關(guān)于事業(yè)單位全面預(yù)算管理的幾點(diǎn)思考

劉晴晴

（山東省文化館 山東濟(jì)南 250014）

事業(yè)單位在我國(guó)社會(huì)中占有重要地位。對(duì)公益類事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度進(jìn)行改革，有利于進(jìn)一步提高事業(yè)單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理水平。當(dāng)前，我國(guó)事業(yè)單位的全面預(yù)算管理工作還存在很多不足，比如預(yù)算管理理念較落后，預(yù)算管理知識(shí)體系更新緩慢；預(yù)算管理體系不夠健全，預(yù)算編制信息渠道閉塞，預(yù)算編制和業(yè)務(wù)脫節(jié)，部門間配合差；預(yù)算編制不科學(xué)、不合理；預(yù)算執(zhí)行不夠規(guī)范；預(yù)算考核不專業(yè)；預(yù)算監(jiān)督管理力度不足，預(yù)算監(jiān)督公眾參與度不足等問題。因此，探索提高事業(yè)單位內(nèi)部預(yù)算管理工作的辦法是必要的，同時(shí)也是緊迫的，這對(duì)于公益類事業(yè)單位來說，有很大的積極意義。

一、公益一類事業(yè)單位界定及加強(qiáng)預(yù)算管理的重要性

（一）公益一類事業(yè)單位界定

事業(yè)單位是由政府設(shè)立，能夠向社會(huì)提供一定公共服務(wù)或承擔(dān)部分行政職能的單位，是我國(guó)特有的社會(huì)服務(wù)性組織。從社會(huì)功能角度劃分，事業(yè)單位可以分為三大類，主要包括從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位、履行部分行政職能的事業(yè)單位和從事公益類服務(wù)的事業(yè)單位。最后一種即公益一類事業(yè)單位，是我國(guó)事業(yè)單位的重要組成部分，也是我國(guó)社會(huì)組織的重要組成部分。公益類事業(yè)單位的主要特點(diǎn)是向社會(huì)提供基礎(chǔ)性的公共服務(wù)，而市場(chǎng)不能夠?qū)υ擃I(lǐng)域的資源進(jìn)行自由配置。

（二）公益一類事業(yè)單位全面預(yù)算管理的重要性

事業(yè)單位為規(guī)范資金使用所進(jìn)行的一系列活動(dòng)，如預(yù)算的編制與執(zhí)行等，可稱為事業(yè)單位的預(yù)算管理，是事業(yè)單位尤其是公益一類事業(yè)單位整合并優(yōu)化資源的主要方式和手段之一。

公益一類事業(yè)單位的預(yù)算管理工作還存在著一定的問題和不足之處。全面預(yù)算作為一種科學(xué)合理的財(cái)務(wù)管理方式，能夠有效化解當(dāng)前公益一類事業(yè)單位的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。所以，公益類事業(yè)為了長(zhǎng)期健康可持續(xù)發(fā)展，就應(yīng)該改變傳統(tǒng)的預(yù)算管理體系，將全面預(yù)算管理引入到財(cái)務(wù)管理工作實(shí)踐當(dāng)中。其優(yōu)越性體現(xiàn)在：第一，能夠優(yōu)化資源配置，加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位的全面控制，優(yōu)化資源的使用和調(diào)配，為管理者作出決策提供更精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)支撐，以保證事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。第二，全面的預(yù)算管理能夠保證收入和支出的平衡。第三，能夠提高財(cái)政管理的效率，讓現(xiàn)有資金得到充分的使用，發(fā)揮單位自身的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步為公益類事業(yè)單位的決策提供良好的支撐與保障。第四，有利于合理評(píng)價(jià)管理績(jī)效。全面預(yù)算管理能夠?qū)︻A(yù)算指標(biāo)進(jìn)行比對(duì)，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)管理中的不足。

