(nóng)村地區(qū)的延伸[1]。

一、鄉(xiāng)村發(fā)展的現(xiàn)實困境

（一）“城鄉(xiāng)二元”制度下的鄉(xiāng)村發(fā)展緩慢

自20世紀(jì)60年代起，我國實行嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度[2]。該制度賦予城市和鄉(xiāng)村居民兩種社會身份并區(qū)別對待，如農(nóng)村人口進城務(wù)工，在就業(yè)機會、社會福利、子女教育等方面與城市居民存在差異。在農(nóng)村土地征占用過程中，處于弱勢地位的農(nóng)民利益易受到侵害。戶籍制度、土地制度等城鄉(xiāng)二元的“制度束”在一定程度上限制著鄉(xiāng)村的發(fā)展，拉大了城鄉(xiāng)差距。

（二）城市引力驅(qū)動下的鄉(xiāng)村地區(qū)持續(xù)衰敗

近郊村是城市消費品的主要供給地和城市功能外溢的首要承接者，這也對其自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間布局等方面帶來負(fù)面影響。近郊村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和社會服務(wù)較為薄弱，吸引力不足，加劇了原有資金、人才等要素流向城市，自身陷入發(fā)展的惡性循環(huán)。

二、城市近郊村發(fā)展目標(biāo)

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級

城鄉(xiāng)融合發(fā)展要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源。近郊村應(yīng)找準(zhǔn)自身定位，扮演好城區(qū)功能外溢承接者的角色。具體可以是近郊地區(qū)的初級生產(chǎn)資料、剩余勞動力等向城市流動，城市高端生產(chǎn)要素、公共服務(wù)等向近郊地區(qū)擴展，通過城鄉(xiāng)間要素優(yōu)化配置，推動區(qū)域整體生產(chǎn)效率的提升[3]。近郊村應(yīng)依托自身資源稟賦，生產(chǎn)有附加值的產(chǎn)品，實現(xiàn)自身產(chǎn)業(yè)升級。

（二）完善制度保障，破解發(fā)展壁壘

多年來，我國土地交易市場在城市和鄉(xiāng)村實行兩種不同的交易制度，致使土地作為一種生產(chǎn)要素，不能在城鄉(xiāng)間自由流動。城市國有土地市場由于科學(xué)管理，現(xiàn)已較完善；而農(nóng)村集體土地市場交易制度不規(guī)范、信息不對稱等，導(dǎo)致農(nóng)民在土地資源資產(chǎn)化過程中處于劣勢地位，土地資源價值難以顯現(xiàn)。這一制度壁壘嚴(yán)重制約著鄉(xiāng)村的發(fā)展。

（三）縮小城鄉(xiāng)差距，提高生活品質(zhì)

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是新時期消解城鄉(xiāng)對立、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系的戰(zhàn)略選擇，也是城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的大趨勢。在規(guī)劃編制時，應(yīng)統(tǒng)籌安排土地利用、功能布局、產(chǎn)業(yè)選擇和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容，在城鄉(xiāng)間提供普惠的醫(yī)療服務(wù)、科教服務(wù)、文體服務(wù)、商業(yè)服務(wù)，提升近郊村人居環(huán)境質(zhì)量與村民生活品質(zhì)。

（四）保護鄉(xiāng)村特色，促進文化多樣

高速城鎮(zhèn)化過程中，“以農(nóng)促工”的制度使鄉(xiāng)村處于劣勢地位。近郊村對城市外溢功能不加選擇的承接，導(dǎo)致其原有的鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌喪失，文化多樣性受到破壞。應(yīng)注重保護鄉(xiāng)村傳統(tǒng)格局和街巷肌理，提煉具有高識別性的文化符號，打造具有地方特色、人文風(fēng)采和時代風(fēng)貌的鄉(xiāng)村景觀。

三、城市近郊村發(fā)展策略

（一）產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略

1.資源型產(chǎn)業(yè)。此類產(chǎn)業(yè)發(fā)展不應(yīng)局限于農(nóng)產(chǎn)品的增量，應(yīng)對下游產(chǎn)業(yè)有所關(guān)注。新時期農(nóng)業(yè)發(fā)展應(yīng)打通全產(chǎn)業(yè)鏈，走規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、現(xiàn)代化“四化合一”道路。將農(nóng)業(yè)由以家庭為單位的生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑止f(xié)作為紐帶的產(chǎn)業(yè)群體，發(fā)展專業(yè)合作社、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)等模式[4]。在資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展后期，將旅游業(yè)有效導(dǎo)入，開發(fā)鄉(xiāng)村體驗式旅游項目，實現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

2.服務(wù)型產(chǎn)業(yè)。近郊村所提供的服務(wù)功能將其與城市緊密聯(lián)系起來，如為低收入者提供低租金的安身之所、為城市未來發(fā)展提供空間支撐等。一些村莊可為周邊旅游型村莊提供住宿、餐飲、停車等配套服務(wù)，為農(nóng)業(yè)型村莊提供農(nóng)產(chǎn)品加工服務(wù)。總之，服務(wù)型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需統(tǒng)籌周邊區(qū)域的產(chǎn)業(yè)，互補性發(fā)展，增強區(qū)域整體競爭力。