二、公益一類事業(yè)單位預(yù)算管理過程中存在的問題及原因

（一）預(yù)算管理理念較落后，預(yù)算管理知識(shí)體系更新緩慢

大多數(shù)的公益類事業(yè)單位內(nèi)部沒有單獨(dú)設(shè)立預(yù)算管理機(jī)構(gòu)。單位內(nèi)部不論是高層領(lǐng)導(dǎo)，還是一般職工，對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)都是不足的，全面預(yù)算管理的理念相對(duì)薄弱。預(yù)算管理工作缺乏一定的獨(dú)立性，大多都是由單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)部門承擔(dān)，工作人員的專業(yè)性不強(qiáng)，預(yù)算工作的效果不明顯。全面預(yù)算管理工作對(duì)一個(gè)單位來說是很重要的，預(yù)算管理工作的目標(biāo)是將單位現(xiàn)有的和潛在的資金進(jìn)行優(yōu)化配置，更好地用錢。但是，部分單位負(fù)責(zé)人僅僅關(guān)心怎么要錢，而不重視如何花錢，這在一定程度上影響了預(yù)算工作的順利進(jìn)行，進(jìn)而影響預(yù)算工作在落實(shí)過程中的執(zhí)行結(jié)果。

（二）預(yù)算管理體系不夠健全，統(tǒng)籌力度弱

完善的預(yù)算管理制度體系，是各項(xiàng)工作能夠順利開展的重要保障。然而，目前仍有事業(yè)單位管理者和各個(gè)職能部門對(duì)預(yù)算管理工作沒有足夠的重視，片面地認(rèn)為預(yù)算只是財(cái)務(wù)方面的工作，下級(jí)部門之間工作配合度較差，單位預(yù)算工作部門之間沒能夠建立起有機(jī)的聯(lián)系。總的來說就是，公益類事業(yè)單位的管理體系還不夠健全，缺少獨(dú)立的預(yù)算管理部門以及同時(shí)具備財(cái)務(wù)和預(yù)算管理方面知識(shí)的專職工作人員。

（三）預(yù)算編制權(quán)責(zé)不清，編制不精準(zhǔn)

全面預(yù)算管理工作不應(yīng)該僅僅是財(cái)務(wù)一個(gè)部門的工作，公益類事業(yè)單位內(nèi)部關(guān)于預(yù)算編制從總體上來說還不夠科學(xué)，預(yù)算編制的溝通過程還不夠順暢。第一，公益類事業(yè)單位預(yù)算編制工作中，預(yù)算管理主體的責(zé)任不清，預(yù)算編制不夠精細(xì)化。預(yù)算管理計(jì)劃的制定和實(shí)施權(quán)責(zé)不分明，單位現(xiàn)有的整體性職能沒有得到有效的發(fā)揮；第二，公益性事業(yè)單位的預(yù)算支出的沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、精確的體系，市場(chǎng)化水平相對(duì)較低，不能夠用預(yù)算管理提前對(duì)年度各項(xiàng)工作的具體開展進(jìn)行安排、優(yōu)化分配，現(xiàn)有的預(yù)算編制工作缺乏一定的合理性和精確性。

（四）預(yù)算執(zhí)行不夠規(guī)范，監(jiān)督管理力度不足

部分公益類事業(yè)單位的預(yù)算管理工作存在很多不規(guī)范的行為，比如，各個(gè)部門對(duì)于預(yù)算支出仍然有一定的盲目性、預(yù)算工作本身的執(zhí)行過程并不完全符合程序等。這些不規(guī)范的行為都會(huì)直接影響預(yù)算工作的有效性和科學(xué)性，在一定情況下還會(huì)出現(xiàn)預(yù)算超支、人員經(jīng)費(fèi)擠占公用經(jīng)費(fèi)的情況，進(jìn)一步降低了財(cái)政資金使用的合理性。公益性事業(yè)單位的預(yù)算是單位組織開展業(yè)務(wù)活動(dòng)的基本依據(jù)和重要參考，如果財(cái)政部和各級(jí)主管部門對(duì)已有的預(yù)算工作已經(jīng)做出了明確的審批，那么就不能隨意更改已有的預(yù)算計(jì)劃，而是應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理工作計(jì)劃。

應(yīng)該注意的是，公益類事業(yè)單位的預(yù)算監(jiān)督管理力度不足，預(yù)算監(jiān)督公眾參與度不足。財(cái)務(wù)部門缺乏一定的監(jiān)督與管理權(quán)限，在具體執(zhí)行工作中又缺乏有效的控制制度，同時(shí)，公眾參與監(jiān)督的力度也是不足的。當(dāng)前，很多行政事業(yè)單位缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督，預(yù)算編制、考核和監(jiān)督都交由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，沒有將這三項(xiàng)工作分開，也無法形成相互的約束力。而在外部監(jiān)管方面，政府相關(guān)主管部門對(duì)行政單位預(yù)算編制執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)主要來源于數(shù)據(jù)上報(bào)等渠道，沒有做到事后監(jiān)督、跟蹤執(zhí)行等，影響整體的監(jiān)督力度。

三、公益一類事業(yè)單位預(yù)算管理對(duì)策建議

（一）更新預(yù)算管理理念

公益一類事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)于全面預(yù)算管理的重視，意識(shí)到全面預(yù)算管理是加強(qiáng)自我管控，促進(jìn)事業(yè)單位發(fā)展的有效辦法，全面提高事業(yè)單位資金的使用和管理水平，是進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)公益類事業(yè)單位應(yīng)有職能的重要保障。首先，單位的管理層應(yīng)該發(fā)揮帶頭作用，做好全面預(yù)算的宣傳工作，將這種思想貫徹到單位的日常工作實(shí)踐中去。事業(yè)單位內(nèi)部各個(gè)部門之間要建立起有機(jī)的聯(lián)系，同時(shí)保證預(yù)算管理工作的獨(dú)立性。預(yù)算管理工作事關(guān)整個(gè)單位的管理水平，想要更好地發(fā)揮全面預(yù)算管理的作用，就應(yīng)該加強(qiáng)單位內(nèi)部各個(gè)部門之間的聯(lián)系。各個(gè)職能部門應(yīng)該共同參與到全面預(yù)算管理的建設(shè)當(dāng)中去。其次，單位內(nèi)部的工作人員應(yīng)該全面轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的、傳統(tǒng)的管理思想。管理人員應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)員工全面預(yù)算管理的理論知識(shí)培訓(xùn)，讓員工認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)全面預(yù)算管理的意義和重要性。最后，單位領(lǐng)導(dǎo)層也應(yīng)該拿出積極的、正面的態(tài)度來對(duì)待預(yù)算管理工作，強(qiáng)化預(yù)算的約束管理和法制觀念，提高預(yù)算管理的科學(xué)化水平，將管理工作落實(shí)實(shí)處，讓全面預(yù)算管理工作逐步融入到單位常規(guī)工作中，逐步邁向正軌。

（二）完善預(yù)算管理體系

實(shí)行全面預(yù)算管理的根本目的，就是使預(yù)算管理體系逐步融入到公益性事業(yè)單位的日常工作中，所以必須建立健全相應(yīng)的全面預(yù)算管理體制機(jī)制。第一，設(shè)立獨(dú)立、健全的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)專職專業(yè)的預(yù)算管理工作人員。機(jī)構(gòu)的職能明確，包括加強(qiáng)與單位內(nèi)部其他部門的協(xié)調(diào)，監(jiān)督指導(dǎo)預(yù)算的編制和執(zhí)行過程，在預(yù)算管理實(shí)施的全過程中對(duì)可能或已經(jīng)遇到的各種問題進(jìn)行及時(shí)地處理解決。第二，設(shè)定一定的全面預(yù)算管理目標(biāo)，要將具體的預(yù)算管理任務(wù)精細(xì)地分配到事業(yè)單位內(nèi)部各個(gè)部門和具體工作人員的身上，這樣才能夠更好地完成相應(yīng)的預(yù)算管理工作。同時(shí)，事業(yè)單位應(yīng)該完善內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督部門，實(shí)行一定的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)預(yù)算管理工作做得好的部門和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)和表彰，對(duì)于預(yù)算管理工作做得不好的，應(yīng)該給予一定的懲罰。第三，公益類事業(yè)單位應(yīng)該加強(qiáng)單位內(nèi)部預(yù)算管理和現(xiàn)代化信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)之間的有機(jī)融合，融入先進(jìn)的技術(shù)、先進(jìn)的信息管理系統(tǒng)和先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)于公益類事業(yè)單位全面預(yù)算管理的實(shí)時(shí)監(jiān)控，不斷提高預(yù)算管理的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，從而保證全面預(yù)算管理的有效性、科學(xué)性和及時(shí)性。