3.生態(tài)型產(chǎn)業(yè)。生態(tài)型產(chǎn)業(yè)多是依托當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)資源發(fā)展起來，應(yīng)首先處理好保護與發(fā)展之間的關(guān)系。要保護好人居環(huán)境、人文環(huán)境、自然環(huán)境，要在保護的基礎(chǔ)上合理發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)；發(fā)展可以依托優(yōu)勢資源，走體驗式旅游、精品農(nóng)產(chǎn)品銷售、農(nóng)業(yè)采摘游等相結(jié)合的道路。

（二）土地整治策略

1.嚴(yán)控新增用地數(shù)量，推動區(qū)域集約化發(fā)展。積極回應(yīng)上位規(guī)劃，轉(zhuǎn)變以往無節(jié)制的用地擴張，通過城鄉(xiāng)間用地指標(biāo)的轉(zhuǎn)移和調(diào)節(jié)，對村莊新增建設(shè)用地數(shù)量嚴(yán)格把控，并建立監(jiān)督管理機制，積極尋求土地的混合開發(fā)以及設(shè)施多功能利用，提高集約化程度。

2.開展存量用地整治，實現(xiàn)土地高效率利用。綜合調(diào)研并建立科學(xué)的評價體系，形成相對量化的評判結(jié)果，以掌握低效用地的規(guī)模、整治潛力和投入產(chǎn)出效率，并開展全域土地綜合整治。鼓勵對低效用地的再開發(fā)，走內(nèi)涵式發(fā)展道路，尋求土地的高質(zhì)高效使用。

3.科學(xué)利用存量土地，促進城鄉(xiāng)高品質(zhì)建設(shè)?？茖W(xué)規(guī)劃，逐步推進村莊有機更新與環(huán)境質(zhì)量提升。在用地指標(biāo)分配時，優(yōu)先滿足民生設(shè)施及公服設(shè)施建設(shè)的用地需求，以補足產(chǎn)業(yè)、功能和服務(wù)的短板，全面提升建設(shè)水平。

（三）空間布局策略

1.生產(chǎn)空間。生產(chǎn)空間布局時需堅持整體性原則，為規(guī)模化經(jīng)營創(chuàng)造條件。積極實施農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，使行業(yè)能手和農(nóng)業(yè)企業(yè)作為土地集中經(jīng)營的管理者，培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，改變生產(chǎn)用地支離破碎的現(xiàn)狀以促進生產(chǎn)空間的集約化利用，提高生產(chǎn)效率。

2.生活空間。將近郊村零星的村莊建設(shè)用地歸并整合，綜合配置就業(yè)機會、服務(wù)配套設(shè)施等；綜合考慮城市郊區(qū)化和農(nóng)村城市化的互動規(guī)律，且生活空間的劃分應(yīng)盡可能保證行政區(qū)劃的完整性以方便組織和管理。

3.生態(tài)空間。城市近郊村處于城鄉(xiāng)過渡區(qū)，承擔(dān)著保持生態(tài)系統(tǒng)完整性的重任，將生態(tài)斑塊及廊道基質(zhì)的修復(fù)作為重點。良好的生態(tài)環(huán)境決定了一個片區(qū)的發(fā)展?jié)摿?、吸引力和競爭力。在生態(tài)空間規(guī)劃時，不僅要進行差異化生態(tài)環(huán)境的營造，也要考慮到生態(tài)系統(tǒng)的完整性。

（四）文化傳承策略

1.將文化宣傳落到實處，積極舉辦傳統(tǒng)節(jié)事和文化娛樂活動，樹立文化自信。

2.保護和繼承村莊的空間肌理、街巷尺度、民間技能、傳統(tǒng)技藝等。

3.營造特色風(fēng)貌，在進行村莊規(guī)劃建設(shè)和景觀設(shè)計時保留鄉(xiāng)土和地域特色。

（五）保障實施策略

1.增強政府的主導(dǎo)作用。應(yīng)增強政府的主導(dǎo)作用，為城郊村的發(fā)展做好定位，利用好政策工具，積極調(diào)動人才、技術(shù)、資金下鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村建設(shè)，促進城郊村經(jīng)濟發(fā)展。

2.完善法律法規(guī)的監(jiān)管。法律法規(guī)缺位必然導(dǎo)致城郊村建設(shè)各方利益難以協(xié)調(diào)，弱勢群體更為被動。應(yīng)加大相關(guān)法規(guī)的宣傳力度、創(chuàng)新宣傳手段，促進全過程公眾參與的實現(xiàn)，讓城郊村的規(guī)劃、建設(shè)、管理更加合法化、合理化、有序化。

3.組建高素質(zhì)人才隊伍?？蓮娜瞬畔锣l(xiāng)、人才返鄉(xiāng)及培養(yǎng)本土人才等方面著手，選好帶頭人、領(lǐng)路人，發(fā)揮其模范帶頭作用，推動近郊村建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

四、結(jié) 語

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是新時期城市與鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)在要求，也是推動高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。城市近郊村如何在城市發(fā)展與自身發(fā)展之間實現(xiàn)雙贏，如何在保持傳統(tǒng)風(fēng)貌的同時更加合理地優(yōu)化空間布局和村莊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如何在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中發(fā)揮自身優(yōu)勢、找準(zhǔn)自身定位并在差異化競爭中謀求發(fā)展，是空間規(guī)劃的參與者不可回避的問題。