事業(yè)單位可以引進(jìn)一定的預(yù)算管理工作方法，比如零基預(yù)算。預(yù)算是一定期限之內(nèi)為了實(shí)現(xiàn)一定業(yè)務(wù)目標(biāo)所必須完成的各項(xiàng)工作的計(jì)劃，包括單位對(duì)所需資源和可利用資源的計(jì)劃與安排。零基預(yù)算是一種有效的預(yù)算方法，是在不考慮以往會(huì)計(jì)期間所發(fā)生的費(fèi)用數(shù)額與項(xiàng)目的前提下，編制成本費(fèi)用預(yù)算，以零作為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行預(yù)算。這一方法能夠改進(jìn)公益類事業(yè)單位中預(yù)算收入和支出兩者之間不平衡的情況，也能夠改進(jìn)預(yù)算收支與實(shí)際收支不相符的情況，逐項(xiàng)審議預(yù)算期間內(nèi)各種費(fèi)用的具體情況及其開支標(biāo)準(zhǔn)是否合理。這種核算方式有利于對(duì)業(yè)務(wù)中產(chǎn)生的各種費(fèi)用項(xiàng)目進(jìn)行綜合的考量和計(jì)算，能夠?qū)唧w的預(yù)算工作進(jìn)行最終的評(píng)價(jià)，從而為編制預(yù)算打下良好的基礎(chǔ)。

（三）優(yōu)化預(yù)算編制過程，合理進(jìn)行預(yù)算調(diào)整

公益類事業(yè)單位應(yīng)該在預(yù)算編制工作中落實(shí)預(yù)算管理主體的責(zé)任，將預(yù)算編制精細(xì)化，可以采取如下方式：第一，將職工工資與預(yù)算管理績(jī)效掛鉤。預(yù)算管理的本質(zhì)就是貨幣化的關(guān)于單位的年度工作計(jì)劃，這一計(jì)劃的制定和實(shí)施都需要單位內(nèi)部各個(gè)部門之間良好的協(xié)調(diào)和配合，各部門之間的黏合性是確保單位年度發(fā)展計(jì)劃和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必要保障。預(yù)算管理工作的起點(diǎn)就是預(yù)算的編制，公益類事業(yè)單位應(yīng)該全力落實(shí)預(yù)算編制責(zé)任制，做到權(quán)責(zé)分明，在單位內(nèi)部全面推行全員預(yù)算機(jī)制，對(duì)單位現(xiàn)有的整體性職能進(jìn)行科學(xué)合理的分析，將工作的具體職責(zé)落實(shí)到各個(gè)部門和具體的個(gè)人身上。使用預(yù)算經(jīng)費(fèi)的各個(gè)部門應(yīng)該讓部門負(fù)責(zé)人做好年度工作任務(wù)安排和預(yù)算編制工作，并將各部門對(duì)預(yù)算執(zhí)行的效率作為績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn)，如此形成一個(gè)有效的激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步提高全面預(yù)算管理的水平。第二，公益性事業(yè)單位應(yīng)該量化預(yù)算指標(biāo)，建立健全預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系。公益類事業(yè)單位的市場(chǎng)化水平相對(duì)較低，自身的發(fā)展主要是依靠財(cái)政資金。這樣的形式穩(wěn)定性較強(qiáng)，可以提前進(jìn)行一定的預(yù)算管理工作，對(duì)年度各項(xiàng)工作的具體開展進(jìn)行安排，也能夠?qū)θ骖A(yù)算管理指標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化分配，進(jìn)一步優(yōu)化單位內(nèi)部的現(xiàn)有資源和預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，明確并細(xì)化預(yù)算編制管理工作的具體工作內(nèi)容，從而有效提升預(yù)算編制工作的合理性和精確性。

（四）規(guī)范預(yù)算執(zhí)行管理

公益性事業(yè)單位應(yīng)該提高預(yù)算管理的剛性約束力，加強(qiáng)對(duì)于預(yù)算工作的約束。從內(nèi)部管理角度來說，公益類的事業(yè)單位應(yīng)該加強(qiáng)改革，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算約束作用，控制不同的預(yù)算科目、項(xiàng)目之間政府財(cái)政資金的隨意調(diào)用的現(xiàn)象。公益類行政事業(yè)單位內(nèi)部應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政復(fù)批的預(yù)算，進(jìn)一步規(guī)范全面預(yù)算管理資金支出的具體審批流程，對(duì)超支、不合規(guī)范的預(yù)算支出應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注。對(duì)于公益類事業(yè)單位的重點(diǎn)業(yè)務(wù)或者大額資金業(yè)務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)該發(fā)揮監(jiān)管作用，對(duì)業(yè)務(wù)進(jìn)行集體討論和審議，加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)銷工作的審核與監(jiān)督，進(jìn)一步保障公益性單位的資金安全，著力提高事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)政資金運(yùn)行的效率。同時(shí)，公益類事業(yè)單位還可以建立健全單位預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督審計(jì)機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算的執(zhí)行情況。對(duì)于預(yù)算執(zhí)行管理的規(guī)范，能夠反向提高業(yè)務(wù)部門預(yù)算工作的效率。在年底之前進(jìn)行工作的匯報(bào)和預(yù)算的統(tǒng)籌，公益類事業(yè)單位可以將預(yù)算工作的效率和執(zhí)行情況與考核掛鉤，這樣可以督促業(yè)務(wù)部門及時(shí)進(jìn)行報(bào)銷，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行工作的監(jiān)管力度。

（五）充分利用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)是按照財(cái)政部部署，各省財(cái)政廳牽頭，統(tǒng)一研發(fā)建設(shè)的用于預(yù)算管理的信息系統(tǒng)。該系統(tǒng)把預(yù)算全流程整體納入其中，對(duì)預(yù)算整個(gè)生命周期進(jìn)行整合，監(jiān)督每一個(gè)步驟的實(shí)施。事業(yè)單位應(yīng)該充分利用好這一平臺(tái)，使其為自身全面預(yù)算管理提供幫助。推進(jìn)預(yù)算管理一體化，是加快建立完善的現(xiàn)代預(yù)算制度，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求；是落實(shí)政府過緊日子要求，積極應(yīng)對(duì)今后一段時(shí)間復(fù)雜經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的重要保障；也是深化預(yù)算制度改革的基礎(chǔ)支撐，是完善財(cái)政基礎(chǔ)工作，做好基礎(chǔ)管理的必然選擇。財(cái)務(wù)部門可以進(jìn)一步規(guī)范運(yùn)行機(jī)制，從制度上保證預(yù)算管理一體化體系的建立與實(shí)施。第一，應(yīng)該建立健全資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，具體來說包括資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)報(bào)告制度和產(chǎn)權(quán)登記年審制度，這樣能夠有效分析資產(chǎn)利用效果和影響因素，對(duì)相關(guān)權(quán)責(zé)進(jìn)行監(jiān)督；第二，應(yīng)該進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算，從源頭上實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化，減少預(yù)算不規(guī)范的編制與執(zhí)行工作給單位帶來的風(fēng)險(xiǎn)，將預(yù)算、決算、執(zhí)行、采購、資產(chǎn)、會(huì)計(jì)審核和信息公開數(shù)據(jù)，按照一定的規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督控制，并利用好預(yù)算管理信息一體化的平臺(tái)自動(dòng)獲取信息，強(qiáng)化模塊之間的聯(lián)系與銜接作用，約束預(yù)算，讓預(yù)算工作以更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)去執(zhí)行。

四、結(jié)語

全面預(yù)算管理工作在公益類事業(yè)單位的總體工作中占有重要地位。當(dāng)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制正處在不斷深化改革的過程中。事業(yè)單位，尤其是公益類事業(yè)單位，應(yīng)該優(yōu)化自身的資源配置，對(duì)財(cái)政資金做到合理使用和高效配置，更好地為社會(huì)提供公共服務(wù)。事業(yè)單位內(nèi)部的預(yù)算管理水平直接影響到單位的整體管理和運(yùn)營(yíng)的水平，加強(qiáng)對(duì)單位內(nèi)部的預(yù)算管理，有助于更好地幫助單位內(nèi)部業(yè)務(wù)計(jì)劃的實(shí)施。對(duì)于在全面預(yù)算管理工作上出現(xiàn)的問題，公益性事業(yè)單位可以采用如下方式提高工作的效率和總體管理水平，如更新預(yù)算管理理念；完善預(yù)算管理體系；優(yōu)化預(yù)算編制過程，合理進(jìn)行預(yù)算調(diào)整；規(guī)范預(yù)算執(zhí)行管理；建立預(yù)算績(jī)效考核機(jī)制；充分利用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)等。